城市產業(yè)生產力空間布局的若干問題

◎ 石 峰

城市發(fā)展史以及城市經濟學理論告訴我們：城市，尤其是現(xiàn)代城市乃是一個多功能復合體。但是，無論這個復合體多么紛繁復雜，其經濟功能則始終居于基礎性的支配地位。換言之，城市經濟功能的每一次深刻變化、重組以及創(chuàng)新，都將直接決定著城市整體形象和功能品質的新舊更替。而城市經濟功能的發(fā)展變化，在本質上也是城市產業(yè)生產力的發(fā)展變化。所以，城市經濟功能的重組或創(chuàng)新，也必然要求對其產業(yè)生產力的空間布局給出科學的合理的定位，而產業(yè)生產力的空間布局的合理與否，將直接影響著城市經濟功能的優(yōu)劣，進而影響到城市的功能品質與整體形象。在實踐中，我們常?？吹剑捎趯Τ鞘挟a業(yè)生產力布局和產業(yè)結構設定的理解不同、思路不同，導致城市經濟功能的運行效率存在著較大差異，進而造成城市的整體形象、功能品質乃至城市競爭力的重大差異。當前，正處于五年計劃更替時期，各個城市正在醞釀新一輪五年計劃。正確認識城市產業(yè)生產力空間布局的基本矛盾,確立科學的城市產業(yè)生產力空間布局觀，對于我們做好新一輪五年規(guī)劃，更好地優(yōu)化城市經濟功能，提升城市整體形象和功能品質具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城市產業(yè)生產力空間布局的基本矛盾

城市作為人類聚集的主要社會形態(tài)，首先是以產業(yè)的生產力發(fā)展為前提的。一個沒有產業(yè)發(fā)展的城市，是難以想像的。而其產業(yè)生產力的發(fā)展演變過程，也就是城市的空間布局的演變過程。作為一種空間現(xiàn)象，它始終必須面對著以下無法回避的三對基本矛盾：

1.城市產業(yè)生產力發(fā)展的無限性與城市空間的有限性的矛盾

科技無限，創(chuàng)新無限，新興產業(yè)的發(fā)展也是無限的。人類社會總是在產業(yè)的無限發(fā)展與創(chuàng)新中追尋著新的、更高的需求目標；新發(fā)明、新產品層出不窮，是社會生產力興旺發(fā)達的重要標志，城市產業(yè)生產力的發(fā)展永遠處于動態(tài)的變革與積累過程之中，這是一方面。但是，另一方面，城市是一個空間、地域、邊界范圍相對確定的區(qū)域，土地資源的稀缺性決定了城市不可能無限地膨脹下去，因而其所能容納的企業(yè)、產業(yè)也是有限的。一旦產業(yè)、企業(yè)發(fā)展達到一定數(shù)量、規(guī)模，超出了城市空間所能容納的限度，企業(yè)、產業(yè)的發(fā)展也必然要受到遏止。這就是城市產業(yè)生產力發(fā)展的無限性與城市空間的有限性的矛盾。

2.城市產業(yè)生產力發(fā)展的歷史動態(tài)性與城市產業(yè)生成的相對穩(wěn)定性的矛盾

城市產業(yè)生產力的發(fā)展始終處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、朝陽與夕陽的不斷更替過程中。例如，在第一次產業(yè)技術革命時期，蒸汽機制造業(yè)堪稱當時的“高新技術產業(yè)”。在第二次產業(yè)技術革命時期，電力、汽車制造業(yè)、鋼鐵冶煉業(yè)等堪稱當時的高新技術產業(yè)。今天這些早已淪落為“傳統(tǒng)產業(yè)”、“夕陽產業(yè)”，取而代之為“高新技術產業(yè)”的則是電子信息、通訊、生物工程、航空航天、海洋技術，等等。在產業(yè)技術的不斷創(chuàng)新和更替過程中，今日的“高新技術”總是被明日的“更高更新技術”所替代，由此淪為傳統(tǒng)產業(yè)或“夕陽產業(yè)”，這是產業(yè)發(fā)展的一個永恒規(guī)律。但是，另一方面，在一個較長的歷史階段內，某一產業(yè)在某一地域一旦生成，就存在著相對穩(wěn)定性和靜止性：產業(yè)本身以及與其相適應的生產能力、生產條件（如廠房結構布局、設備配置、基礎設施等）將維持不變。這就是城市產業(yè)生產力發(fā)展的歷史動態(tài)性與城市產業(yè)生成的相對穩(wěn)定性的矛盾。

3.城市產業(yè)功能分區(qū)的確定性與城市產業(yè)、企業(yè)發(fā)展的不確定性的矛盾

隨著對現(xiàn)代城市功能認識的深化，城市規(guī)劃與建設正在逐步摒棄過去存在的產業(yè)布局零亂、生產與生活混雜、工業(yè)與商業(yè)不分的弊端，用產業(yè)集群的理念謀劃現(xiàn)代生產力的空間布局。其中，現(xiàn)代化的工業(yè)園區(qū)，就是近年來興起的重要城市生產力空間布局現(xiàn)象。城市空間區(qū)劃、功能分區(qū)、產業(yè)布局一旦確定和實施，就存在著相對穩(wěn)定性，如廠房不能隨意拆除，供排水設施不能隨意改道，等等。但是，另一方面，城市的產業(yè)、企業(yè)的生長、生成存在著許多偶然性因素，具有極大的不確定性。一般而言，對于城市某一個產業(yè)區(qū)域而言，何種產業(yè)、何類企業(yè)入駐，何時入駐，往往不由城市規(guī)劃者自身意志所控制，而是受產業(yè)自身的生成條件和規(guī)律以及城市一系列社會因素綜合作用的結果。由此形成城市產業(yè)“規(guī)劃”與“產業(yè)實際發(fā)展”不協(xié)調的矛盾。這一矛盾還表現(xiàn)在規(guī)劃和基礎設施投入在先，而產業(yè)、企業(yè)的入駐和產業(yè)的實際發(fā)展滯后所引起的超前投入的問題。一旦企業(yè)、產業(yè)的實際發(fā)展偏離了預先“規(guī)劃”的軌道，就會造成基礎設施投入的浪費。這就是城市產業(yè)功能分區(qū)的確定性與城市產業(yè)、企業(yè)發(fā)展的不確定性的矛盾。

二、城市產業(yè)生產力空間布局優(yōu)化的基本原則

城市產業(yè)生產力空間布局存在的三對無法回避的矛盾決定了城市的功能分區(qū)或空間區(qū)劃必然始終處于動態(tài)的變革之中。因此，如何使城市產業(yè)生產力布局既保持旺盛的生命活力，更有效率，又具有相對的穩(wěn)定性，盡可能減少重復建設造成的資源浪費，就成為城市規(guī)劃建設者必須面對的問題。總體而言，城市產業(yè)生產力空間布局優(yōu)化應該遵循以下原則：

第一，城市產業(yè)生產力空間布局與城市功能優(yōu)化相結合，促進城市功能的整體優(yōu)化與創(chuàng)新。城市作為一個多功能復合體，集中了人居功能、政治功能、文化功能、經濟功能，等等。城市產業(yè)生產力空間布局是城市功能優(yōu)化的一個重要組成部分。脫離了整體的部分無論如何優(yōu)化，都會對整體形象造成破壞。因此，城市產業(yè)生產力的空間布局不能就事論事，必須站在城市功能優(yōu)化的全局的戰(zhàn)略的高度，進行系統(tǒng)地謀劃，立足于整個城市功能優(yōu)化與創(chuàng)新來確定城市產業(yè)生產力的空間布局與區(qū)域分布。

第二，當前與長遠結合，為未來產業(yè)的發(fā)展留下充足的空間。城市產業(yè)生產力空間布局的基本矛盾的存在必然要求城市產業(yè)生產力空間布局不能只顧眼前，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，竭澤而漁。而是要充分把握城市當代生產力發(fā)展的大趨勢，為未來產業(yè)的發(fā)展留下充足的空間。否則，就必然會陷入改造、不適應、再改造、再不適應的循環(huán)往復怪圈，并造成社會資源的極大浪費。

第三，集中與分散結合，著力于城市生產力的均衡分布。城市在本質上是人口、物質、信息、資金、知識等社會經濟要素在空間上高度聚集的結果。各種社會經濟要素的均衡配置，是城市功能得以充分發(fā)揮，城市運行效率得以最大提升的必然要求。因此，在進行城市生產力的空間布局規(guī)劃時，必須充分考慮城市生產力要素（包括物資、資金、信息、技術、勞動力等資源）的流動與配置在空間上的均衡性，提高城市交通等基礎設施資源的綜合利用效率，推動城市各個方位經濟的均衡發(fā)展。

第四，專業(yè)化與功能化相結合，實現(xiàn)產業(yè)的集群發(fā)展。城市在產業(yè)生產力的空間布局上，不是雜亂無章的簡單堆積或板塊式的簡單串接，而是要按照專業(yè)化、功能化的要求，有系統(tǒng)地將相互關聯(lián)的產業(yè)歸集在一起，形成一個個產業(yè)功能區(qū)。

第五，主導性與關聯(lián)性相結合，對產業(yè)結構進行合理定位。在產業(yè)結構的定位上，要注重重點產業(yè)的培育、注重產業(yè)之間的關聯(lián)度、注重主導（龍頭）產業(yè)對產業(yè)體系內部的前向拉動和后向推動作用，以及對其他產業(yè)的帶動、輻射作用。

第六，著眼于區(qū)域資源比較優(yōu)勢，進行產業(yè)的合理功能分區(qū)。不同的城市區(qū)域其資源優(yōu)勢不同，不同的產業(yè)對城市區(qū)域資源的需求不同；只有產業(yè)布局適應了區(qū)域資源優(yōu)勢，發(fā)揮了區(qū)域資源優(yōu)勢，產業(yè)才能獲得快速可持續(xù)發(fā)展；否則，不僅造成城市資源的浪費，而且，不適當?shù)漠a業(yè)布局必然對城市資源造成破壞，最終產業(yè)的發(fā)展也會受到抑制和扭曲。

第七，有利于環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展原則。在城市產業(yè)品質定位上，要堅持強調有利于環(huán)境保護、有利于可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)。要嚴禁發(fā)展污染性（包括水污染、氣污染、渣污染與噪音污染等）產業(yè)。對于確實必須發(fā)展的重污染企業(yè)（如化工）應集中布局、集中進行“三廢”處理。

第八，有利于城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，充分考慮城市工業(yè)布點對城郊工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的輻射和帶動作用。

三、城市產業(yè)生產力空間布局中若干關系的正確處理

美國著名城市規(guī)劃學者凱文·林奇教授指出：對城市作“怎樣的理解”是建立在“城市應該是怎樣的”價值標準上，“聚落形態(tài)的產生總是人的企圖和人的價值取向的結果”。按照前述基本原則，城市生產力的空間布局必須恰當平衡并正確處理好以下關系：

1.老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關系問題

受認識的局限，我國多數(shù)中心城市的老城區(qū)在生產力空間布局上存在著明顯的不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是老工業(yè)、重工業(yè)過于集中在市區(qū)，不利于市區(qū)環(huán)境建設和城市可持續(xù)發(fā)展；二是產業(yè)功能分布不清晰，缺乏“扎堆效應”；三是生產力布局缺乏城市資源比較優(yōu)勢，存在著極大的隨意性，不利于環(huán)境保護；四是城區(qū)經濟與郊區(qū)經濟缺乏“ 聯(lián)動效應”，不利于郊區(qū)特別是郊區(qū)農村城市化進程。針對老城區(qū)生產力空間布局的不合理狀況，多數(shù)城市政府著手生產力空間布局的重新謀劃、定位和調整。其措施是：通過拓展新城區(qū)或發(fā)展園區(qū)經濟，改善城市生產力空間結構；實施老工業(yè)企業(yè)的搬遷改造，即所謂的“騰籠換鳥”。這些舉措，在一定程度上改善了城市生產力的空間布局，推動了城市的整體功能創(chuàng)新。但不少城市由于在指導思想上存在著明顯的依賴于老城區(qū)及其產業(yè)的自然、自由擴張現(xiàn)象，城市生產力空間布局在規(guī)劃上缺乏系統(tǒng)性、前瞻性和引導性，以及宏觀調控不力等原因，其空間形態(tài)主要表現(xiàn)為以老城區(qū)為中心，沿主要交通干線機械式、放射狀、板塊型向外攤開，使得城市新的生產力空間布局依然存在著極大的隨意性，以至于產業(yè)布局零亂、產業(yè)結構趨同和低水平重復現(xiàn)象不僅沒有改變，而且有舊城復制的趨勢。與此同時，由于新老城區(qū)功能分區(qū)不清晰，使得處于中心極核的老城區(qū)，交通、電力、環(huán)保、水利等基礎設施始終不能適應城市高速膨脹的需求，以至于新老城區(qū)始終處于無限重復的建設與改造之中，不僅造成城市資源的極大浪費，也給城市居民生存與生活環(huán)境帶來巨大的影響。顯然，如何處理老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關系問題，避免陷入重復改造、重復建設的怪圈，是城市規(guī)劃建設者必須認真面對的問題。

城市功能的本質特征在于其空間聚集性。城市，作為一種“經濟景觀”，是人類經濟活動在空間集聚的結果。空間經濟學一個重要的概念叫做聚集效應，即由社會經濟活動的空間集中所形成的聚集經濟與聚集不經濟綜合作用的效果。所謂聚集經濟是指由于社會經濟活動及其相關要素的空間集中而引起的資源利用效率的提升，以及由此而產生的社會交易成本減少、收入或效用的遞增。例如，工業(yè)的聚集，可以共享電力、水資源、交通運輸、“三廢”處理等各種基礎設施等；所謂聚集不經濟是指由于社會經濟活動及其相關要素的空間集中而引起的資源利用效率的下降，以及由此而產生的成本增加、收入或效用損失。如一些相互排斥或缺乏聯(lián)系的廠商或企業(yè)的空間集中所帶來的效益或效用的減少。就此而論，筆者認為，在處理老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關系問題上，必須站在城市現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略高度，以新城區(qū)拓展為契機，對城市功能在空間上進行全面的、系統(tǒng)的、具體的（而不是籠統(tǒng)的）規(guī)劃和重新整合，并以城市功能的空間聚集優(yōu)勢替代傳統(tǒng)分散的、零亂的功能分布，形成若干個能夠代表城市經濟增長極核的功能中心，以功能的聚集效應形成城市經濟的強大輻射力和滲透力。比如：何處是政務中心、何處是商貿中心，何處是金融中心，何處是文化中心；人居地如何布局才能滿足人們對生產、生活和環(huán)境最合理的需求，才能適應產業(yè)發(fā)展對人力資源配置的要求，才能最大限度地合理利用城市公共基礎設施，等等，都要進行科學系統(tǒng)的謀劃，以避免由于功能區(qū)分散造成的聚集不經濟現(xiàn)象的發(fā)生。

就生產力空間布局而言，老城區(qū)由于土地資源的稀缺性（地價昂貴），應以發(fā)展樓寓（如大型寫字樓）經濟為主，主要布置集約型經濟、發(fā)展虛擬性產業(yè)，如商業(yè)、信息業(yè)、金融業(yè)、休閑娛樂業(yè)等，并成為城市的政務中心（從管理的空間幅度考慮，有利于降低管理費用）、商務中心、金融中心等，由此形成城市的神經中樞和軟組織系統(tǒng)；比較而言，新城區(qū)則應構筑以工業(yè)企業(yè)為主的產業(yè)集群，成為城市經濟的骨架系統(tǒng)；而在新老城區(qū)的結合帶，應重點布局人居組團。在建設的步序上，應力求先建新城區(qū)，再改造老城區(qū)，即在系統(tǒng)規(guī)劃基礎上，集中主要財力對新城區(qū)按照現(xiàn)代化要求對廠房、道路、電力、水利等基礎設施以及人居組團進行全面建設（同時可對老城區(qū)建設改造工作進行“休眠”），充分發(fā)揮新城區(qū)對工業(yè)與人口的吸納集聚作用，通過疏散老城區(qū)的工業(yè)與人口壓力，使老城區(qū)部分“空心化”，然后再對老城區(qū)進行系統(tǒng)地改造，以避免重復建設、重復改造帶來的資源浪費。

2.行政配置與產業(yè)整合的關系問題

城市經濟學認為，城市自然空間及其行政區(qū)劃，唯有在產業(yè)生產力布局的意義上才能真正成為城市發(fā)展的經濟空間。在這個意義上，正確處理城市各行政區(qū)域內的產業(yè)關聯(lián)性是城市生產力空間布局必須面對的關鍵問題。

就現(xiàn)階段城市生產力布局實踐而言，存在著兩種截然不同的思路：

一種是時下較為流行的配置思路，我們稱之為“行政配置”，即立足于現(xiàn)有各個行政主體（主要分為市、區(qū)兩級行政），興辦各類不同的產業(yè)經濟園區(qū)（市級開發(fā)區(qū)、區(qū)級開發(fā)區(qū)、大學科技園等），強調運用行政手段進行所謂板塊式推進，至于每個經濟板塊——其實是單個或多個行政城區(qū)——里面究竟配置什么產業(yè)，則由各個行政管理主體或各個園區(qū)自己確定。在此思路下，各行政主體出于產業(yè)競爭的需要，往往嚴重忽視產業(yè)區(qū)內的產業(yè)內容、結構、特質以及產業(yè)關聯(lián)度與產業(yè)先進性，從而造成這樣的情狀：分置在各個行政城區(qū)中的各級別產業(yè)經濟區(qū)，包容著各種專業(yè)領域的產業(yè)企業(yè)，它們或者干脆不分類別地多行業(yè)混處，或者僅按照產業(yè)區(qū)內毫無產業(yè)關聯(lián)度的所謂“功能分區(qū)”進行不可能引起產業(yè)聚集效應的行政組裝——所謂“園區(qū)”是個筐，什么產業(yè)都往里面裝。其結果是，就城市生產力布局的宏觀整體而言，不可避免地造成產業(yè)布局零亂、產業(yè)結構趨同以及低水平重復現(xiàn)象，也不可避免地造成城市行政區(qū)域之間惡性競爭、內耗和重復投資、重復建設。

另一種思路，我們稱之為“產業(yè)整合”，即站在城市生產力空間布局和產業(yè)結構優(yōu)化的戰(zhàn)略高度，打破城區(qū)間的權利和利益壁壘，依據(jù)產業(yè)發(fā)展的內在聯(lián)系規(guī)律，充分發(fā)揮產業(yè)的聚群效應，對相互關聯(lián)、相互配套的產業(yè)，按照區(qū)域資源比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，進行科學規(guī)劃、區(qū)域合理分工和重組。在此思路下，分置在各行政城區(qū)中的產業(yè)經濟區(qū)必須具有特定專業(yè)性質和明確的產業(yè)方向；在各個產業(yè)區(qū)內，只吸收符合某一特定產業(yè)方向、與該產業(yè)關聯(lián)度極高的特定功能主體的企業(yè)，如電子工業(yè)園只吸收電子類產業(yè)企業(yè)，生物工業(yè)園只吸收生物技術類企業(yè)，計算機軟件園只容納軟件類企業(yè)，等等。

當代科學技術的迅猛發(fā)展，集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代生產力空間布局的時代趨向：將相互關聯(lián)、相互配套的產業(yè)企業(yè)呈“群落”形態(tài)集中布局，來替代傳統(tǒng)的零散的、不分類別各種產業(yè)相互雜處的生產力布局模式。之所以如此，是由現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律及其所必需的生態(tài)環(huán)境決定的：

其一，它方便獲得一種所謂的“社群資本”，即相互間的合作、交流產生的增殖效應，這種資本實質上是群落內相互關聯(lián)的各個單體企業(yè)的技術、知識、市場信息的溢出和疊加。

其二，適應區(qū)域內產業(yè)配套要求。尤其是現(xiàn)代高科技產業(yè)對產業(yè)的配套能力具有很高的要求，以計算機生產為例，從微處理機和邏輯芯片到系統(tǒng)和應用軟件、驅動器、顯示器、輸入、輸出及網絡設備，構成一個龐大的產業(yè)鏈，使得靠單個公司獨立開發(fā)或生產所有部件變得越來越困難，沒有一定的區(qū)域產業(yè)配套能力，單個企業(yè)很難在該區(qū)域獲得生存和發(fā)展。我們招商引資，國外大企業(yè)首先看重你的產業(yè)配套能力，原因就在于此。

其三，有利于市場組織，減少交易費用，節(jié)約社會資本，滿足環(huán)保需求。不同產業(yè)，對基礎設施的要求各有差別，如高耗能產業(yè)偏重于電力設施配置，高耗水產業(yè)偏重于水利設施配置，高污染產業(yè)偏重于環(huán)保設施配置；同樣是重污染企業(yè)，有的偏重大氣污染，有的偏重水污染，因此污染處理的方式和著重點也不同，等等。通過專業(yè)化的功能分區(qū)，可以滿足不同產業(yè)對基礎設施（廠房、電力、供排水、環(huán)保、通信、道路交通等設施）的不同要求，達到節(jié)約社會資本的目的。尤其是創(chuàng)業(yè)企業(yè)，由于一般規(guī)模較小，自身缺乏治污能力，產業(yè)相近的企業(yè)由于其污染源相近，對其進行集中布局，有利于集中排污、集中治污，減少環(huán)保成本；否則，必然對產業(yè)環(huán)境造成嚴重破壞。

然而，這種理想模式在既定的城市行政體制框架內是無法實現(xiàn)的。這就必然涉及到本文即將闡述的第三個關系問題。

3.市級經濟與區(qū)級經濟的關系問題

城市生產力布局中行政配置與產業(yè)整合之間矛盾的正確解決，在相當大的程度上將取決于我們采取何種城市經濟管理模式，來正確處理市級經濟與區(qū)級經濟的關系問題。

以區(qū)級經濟為主導的管理模式，雖然有利于發(fā)揮多個“管理主體”（政府部門）的積極性，促進各個“經濟板塊”的快速發(fā)展，但不可避免地會造成產業(yè)布局零亂、產業(yè)結構趨同以及低水平重復現(xiàn)象，不可避免地會造成惡性競爭、不必要的內耗和重復投資、重復建設。

以市級經濟為主導的管理模式，有利于統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一引導，避免產業(yè)的分散和低水平重復，發(fā)揮產業(yè)的群居效應，提升產業(yè)的競爭力，有利于環(huán)境保護，有利于城市資源（尤其是土地資源）的綜合利用、集約利用，但卻限制了區(qū)級經濟發(fā)展的主動性和積極性，限制了區(qū)級經濟發(fā)展。

顯然，如何平衡市級與區(qū)級（包括開發(fā)區(qū)）的利益關系，既能保證全市統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調布局的戰(zhàn)略實施，又不傷及多層次行政主體的積極性，似乎是城市生產力空間布局面臨的一個兩難選擇。

在改革開放的大背景下，為了鼓勵城區(qū)、郊區(qū)經濟的發(fā)展，許多城市政府都把部分綜合經濟管理權、財稅管理權、規(guī)劃土地管理權等權利下放，這在一定程度上激活了包括開發(fā)區(qū)在內的區(qū)級經濟，特別是現(xiàn)行流轉稅逐級留成、所得稅按隸屬關系交納的財稅體制，更加助長了各級政府興辦開發(fā)園區(qū)和招商引資的積極性，以至于有些城市呈現(xiàn)出了從市、到區(qū)，甚至有些街同創(chuàng)所謂的“科技園區(qū)”或工業(yè)園區(qū)的格局。與此同時，由于政府職能部門層層分權、層層放權，尤其是市級宏觀管理調控職能部門職能的分割，又在一定程度上造成了市級政府宏觀管理調控職能部門職能的“空殼化”，以至于宏觀管理調控弱化必然帶來了一些對城市長遠發(fā)展造成嚴重損害的重大弊端：比如，為了招商引資對土地資源的相互壓價、相互拆臺等惡性競爭，不顧本區(qū)域資源特點的產業(yè)無序發(fā)展，以犧牲城市資源環(huán)境為代價的產業(yè)的低水平重復布局，等等。層層分權的體制也導致管理層次疊床架屋、效率低下，財政費用加大等。

實踐證明，這種不顧宏觀整體利益的放權、分權管理體制模式，雖然在短期內能夠在一定程度上激活城市經濟，但必然會帶來影響城市整體形象乃至整體競爭力的嚴重后果。

我們認為，問題的本質不在于放權、分權，而在于市、區(qū)兩級政府職能的科學分工，什么權該放，什么權該收。就市級政府而言,其主要職能是進行全市生產力布局的統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃，并制定政策，行使綜合經濟管理權、土地規(guī)劃管理權（包括項目審批權、土地批租權等），并協(xié)調、監(jiān)督和檢查規(guī)劃、政策的落實情況，以達到全市生產力空間布局的整體協(xié)調統(tǒng)一；而區(qū)級政府（包括市級開發(fā)區(qū)管理機構）的主要職責是貫徹、落實、執(zhí)行城市生產力布局規(guī)劃，實施產業(yè)區(qū)的具體開發(fā)組織管理和政策落實，并行使城市綜合管理權（如環(huán)衛(wèi)管理、安全管理、財稅管理等）。在利益分配上，則實行區(qū)、市兩級分配，稅收由所在區(qū)征收，再按一定比例分配，同時建立財政回撥機制，對于稅收資源條件薄弱的區(qū)給于適當?shù)呢斦a貼，以平衡由于產業(yè)布局不均衡帶來的各區(qū)利益差距。

總之，城市管理體制既要考慮統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調布局的需要，在管理權限上實行行政管理部門的管理鏈條不斷，審批權限不變；又要協(xié)調平衡各方利益，發(fā)揮各區(qū)政府的積極性，充分保護各區(qū)的資產管理權、利益分配權。

4.政府主導與市場推進的關系

貫穿于城市生產力布局過程中的所有問題整體性地表現(xiàn)為產業(yè)發(fā)展模式的選擇與設定方式上：城市產業(yè)的發(fā)展是由政府主導，還是由市場推進？

所謂政府主導，是指政府集編、導、演于一身，產業(yè)發(fā)展的項目尋找與選擇、融資與投資、甚至企業(yè)運作等，由政府直接承擔或參與其中；這里當然也包括產業(yè)規(guī)劃的制訂、產業(yè)方向與結構的引導、產業(yè)發(fā)展環(huán)境即社會—人文—制度環(huán)境和硬件基礎環(huán)境的創(chuàng)造等。政府主導能夠發(fā)揮強大的政治優(yōu)勢，層層動員，形成宣傳攻勢，產生轟動效應，但不可避免的缺陷是，容易產生產業(yè)定位的盲目性，造成產業(yè)發(fā)展與市場需求脫節(jié)；容易產生融資泡沫、政績泡沫；更重要的是，種了別個的田，荒了自個的地，由于職能錯位，導致環(huán)境建設滯后，應有的管理服務滯后，其結果，即便招得幾個商家，由于環(huán)境缺陷，也養(yǎng)不活。

所謂市場推進，是指產業(yè)發(fā)展遵循市場經濟的固有規(guī)律，產業(yè)發(fā)展的方向、結構、規(guī)模、投資、融資以及項目選擇等由市場規(guī)律進行自然選擇。市場推進有利于最大限度地開拓產業(yè)經濟效益的增長空間，形成良好的產業(yè)競爭協(xié)作機制、產業(yè)科技創(chuàng)新體系、產業(yè)資本的積聚效應，產業(yè)發(fā)展的動態(tài)平衡以及產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。但對于市場經濟欠發(fā)達、資本市場不活躍的地區(qū)來說，產業(yè)發(fā)展與經濟增長的速度和質量將受到限制。

政府主導還是市場推進，這也不是一個絕對相互排斥的問題，其核心和實質是解決好政府在產業(yè)發(fā)展中的角色定位問題，而合理的角色定位能夠將“政府主導”與“市場推進”有機地統(tǒng)一起來。比如：作為當代新型產業(yè)基地的“硅谷”，其首次出現(xiàn)在社會經濟的歷史舞臺上，并不是出自政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，而是一系列社會和市場因素（教育、文化、資本、技術、產業(yè)組織、商業(yè)環(huán)境等）綜合作用的結果。硅谷在美國的首先出現(xiàn)，在一定意義上是發(fā)達的市場經濟之自然選擇的產物，但美國政府的科技政策、產業(yè)政策及其國家創(chuàng)新系統(tǒng)也為此提供了激勵創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境。再如：深圳市政府很少替代企業(yè)去找項目、去融資，也很少參與企業(yè)的運作，也不以政府的身份直接向高技術領域投資，但在過去數(shù)年時間內，高新技術產業(yè)產值一直躍居全國首位，究其原因，政府做好了一件事：規(guī)劃，引導，創(chuàng)造好的環(huán)境和服務。

我們認為：城市生產力布局，必須走出政府主導的誤區(qū)：一方面，作為城市管理者，參與是必要的，但什么該管，什么不該管，管理幅度有多大、多深，必須做到心中有數(shù)。必須認識到，寄望引進一筆巨資來扶持幾個產業(yè)項目，這種政府選擇、貸款為主，集中投資的傳統(tǒng)方式，與現(xiàn)代產業(yè)的市場選擇、權益資本為主、分散漸進投資的發(fā)展規(guī)律，是完全不相融合的。政府必須從具體的項目中走出來、從微觀企業(yè)活動的具體參與指導中走出來，把精力專注于以下幾個方面：第一，搞好宏觀規(guī)劃。包括土地規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃（而不是具體產業(yè)項目規(guī)劃）、基礎設施建設規(guī)劃（“七通一平”）、環(huán)境規(guī)劃等；第二，投資建設好公共基礎設施。主要是路網管網建設、環(huán)境綠化、“三廢”處理等；第三，研究建設好區(qū)域法制環(huán)境、區(qū)域政策環(huán)境。包括產權尤其是知識產權的保護與產權激勵制度；建立在信用制度基礎上的風險投資制度；高效率、低門檻、嚴監(jiān)管的企業(yè)登記注冊制度和工商監(jiān)管制度；不與中央政策抵觸又有利于地方產業(yè)發(fā)展的激勵政策，等等。第四，推動產業(yè)支撐服務體系建設。包括科技創(chuàng)新服務體系，律師、會計師等中介咨詢服務體系，教育服務體系。第五，搞好服務，如人才服務、融資服務、工商服務、進出口貿易服務等。

總之，只有從城市功能提升、產業(yè)布局優(yōu)化、管理體制創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度對城市科技資源、經濟資源、土地資源以及政府管理資源進行全面整合，才能真正形成一種布局合理、資源最優(yōu)利用、環(huán)境優(yōu)美、管理高效的現(xiàn)代化產業(yè)生產力空間布局景觀。

[1][美]凱文·林奇.城市形態(tài).華夏出版社,2001.

[2]王緝慈.創(chuàng)新的空間——企業(yè)集群與區(qū)域發(fā)展.北京大學出版社,2001.

[3]路易絲·伯蘭斯卡姆等.21世紀的創(chuàng)新戰(zhàn)略.光明日報出版社,1999.