我國當前基礎教育課程政策執(zhí)行的研究綜述

劉德芝

(徐州師范大學教育科學學院，江蘇 徐州 221116)

課程政策是“國家教育行政主管部門在一定社會秩序和教育范圍內，為了調整課程權力的不同需要，調控課程運行的目標和方式而制定的行動綱領和準則”[1]。課程政策本質上是通過“行動準則和行動綱領”，權威性地分配課程權力和利益，以此來調整課程領域的各種關系，從而實現(xiàn)課程目標，落實課程方案，解決課程領域帶有普遍性的問題。它是課程理論向實踐轉化的中介。政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調與監(jiān)控等各種活動，將政策觀念形態(tài)的內容轉化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程[2]?；趯φn程政策和政策執(zhí)行概念的理解，我們認為課程政策執(zhí)行是指課程政策執(zhí)行者運用政策工具、手段和資源將觀念形態(tài)的課程政策轉化為課程實踐的效果，從而解決課程問題，以實現(xiàn)課程權力和利益均衡為目的的一種動態(tài)的、持續(xù)的行動和過程。

在中國學術期刊網(wǎng)上以“課程政策”為題名，把時間限定為1990～2008年，共有76篇文章，最早的文章出現(xiàn)在1999年，可見我國對于課程政策關注得較晚，已有研究的主題主要集中在構建理想的課程政策模式，探尋課程政策制定的理論基礎以及確立課程政策制定的價值取向等方面。以“課程政策執(zhí)行”為關鍵詞，搜索到2篇文章，以“課程政策執(zhí)行”為摘要，共搜索到12篇，這個數(shù)據(jù)表明，當前課程政策執(zhí)行已經引起了人們的關注，但是相關研究還很薄弱。就現(xiàn)有的課程政策執(zhí)行的研究主題而言，主要集中在4個方面：第一，關注執(zhí)行主體的定位；第二，關注課程政策執(zhí)行行為研究；第三，關注課程政策的執(zhí)行框架架構；第四，關注課程政策的執(zhí)行力研究。與本研究直接相關的具體研究有如下幾個方面：

一、課程執(zhí)行力的研究

所謂執(zhí)行力，是指在戰(zhàn)略目標的指引下，在有利的組織條件基礎上，依靠人員的努力而有效地實現(xiàn)目標的能力[3]。執(zhí)行力，指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預定目標的操作能力[4]。執(zhí)行力是個人和組織將設想的東西變成現(xiàn)實的能力，也就是落實和完成任務的能力[5]。由上面的三個定義看出，雖然他們對執(zhí)行力的表述不同，但歸結起來可以把執(zhí)行力定義為實現(xiàn)預定目標的能力。

趙正新還提出執(zhí)行力即政策執(zhí)行的能力，是指政策執(zhí)行主體(這里是指地方教育行政部門)執(zhí)行中央或上級政策的能力。他認為，政策執(zhí)行主體的能力主要應體現(xiàn)在“知”的能力和“行”的能力兩個環(huán)節(jié)上。所謂“知”的能力是指地方行政部門認知上級政策的能力。所謂“行”的能力，是指地方行政部門落實、實施中央或上級政策的能力[6]。

所謂課程執(zhí)行力，即在課程政策目標的指引下，在相應的政策執(zhí)行條件(如經費、制度、文化等)的基礎上，依靠課程執(zhí)行者的努力，有效實現(xiàn)課程政策目標的能力[3]。

從上述執(zhí)行力、政策執(zhí)行力和課程執(zhí)行力三個定義中可以看出他們都著重強調實現(xiàn)預定目標的能力，只是具體的預定目標有所不同，那么，課程政策執(zhí)行力就是課程政策執(zhí)行者運用政策工具和手段實現(xiàn)預定課程政策目標的能力。它的具體要求有：執(zhí)行主體要具有認知上級政策的能力，具體包括對政策的理解和認同兩方面；還要有落實政策的能力，具體包括政策分解能力和政策創(chuàng)新能力[6]。需要一定的條件保障(經濟、制度和文化等)，需要執(zhí)行者主觀努力和自身的素養(yǎng)要高。

二、課程政策執(zhí)行范型研究

崔允漷提出了理想的課程政策執(zhí)行的分析框架：(1)研究與開發(fā)，包括制定課程實施方案，分析政策執(zhí)行的前景，開發(fā)和利用地方課程資源；(2)組織與落實，包括構建高效合理的組織，建立健全、科學的制度，加強改革的政策宣傳；(3)評估與督導，包括促進不同單元之間的協(xié)作，開展有效的培訓，提供充分的資源保障；(4)協(xié)調與支持，包括把評估和督導作為常規(guī)性工作，加強課程改革的“問責制”建設[7]。

代建軍提出了課程執(zhí)行機制的構想，在執(zhí)行機制的論述中主要涉及執(zhí)行的要素、執(zhí)行的模式以及執(zhí)行的程式[8]。課程政策執(zhí)行包括三個要素，即課程執(zhí)行主體、課程執(zhí)行對象和執(zhí)行環(huán)境(制度環(huán)境、文化環(huán)境和資源環(huán)境)。以此為基點，他認為課程政策執(zhí)行機制的模式有三種：(1)執(zhí)行機關互動模式，其總的特點就是通過控制變量與過程，來完成執(zhí)行任務；(2)執(zhí)行循環(huán)模式，把課程執(zhí)行分為三個階段，即擬定綱領、分配資源以及監(jiān)督過程，它具有理性和現(xiàn)實可操作性的特征；(3)環(huán)境影響模式，它是一種線性規(guī)劃的思維，但具有強大的張力和調節(jié)的靈活性。課程政策執(zhí)行模式雖然有多種類型，但是課程政策執(zhí)行的程式卻有一定的共通性。具體來講，課程政策執(zhí)行的程式需要有這么幾個步驟：政策宣傳、政策分解、組織準備、政策試驗和全面實施。

周勇軍提出了課程政策實施標的團體的模型，即目標團體的模型，主要針對校長、教師和學生而言[9]。

從上述看出崔允漷側重于理想的課程政策執(zhí)行的分析框架的建構，實際上它包含了幾個方面：課程政策的制定，課程政策的執(zhí)行，課程政策執(zhí)行的外部環(huán)境、資源和保障。代建軍和周勇軍側重于提出適合課程政策執(zhí)行的理論模式，此外，代建軍還提出了課程政策執(zhí)行的程式。

三、影響課程政策執(zhí)行的因素

不同研究者對影響課程政策執(zhí)行的因素有不同看法。趙正新提出影響課程政策執(zhí)行的因素有：政策本身、執(zhí)行主體、目標對象和執(zhí)行環(huán)境[6]?？抡岢鲇绊懻n程政策執(zhí)行的因素有：(1)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結構；(2)政策設計[10]。周勇軍提出了影響課程政策執(zhí)行的因素：(1)課程政策本身；(2)課程政策實施宣傳解釋工作；(3)課程政策實施組織機構；(4)課程政策實施環(huán)境；(5)課程政策實施資源；(6)課程政策實施監(jiān)督機制；(7)課程政策問題特點。陳亞鵬提出了影響課程政策執(zhí)行的因素：(1)課程政策因素影響校長的執(zhí)行方向；(2)校長自身因素影響校長的執(zhí)行力度；(3)教師支持因素影響校長的執(zhí)行廣度；(4)資源條件因素影響校長的執(zhí)行深度[3]。

影響課程政策執(zhí)行的因素概括起來主要有四個。(1)課程政策本身。主要包括課程政策的科學性、明確性、一致性和穩(wěn)定性。 (2)執(zhí)行主體。首先，影響執(zhí)行的主觀因素進行分析，主要包括理解力和創(chuàng)造力、道德良知、心態(tài)和意志力[11]。其次，客觀因素有利益團體、組織機構和地方政府的課程政策執(zhí)行行為結構。(3)執(zhí)行環(huán)境和資源。影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素可分為微觀環(huán)境和宏觀環(huán)境。宏觀環(huán)境主要有政治經濟狀況、社區(qū)文化傳統(tǒng)、大眾的心態(tài)、媒體輿論、相關部門單位以及地方政府部門對課程改革的態(tài)度等等;微觀環(huán)境主要有執(zhí)行過程中人力、物力、財力和信息等資源的投入和擁有情況。(4)課程政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。

四、課程政策執(zhí)行中存在的問題

何杰提出了課程政策執(zhí)行中偏離有效性的表現(xiàn)：一是再概念，二是替換，三是調整政策安排的組合結構，四是抗拒[12]。趙正新提出了課程政策執(zhí)行中存在的問題：(1)對既定政策不能堅決貫徹，第一，執(zhí)行政策不夠徹底，第二，執(zhí)行政策不全面，第三，缺乏執(zhí)行政策的持久性；(2)行動方案缺乏科學研究，第一種表現(xiàn)是“拿來主義”，第二種表現(xiàn)是“急于求成”，第三種表現(xiàn)是“望文生義”；(3)執(zhí)行效果缺乏有效評估[13]。

以上二者對于課程政策執(zhí)行中存在的問題表述不同，但可以概括為：(1)課程政策執(zhí)行者的原因，主要表現(xiàn)為一是對課程政策認識有偏差，具體表現(xiàn)為課程政策的再概念、替換、望文生義，二是對課程政策的認同感較低，表現(xiàn)為抗拒、執(zhí)行政策不夠徹底、執(zhí)行政策不全面、缺乏執(zhí)行政策的持久性；(2)行動方案缺乏科學研究，表現(xiàn)為“拿來主義”、 “急于求成”；(3)執(zhí)行效果缺乏有效評估和監(jiān)督。

五、課程政策執(zhí)行中存在問題的原因分析

趙正新提出執(zhí)行中存在問題的原因主要有五方面。(1)課程改革政策本身的缺陷。第一,政策不科學、不明確。第二,政策不一致。(2)缺乏良好的執(zhí)行環(huán)境。如“學生成績問責制”,給教育系統(tǒng)尤其是學校和教師增加了巨大壓力等。(3)各種利益群體的博弈。改革中受到影響較大的利益群體主要有:一是研究者的利益(研究者的利益,更多的表現(xiàn)為對話語權的支配)；二是相關部門的利益；三是學校的利益。(4)制度文明的缺失?；A教育課程的推廣需要制定諸多相應的制度，如管理制度、人事制度、培訓制度、督導評估制度、教材選用制度、問責制度等等。(5)缺乏學校的積極回應[14]。柯政提出了課程政策執(zhí)行中存在問題的原因有：(1)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結構中存在著，第一，動力因素相對單一，第二，濃厚的運動痕跡；(2)課程改革的囚徒困境；(3)政策工具注意命令，而對誘導、能力建設和制度變革注意不夠；(4)高考升學率的存在，使課程政策在執(zhí)行中被扭曲和滯空[10]。

已有的研究對課程政策執(zhí)行中存在問題的原因分析概括起來有如下幾個方面：(1)課程改革政策本身不科學，不明確及不一致；(2)缺乏良好的執(zhí)行環(huán)境；(3)政策工具單一；(4)評價制度的規(guī)約不合理；(5)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結構中存在著，第一，動力因素相對單一，第二，濃厚的運動痕跡。

六、提高課程政策執(zhí)行有效性的建議

趙正新提出的建議有：(1)重視對教育行政人員的培訓；(2)克服評價制度的制約；(3)加強政策執(zhí)行的創(chuàng)新研究；(4)創(chuàng)建組織的執(zhí)行文化；(5)爭取地方行政領導的支持[13]。

何杰提出的建議有：(1)加強課程政策制定的科學性；(2)培訓政策的執(zhí)行者要提高政策的執(zhí)行力；(3)形成政策推進的合理策略；(4)健全政策執(zhí)行的評估機制；(5)加強課程政策的理論研究[12]。

陳亞鵬提出的增強課程執(zhí)行力的策略有，(1)增強課程執(zhí)行力的前提：課程權力的“分享“與“共有”； (2)增強課程執(zhí)行力的核心：課程執(zhí)行者“知”“行”能力的培養(yǎng)與提高；(3)增強課程執(zhí)行力的基礎：課程資源的投入與開發(fā)；(4)增強課程執(zhí)行力的突破口：課程制度的變革與創(chuàng)新[15]。

對提升課程政策執(zhí)行力的建議可以體現(xiàn)為以下幾個方面：(1)加強課程政策的理論研究，準確預測課程政策實施的預期效果，提高課程政策制定的科學性，形成政策推進的合理策略，建立政策實施問題的搜尋系統(tǒng)，普及課程與課程政策知識；(2)提升政策執(zhí)行主體的素質，培訓政策的執(zhí)行者和教育行政人員以提高政策的執(zhí)行力；(3)創(chuàng)造良好的執(zhí)行環(huán)境，創(chuàng)建組織的執(zhí)行文化；(4)健全政策執(zhí)行的評估機制，克服評價制度的制約；(5)爭取地方行政領導的支持。

綜上所述，已有的研究可以歸為兩大類：一是提出理想的課程政策執(zhí)行的分析框架及課程政策實施研究，關注的側重點是理論研究；二是從地方政府的執(zhí)行行為、學校的創(chuàng)新執(zhí)行和校長的執(zhí)行力研究，關注的角度是地方政府或學校兩個層面。但總的看來還有些不足之處，具體表現(xiàn)為：(1)對于課程政策執(zhí)行中的阻抗現(xiàn)象如課程政策失真、政策規(guī)避現(xiàn)象呈現(xiàn)不足；(2)指出了影響課程政策執(zhí)行的因素，但沒有具體分析哪些因素阻礙了課程政策執(zhí)行，以及對阻礙政策的順利執(zhí)行的原因缺乏系統(tǒng)的分析；(3)對于消解課程政策執(zhí)行中的阻抗的策略，要么從地方政府的層面分析，要么從學校的層面分析，缺乏二者整合的層面。

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