大城市住宅房地產(chǎn)發(fā)展與管治研究——以上海為例

◎ 楊上廣 王春蘭

住宅房地產(chǎn)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要行業(yè)，歷年來(lái)一直為各國(guó)政府所關(guān)注。隨著住宅市場(chǎng)化改革的深入，中國(guó)住宅房地產(chǎn)業(yè)正日益顯示出其在社會(huì)生產(chǎn)和居民生活兩方面不可缺少的雙重功能，并逐步發(fā)揮其作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的重要導(dǎo)向作用[1]。理論和實(shí)踐證明，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，不僅能夠提升整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)它也可能成為泡沫經(jīng)濟(jì)的主要載體，嚴(yán)重地影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全。此外，住宅房地產(chǎn)作為一種重要的社會(huì)性產(chǎn)品和民生經(jīng)濟(jì)的一部分，也決定了住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)與其他要素和產(chǎn)品市場(chǎng)的差異。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，戶籍制度的弱化，中國(guó)將步入城市時(shí)代，大城市住宅房地產(chǎn)將日益成為普通民眾最為關(guān)心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。當(dāng)前，房?jī)r(jià)上升過(guò)快、房?jī)r(jià)收入比過(guò)大、供求結(jié)構(gòu)失衡等住宅房地產(chǎn)問(wèn)題，已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)最為敏感的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在“以人為本”的治國(guó)理念下，如何構(gòu)筑一個(gè)“居者有其屋”的城市和諧社會(huì)是當(dāng)前城市政府必須迫切解決的一項(xiàng)重大課題[2]。因此，加強(qiáng)對(duì)大城市住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)的研究，合理運(yùn)用市場(chǎng)和政策手段調(diào)控住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展，并滿足社會(huì)不同群體的居住需求成為一項(xiàng)迫切任務(wù)。

一、上海住宅房地產(chǎn)發(fā)展態(tài)勢(shì)

當(dāng)前，上海住宅房地產(chǎn)建設(shè)呈現(xiàn)四個(gè)特征：（1）投資額逐年增長(zhǎng)。據(jù)相關(guān)資料顯示，上海房地產(chǎn)投資的第一個(gè)高峰出現(xiàn)在1996年，之后步入低谷，1999年成為一個(gè)階段性投資谷底，隨后開(kāi)始回暖上揚(yáng)，房地產(chǎn)投資逐年增長(zhǎng)，與此同時(shí)，上海住宅房地產(chǎn)的投資額也呈一路上揚(yáng)的發(fā)展趨勢(shì)；（2）土地供應(yīng)量加大。上海土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度不斷提高，住宅用地供應(yīng)不斷增加，2006-2008年上海新增經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目土地使用權(quán)出讓面積12927.07萬(wàn)平方米，可建面積15108.66萬(wàn)平方米；（3）住宅建設(shè)速度加快。2006-2008年全市住宅建設(shè)共投資2578.80億元，住宅竣工面積7489.82萬(wàn)平方米，銷售7860.52萬(wàn)平方米；（4）人均居住面積提高。至2008年底，全市居住房屋總量為3.52億平方米，城鎮(zhèn)居民的人均居住面積從1993年的7.3平方米上升到2008年的16.9平方米，人均居住面積增加了9.6平方米。

上海住宅房地產(chǎn)的銷售主要呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)[3]：（1）房地產(chǎn)交易旺盛。2006-2008年，全市商品房銷售面積9016.48萬(wàn)平方米，其中商品住房銷售面積7860.52萬(wàn)平方米。（2）二手房交易迅速攀升。根據(jù)上海“我愛(ài)我家”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2009年上半年全市二手房住宅成交量為138409套，遠(yuǎn)超08年全年126684套的成交量。而從一手房、二手房的成交比對(duì)來(lái)看，2009年上半年上海一手房共成交108183套，一二手房之間的比例為：1∶1.28。（3）商品住宅價(jià)格節(jié)節(jié)攀升。上海市政府推動(dòng)貨幣化動(dòng)遷、內(nèi)外銷商品房交易并軌、降低個(gè)人住房貸款標(biāo)準(zhǔn)等“利好”政策推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上揚(yáng)。（4）外地人士與境外人士購(gòu)房踴躍。外地人士和境外人士在滬購(gòu)房增長(zhǎng)十分迅速，已經(jīng)成為上海房地產(chǎn)市場(chǎng)的一股舉足輕重的力量。

二、上海住宅房地產(chǎn)存在的問(wèn)題

住宅房地產(chǎn)價(jià)格上升過(guò)快。根據(jù)2008年上海住宅房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告，原先屬城鄉(xiāng)結(jié)合部的中郊環(huán)間的預(yù)售均價(jià)，也已突破20000元/m2大關(guān)。在上海所有19個(gè)區(qū)縣中，有14個(gè)區(qū)縣（包括崇明縣）的漲幅，都超出全市平均水平。其中，更有黃浦、盧灣、閘北、嘉定4個(gè)區(qū)的漲幅，甚至超過(guò)50%。上海樓市呈現(xiàn)出來(lái)的動(dòng)態(tài)不僅表現(xiàn)為價(jià)格漲了，更重要的一點(diǎn)是由于中檔樓盤價(jià)格不斷提升，造成上海樓市呈現(xiàn)出中檔樓盤空心化的局勢(shì)。從前是主流消費(fèi)的中低檔價(jià)房，現(xiàn)在逐漸被“邊緣化”了，只有松江、青浦、嘉定等城市邊緣地帶才有。

商品住宅供需結(jié)構(gòu)比例失衡是中國(guó)沿海大城市房地產(chǎn)發(fā)展存在的一個(gè)最為顯著的問(wèn)題。從上海商品住宅供給結(jié)構(gòu)看，這個(gè)問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中高檔房?jī)r(jià)比例過(guò)高，經(jīng)濟(jì)適用房太少；二是大房型比例偏多，中小房型過(guò)少。而這兩種情況下，都會(huì)造成購(gòu)房總價(jià)過(guò)高，形成房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)家高檔商品房在市場(chǎng)中所占的比例應(yīng)為5%-10%，顯然目前上海高價(jià)商品住宅所占的比例已超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)的上限。而從商品住宅供給的面積結(jié)構(gòu)看，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)龍頭企業(yè)萬(wàn)科集團(tuán)曾在8個(gè)城市進(jìn)行一次住房購(gòu)買力的調(diào)查分析，得出的結(jié)論是購(gòu)房者根據(jù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力可以購(gòu)買的住宅面積，上海是70平方米，北京是61平方米，深圳是71平方米，南昌是60平方米，成都和武漢為72平方米。但從實(shí)際情況看，上海的主力戶型是100平方米～115平方米，與理論測(cè)算相差30～45平方米。顯然，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)商品房存在嚴(yán)重的供需結(jié)構(gòu)性矛盾。

住房供求區(qū)位結(jié)構(gòu)失衡，主要體現(xiàn)在房?jī)r(jià)的區(qū)位供給與區(qū)位需求的不匹配。上海房地產(chǎn)的矛盾主要體現(xiàn)中高端市場(chǎng)火爆、中低端市場(chǎng)冷清的總體格局。由于上海中高價(jià)房主要集中在中心城區(qū)，因此中心城區(qū)的供求比表現(xiàn)為極為懸殊。除徐匯區(qū)供求比為“1∶0.99”，基本平衡，略有過(guò)剩外，其他所有中心城區(qū)的各區(qū)，都處于明顯的供不應(yīng)求，甚至嚴(yán)重不足，其中竟有8個(gè)區(qū)的供求比在“1∶1.30”以上。而與此同時(shí)，中低價(jià)房集中的松江、寶山、嘉定、青浦、奉賢和崇明郊區(qū)樓市，除了近年來(lái)別墅較為集中的南匯區(qū)外，卻出現(xiàn)了與上海樓市總體狀態(tài)相反的不同程度的供應(yīng)過(guò)剩，其中供大于求最嚴(yán)重的奉賢區(qū)竟達(dá)“1∶0.70”的供求比。而這些銷路不暢的“過(guò)?！弊≌康禺a(chǎn)，又恰恰都是上海的中低價(jià)房。由于就業(yè)和居住空間的不匹配，因此，對(duì)于上海眾多的普通工薪階層，遠(yuǎn)郊房?jī)r(jià)低成本效應(yīng)無(wú)法彌補(bǔ)交通成本和其他搬遷成本，因此，出現(xiàn)了中低價(jià)房需求人群與供給區(qū)位的矛盾。這一樓市供應(yīng)區(qū)域的結(jié)構(gòu)性矛盾，將隨著外環(huán)以外土地供應(yīng)的增加，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的日益外移，尤其是中低價(jià)商品房基地規(guī)劃郊區(qū)化而越來(lái)越突出。

上海房地產(chǎn)市場(chǎng)在投資和消費(fèi)雙向拉動(dòng)有效需求時(shí)，也存在其他大城市投資性購(gòu)房比例過(guò)高的現(xiàn)象。目前在上海廣泛存在著投資性購(gòu)房，投資性購(gòu)房的目的可分為二類，一類旨在“以租養(yǎng)房”，賺取利差；另一類是純粹的投機(jī)行為，通過(guò)房屋的買賣行為，獲取收益。從房地產(chǎn)交易動(dòng)向看，上海住房空置率為12.8%，在市中心的黃浦地區(qū)，空置率更高達(dá)18.2%。專家指出，空置率超過(guò)10%就算進(jìn)入了警戒線水平。近年來(lái)，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)新建商品住房和二手住房?jī)r(jià)格上漲，而且呈加速上漲趨勢(shì)。房地產(chǎn)發(fā)展速度驚人的原因，除了人們普遍認(rèn)同的一些正常因素外，還有一個(gè)重要原因就是投資性購(gòu)房增長(zhǎng)較快。由于虛擬需求在沒(méi)有被真實(shí)需求所接替之前，是實(shí)質(zhì)性的空置。這種過(guò)大的投資行為將可能造成的“房地產(chǎn)泡沫”對(duì)于國(guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)安全將會(huì)產(chǎn)生重大影響，另一方面，也可能造成房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，使許多普通工薪階層無(wú)法買到適宜的居所[4]。

三、住宅房地產(chǎn)高位運(yùn)行的影響

1.拉大收入分配差距

住宅作為民眾最為重要的固定資財(cái)，在住房貨幣化、市場(chǎng)化改革的背景下，住宅房地產(chǎn)的高位運(yùn)行，無(wú)疑會(huì)拉大不同階層的收入分配差距。住宅房地產(chǎn)是一種資產(chǎn)和生產(chǎn)要素，其收入屬于市場(chǎng)分配范疇。在房?jī)r(jià)不斷上揚(yáng)階段，市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)越來(lái)越偏離均衡價(jià)格，致使作為市場(chǎng)分配決定要素價(jià)格的機(jī)制出現(xiàn)扭曲，產(chǎn)生了既無(wú)效率又損害社會(huì)公平的分配效應(yīng)，導(dǎo)致在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中，越是富有的人往往越有能力持有更多的住宅等固定資產(chǎn)，而資產(chǎn)價(jià)格的膨脹又使得資產(chǎn)升值，從而形成富人越富、窮人越窮的“馬太效應(yīng)”。此外，房?jī)r(jià)上升往往會(huì)產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出資產(chǎn)正常投資時(shí)的收益率，因此，會(huì)加大社會(huì)投機(jī)行為。房地產(chǎn)的投機(jī)行為又會(huì)拉動(dòng)房?jī)r(jià)上升，它一方面使得這一行業(yè)涌現(xiàn)了許多百萬(wàn)富翁，另一方面，則使得人數(shù)更為龐大的中低收入階層由于昂貴的居住成本而更為貧困，形成了城市社會(huì)中受剝奪的人群和改革成本的承受者。住宅房地產(chǎn)高位運(yùn)行的泡沫分配效應(yīng)損害了社會(huì)的公平性，增大了階層間的矛盾，從而加大了社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

2.降低民眾生活質(zhì)量

按照馬克思勞動(dòng)力再生產(chǎn)理論，居住成本構(gòu)成了勞動(dòng)力再生產(chǎn)的一個(gè)部分，因此，在勞動(dòng)力定價(jià)時(shí)應(yīng)包含居住成本。但是，由于中國(guó)住房貨幣化改革的不徹底，此外，由于中低端勞動(dòng)力供給的相對(duì)過(guò)剩導(dǎo)致的資本取得對(duì)勞動(dòng)力的定價(jià)權(quán)，因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，許多中低收入階層的住房成本往往未被納入工資體系之中，這就造成了房?jī)r(jià)的上漲對(duì)于他們影響更大。當(dāng)前在中國(guó)許多大城市，絕大多數(shù)普通工薪階層家庭可支配收入的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房?jī)r(jià)的上漲，因此根本無(wú)力買房，或者只能被迫降低住房面積、住房區(qū)位等居住效用來(lái)滿足居住需求。此外，受收入預(yù)算曲線約束，房?jī)r(jià)的快速上漲也降低了普通民眾的生活質(zhì)量。由于工資收入只是代表收入的來(lái)源多少，而實(shí)際收入的高低還要看當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平，如果物價(jià)高則實(shí)際收入將減少。因而，如果實(shí)際收入按工資總收入扣除支付對(duì)人們生活水平影響最大房?jī)r(jià)（或房租）計(jì)算，則城市中許多居民的實(shí)際收入大大降低，甚至出現(xiàn)負(fù)值，尤其對(duì)于初中及以下學(xué)歷人員來(lái)說(shuō)，如果要達(dá)到與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤纳钏疁?zhǔn)，在很多地區(qū)是根本不可能的，他們的工資收入扣除房租后幾乎所剩無(wú)幾，甚至負(fù)值。

3.增大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)報(bào)道，房地產(chǎn)價(jià)格高漲導(dǎo)致上海等長(zhǎng)三角商務(wù)成本壓力不斷增大，已成為在長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)投資的一大“心病”。在地價(jià)與房?jī)r(jià)的交互作用下，長(zhǎng)三角用地成本飛漲。再加上前幾年盲目性出讓土地，眼下長(zhǎng)三角各地的用地日益緊缺，土地成本剛性上揚(yáng)，上海、杭州、南京等城市的地價(jià)漲幅居全國(guó)前列。由于房?jī)r(jià)飛漲等商務(wù)成本因素，已有許多企業(yè)搬離浦東。上海的租金成本尤其是商業(yè)租金成本還會(huì)逐步提高，將拉動(dòng)各個(gè)行業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)價(jià)格的上升；租金、工資成本的上揚(yáng)，會(huì)進(jìn)一步加快制造業(yè)的外流[6]。

4.不利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

大城市尤其是沿海大城市作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，如何通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而占據(jù)世界勞動(dòng)分工體系和產(chǎn)業(yè)鏈的制高點(diǎn)，成為世界城市體系中的重要節(jié)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)全球化日益深入的背景下，具有緊迫性。但是，由于改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府一直以“廠商”的角色參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，GDP往往成為考核政府績(jī)效的主要指標(biāo)，在此壓力下，城市政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不得不過(guò)多地運(yùn)用修橋修路建房子等固定資產(chǎn)投資的外延型“起吊機(jī)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。這種發(fā)展模式在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)力缺乏。此外，地價(jià)、房?jī)r(jià)等商務(wù)成本的加大，還會(huì)對(duì)資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素、企業(yè)等進(jìn)入形成擠出效應(yīng)，造成其“用腳投票”。因此，房地產(chǎn)價(jià)格虛高的傳統(tǒng)的土木鋼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，一方面是通過(guò)犧牲一個(gè)地方的發(fā)展?jié)摿ψ鳛榇鷥r(jià)，另一方面，房地產(chǎn)占用太多的資金流以及其虛高的利潤(rùn)也會(huì)使城市政策缺乏動(dòng)力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

四、世界主要國(guó)家的住房制度評(píng)析

世界上各個(gè)國(guó)家的住房制度由于各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式不同有所差異，但又有其共性。世界上住房制度主要可以劃分三類：第一類，以美國(guó)、英國(guó)為代表的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的住房制度；第二類，以瑞典、荷蘭為代表的福利國(guó)家的住房制度；第三類，以新加坡、韓國(guó)為代表的新興國(guó)家的住房制度[7]。剖析并借鑒這些國(guó)家的住房政策，對(duì)于我們有重要的啟示意義。

1.歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的住房制度

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家既是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的國(guó)家，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟度高的國(guó)家。其住房制度的特點(diǎn)是，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，住房的供給和需求由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，政府對(duì)低收入者實(shí)施住房補(bǔ)貼政策。美國(guó)住房制度的主要內(nèi)容如下：

住房信貸援助制度。美國(guó)政府制定住房政策的一個(gè)重要指導(dǎo)思想是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中住房問(wèn)題主要應(yīng)由家庭自主決策，政府給予適當(dāng)?shù)闹С?。其中住房信貸援助就是主要的支持方式。美國(guó)政府利用發(fā)達(dá)的金融機(jī)構(gòu)，采用住房抵押貸款的方式，解決住房建設(shè)和消費(fèi)的資金來(lái)源問(wèn)題。美國(guó)在1931年通過(guò)了“聯(lián)邦住房貸款法”，建立了12個(gè)住房貸款銀行，形成了住房借貸銀行系統(tǒng)。此外，又分別建立了住房借貸公司（1933年）、聯(lián)邦住宅局（1934年）、聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)（1938年），20世紀(jì)70年代初，美國(guó)又成立了政府全國(guó)抵押貸款協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住宅借貸抵押公司。美國(guó)居民相當(dāng)于房?jī)r(jià)的70%-80%的購(gòu)房資金來(lái)源于個(gè)人住房抵押貸款，美國(guó)的大多數(shù)家庭依靠住房消費(fèi)信貸獲得自己的住房。

住房信貸保險(xiǎn)制度。在實(shí)施抵押貸款過(guò)程中，為幫助那些缺乏抵押者和共有產(chǎn)權(quán)房者或由于房?jī)r(jià)高抵押不足者解決困難，聯(lián)邦政府采取了由國(guó)家出面對(duì)購(gòu)房者進(jìn)行擔(dān)保的政策。美國(guó)政府建立的聯(lián)邦住宅局和聯(lián)邦抵押貸款協(xié)會(huì)，根據(jù)《住房自有者貸款法》，建立獨(dú)立的擔(dān)保基金，實(shí)施抵押貸款擔(dān)保計(jì)劃。購(gòu)房家庭如果在若干年后無(wú)力償還貸款，則由出具擔(dān)保證明的政府管理局負(fù)責(zé)償還貸款。住房信貸保險(xiǎn)制度大大提高了住房自有化率，并降低了金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高了向購(gòu)房者貸款的積極性。

購(gòu)房減免課稅制度。美國(guó)政府為了推行住房自有化政策，實(shí)行了一種購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策。根據(jù)美國(guó)有關(guān)稅制的規(guī)定，采用抵押貸款形式購(gòu)買住房者，每月歸還貸款數(shù)額時(shí)，可減免一定比例的利息和財(cái)產(chǎn)稅，主要是貸款利息可抵扣個(gè)人所得稅，并免交相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)增值稅。

住房租金補(bǔ)貼制度。美國(guó)的住房政策明顯向低收入者傾斜，因此，美國(guó)政府對(duì)低收入家庭實(shí)施住房補(bǔ)貼政策。美國(guó)政府對(duì)低收入戶的住房補(bǔ)貼的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，住戶自己繳納的房租為本戶收入的25%，租金超過(guò)部分由政府付給租房主，對(duì)退休老人也實(shí)行該項(xiàng)優(yōu)惠政策。補(bǔ)助的方式通常有兩種：一是直接對(duì)低收入家庭提供低租金的公共住房；二是向低收入家庭發(fā)放住房券。

老人住宅的特殊政策。老年人住宅是隨著人口老齡化而出現(xiàn)的特殊人群的住宅問(wèn)題。美國(guó)1965年就頒發(fā)了《老年人住宅法》，該法規(guī)定，要按老年人的特殊需要規(guī)劃設(shè)計(jì)老年人住宅，向他們提供適宜的住房，其住宅成本要使老年人負(fù)擔(dān)得起。美國(guó)的老年人公寓分為公立和私立兩大類。美國(guó)的公立老人公寓由聯(lián)邦政府及州政府進(jìn)行管理，費(fèi)用除由老年人退休金等支付外，不足部分全部由政府負(fù)擔(dān)。私立老人公寓通常由慈善、宗教等團(tuán)體建造與管理，費(fèi)用也由這些團(tuán)體負(fù)擔(dān)，政府予以政策支持和經(jīng)濟(jì)幫助。

2.福利國(guó)家的住房制度

福利國(guó)家住房制度的主要特征是，公共住房占據(jù)較大比例，政府的住房補(bǔ)貼面較寬，住房福利被視作公共福利的主要組成。福利國(guó)家的住房制度以瑞典最為典型，其主要特點(diǎn)如下：

投資主體多元化。瑞典住宅的建設(shè)者有政府、合作社和個(gè)人。瑞典作為福利制國(guó)家，在住房問(wèn)題上的社會(huì)目標(biāo)是以合理的價(jià)格向全民提供有益于健康的、寬敞的、設(shè)備齊全的高質(zhì)量住房，因此，政府建造公共住房是其重要的政策措施。地方政府所有的住房公司組成的協(xié)會(huì)管理著全國(guó)公有住房，并承擔(dān)全國(guó)四分之一的住宅建設(shè)。瑞典的住房合作社是指合作經(jīng)濟(jì)原則，由群眾集資興辦，不以營(yíng)利為目的住房合作組織。瑞典的住房合作社聯(lián)盟是一種住房資金融通、儲(chǔ)蓄和建設(shè)一體化的互助合作組織。瑞典對(duì)私人建房實(shí)行鼓勵(lì)政策，在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等方面都給予大力扶持，包括長(zhǎng)期貸款和利息補(bǔ)貼等。

住房產(chǎn)權(quán)多元化。瑞典的住宅所有權(quán)可分為三種，即完全個(gè)人所有權(quán)、合作社所有權(quán)和租賃權(quán)。在瑞典的全國(guó)住房中，屬于完全個(gè)人所有的占42%；合作社所有的房屋在瑞典全國(guó)住房中大約占15%；租賃房在瑞典住房中比例最大，占43%。

實(shí)施住房補(bǔ)貼政策。作為一個(gè)福利國(guó)家，瑞典十分重視推行住房補(bǔ)貼政策，其特點(diǎn)是普遍受益的原則，盡可能縮小國(guó)民在住房方面的差別。住房補(bǔ)貼分為兩種：一種是面向全社會(huì)的，凡建房、買房、更新改造舊房，都可以享受政府的貼息貸款；另一種補(bǔ)貼是針對(duì)低收入家庭以及多子女家庭、殘疾人和退休老人的。

政府對(duì)住房作用性強(qiáng)。瑞典實(shí)施住房政策的目的是全面改善居民的居住條件，為此政府積極參與住房管理，制定了一整套政府的住房管理制度。政府在住房政策實(shí)施中的作用十分突出，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是制定法規(guī)。如1973年通過(guò)的《住宅更新法》，規(guī)定房主必須改善不符合最低標(biāo)準(zhǔn)的住房，國(guó)家給予貸款和必要的補(bǔ)助，以促進(jìn)舊住宅現(xiàn)代化；二是經(jīng)濟(jì)支持。其指導(dǎo)思想是住房既有商品性又有社會(huì)性，對(duì)于低收入家庭和多子女家庭，必須予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；三是政府直接參與管理。如規(guī)劃住宅區(qū)和征購(gòu)?fù)恋?、參與有關(guān)國(guó)家貸款及補(bǔ)貼問(wèn)題的決策、制定住宅發(fā)展綱要和住宅問(wèn)題的協(xié)調(diào)以及解決特殊人群的住宅問(wèn)題等。

3.新興工業(yè)化國(guó)家的住房制度

新興工業(yè)化國(guó)家的住房制度以新加坡和韓國(guó)為主①。新加坡的住房發(fā)展，由解決房荒到改善居住條件，再到提高住宅質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，先后用了30年時(shí)間實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的計(jì)劃，其主要特點(diǎn)如下：

推行住房公積金制度。實(shí)行住房公積金制度，是新加坡住房制度的最大特點(diǎn)。公積金制度是一項(xiàng)強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度，由雇主和雇員共同繳納。1968年開(kāi)始，新加坡《中央公積金法》修訂后，明文規(guī)定公積金會(huì)員可提取公積金，用于“購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)”和“獲得購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)貸款”。1987年，又制定了特準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，允許所有人都可以運(yùn)用公積金購(gòu)買公共住宅，除自己居住外，還可以用于出租。此外，申請(qǐng)購(gòu)房者還可以申請(qǐng)低息貸款以支付房款。

實(shí)施公共住宅合理配售政策。公共住房的建設(shè)和分配，是新加坡住房福利的重要體現(xiàn)。自1989年7月3日起，住宅建設(shè)發(fā)展局把原先的登記制度改為訂購(gòu)制度。每個(gè)季度公布今后三個(gè)月內(nèi)建房計(jì)劃，包括數(shù)量、房型、價(jià)格和完成的時(shí)間，讓想買房的人提出申請(qǐng)。如需求大于供給，則由申請(qǐng)人進(jìn)行抽簽，中簽者經(jīng)審查后交付定金，辦理購(gòu)房手續(xù)。

促進(jìn)租房向自有住房轉(zhuǎn)變。當(dāng)住房短缺問(wèn)題解決以后，新加坡又推行住房自有化政策，執(zhí)行“居者有其屋”計(jì)劃。為此，政府住宅建設(shè)發(fā)展局建設(shè)大量公共住宅，低價(jià)向廣大中低收入家庭出售，并鼓勵(lì)私人建房。此外，政府采取了分級(jí)補(bǔ)貼辦法②對(duì)購(gòu)房者實(shí)行補(bǔ)貼。目前新加坡約有80%的居民居住在自有的住宅內(nèi)，在世界各國(guó)中屬于住房自有化率很高的國(guó)家。

采取集權(quán)式共有住宅管理模式。新加坡居民的居住房屋大多數(shù)屬于公寓式大樓內(nèi)的單元套房。因此，共有住房和共用設(shè)施的管理和維修是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。新加坡的共用住宅管理基本上是以住宅建設(shè)局，后移交給市鎮(zhèn)理事會(huì)為中心，吸引居民參與的集權(quán)式的管理模式。各區(qū)設(shè)立辦事處和服務(wù)組，負(fù)責(zé)對(duì)小區(qū)維修、管理、改善公共組屋區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施。此外，住房的維修管理已實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和社會(huì)化。

五、大城市住宅房地產(chǎn)問(wèn)題的對(duì)策協(xié)調(diào)

1.正確認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)商品的雙重屬性

對(duì)房地產(chǎn)屬性的科學(xué)界定是一切政策的根基，沒(méi)有對(duì)屬性的正確認(rèn)識(shí)，就沒(méi)有了政策的目標(biāo)指向。中國(guó)房地產(chǎn)政策的制定應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障水平的提高，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重屬性也應(yīng)該是變化的，并且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一個(gè)階段，我們對(duì)其屬性的界定和分配權(quán)重上都應(yīng)該是科學(xué)的、明確的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品首先是一種商品。但世界任何一個(gè)國(guó)家的政府都沒(méi)有簡(jiǎn)單地把房地產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的住宅單純歸類于商品，而是賦予其商品和公共產(chǎn)品的雙重屬性?？v觀中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的20多年，擁有公共產(chǎn)品屬性的住宅，其社會(huì)功能被其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)功能即商品屬性所掩蓋，其實(shí)質(zhì)是，從一開(kāi)始就沒(méi)有一以貫之地堅(jiān)持住宅的雙重屬性。改革開(kāi)放以前，中國(guó)一直將住宅定義為一個(gè)公共產(chǎn)品的屬性，在上世紀(jì)九十年代以前，中國(guó)的房子都是廉租房。但1998年的房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革把所有住房變成商品，這一方面解決住房的有效供給不足，另一方面，也造成了住房公共產(chǎn)品屬性的缺失、缺位。過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房的商品屬性，賦予其過(guò)多的投資價(jià)值，就必然導(dǎo)致市場(chǎng)的投資炒作過(guò)濫，房?jī)r(jià)高便在所難免，而房?jī)r(jià)的飛漲又恰恰印證了市場(chǎng)化程度的非合理性。因此，必須深刻地認(rèn)識(shí)到房地產(chǎn)屬性的雙重性，將房地產(chǎn)的社會(huì)屬性提升到與經(jīng)濟(jì)屬性并重的位置。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展理念和方向應(yīng)從過(guò)去的以增長(zhǎng)、效益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變到以民生、公平為導(dǎo)向。

2.明確住房政策的基本目標(biāo)

住房政策的基本目標(biāo)的確立，是住房制度的基礎(chǔ)，有了明確的住房政策目標(biāo)，才能構(gòu)筑一整套住房政策體系[8]。從國(guó)外情況來(lái)看，各國(guó)的住宅法和住房計(jì)劃中，對(duì)住房政策的基本目標(biāo)都做出了明確的規(guī)定，其目標(biāo)往往具有大眾性，立足于每一個(gè)國(guó)民都享有舒適的住房和適宜的環(huán)境③。筆者對(duì)于1998年的《房改通知》的解讀認(rèn)為，政府對(duì)于住房的基本政策和宗旨其實(shí)是“放開(kāi)高端、穩(wěn)定中端、保住低端”。從本質(zhì)上，這種指導(dǎo)思想是好的，只是在實(shí)際的操作中，政府往往違背初衷。

實(shí)施住房供應(yīng)方式多樣化及租售并舉的政策，符合住房消費(fèi)梯形改善的客觀規(guī)律④，有利于不同收入狀況的居民，根據(jù)自己的承受能力，選擇合適的住房消費(fèi)方式。筆者認(rèn)為，政府在住房問(wèn)題上應(yīng)“有所為，有所不為”：（1）在住房的基本目標(biāo)上一定要實(shí)行“多數(shù)人優(yōu)先”政策，決不能奉行“富人優(yōu)先論”；（2）在注意住宅房地產(chǎn)的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)功能同時(shí)，更應(yīng)注重住房的社會(huì)功能⑤；（3）在高、中、低端產(chǎn)品市場(chǎng)上實(shí)行不同的土地、貸款、稅費(fèi)政策。（4）深化住房貨幣化改革，盡快將居住成本納入工資、福利體系中。

3.建立多層次住房社會(huì)保障制度

在明確住房政策的基本目標(biāo)之后，如何建立多層次住房供應(yīng)尤其是住房社會(huì)保障體系成為解決大城市住房的當(dāng)務(wù)之急。一般而言，中高端市場(chǎng)的住房問(wèn)題應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行解決，而在低端市場(chǎng)上，政府應(yīng)采取一些特殊的政策措施來(lái)幫助那些完全依靠市場(chǎng)解決住房有困難的群體，如住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、公屋制度、廉租房制度等。在這一層次上，住房保障制度完全是政府的事情，住房困難者需要由政府來(lái)解決住房。此外，住房保障制度應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系，是一個(gè)公平有效的體系。它既有政府向那些完全沒(méi)有能力購(gòu)買住房者提供居住條件的責(zé)任，也有政府出臺(tái)相應(yīng)的土地政策、稅收政策、銀行信貸政策來(lái)幫助經(jīng)濟(jì)困難者購(gòu)買住房的制度。特別是在我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有的情況下，政府既有義務(wù)也有能力在政策方面來(lái)保證民眾的住房條件。

當(dāng)前中國(guó)城市應(yīng)盡快完善住房社會(huì)保障制度。首先，應(yīng)健全最低收入家庭的廉租住房制度。政府應(yīng)依托社區(qū)，對(duì)城市貧困階層進(jìn)行基本信息調(diào)查，并建立信息管理系統(tǒng)，抓緊最低收入家庭納入廉租住房體系，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，擴(kuò)大受益對(duì)象。其次，完善低收入家庭的公房租金減免政策。政府應(yīng)抓緊研究并完善城市低收入家庭公有住房的租金核減辦法，合理確定保障水平，讓未列入民政救助范圍的低收入家庭享受到住房保障政策。再者，完善中低收入家庭的住房保障性政策。對(duì)中低收入家庭以貸款方式購(gòu)買自住中低價(jià)商品房的行為，積極實(shí)施購(gòu)房貸款貼息政策，鼓勵(lì)其通過(guò)購(gòu)買或租賃的方式解決住房困難問(wèn)題。第四，保持中低價(jià)商品房適度的供應(yīng)量，實(shí)行“租售結(jié)合”，實(shí)施封閉式運(yùn)作，優(yōu)先滿足中低收入拆遷居民的租賃需求。

4.建立政府調(diào)控住宅房地產(chǎn)機(jī)制

縱觀世界各國(guó)政府，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作為解決住宅的主要手段時(shí)，都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)住房的調(diào)控作用。由于住房是關(guān)系普通大眾生活最為核心和敏感的問(wèn)題之一，因此，政府有必要發(fā)揮各種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。當(dāng)前房?jī)r(jià)太高、上漲太快，多數(shù)老百姓買不起房，已成為一種“大城市病”。目前我國(guó)許多城市的房?jī)r(jià)收入比達(dá)到10：1以上，高于發(fā)達(dá)國(guó)家2－3倍。由于房?jī)r(jià)漲得過(guò)快，房?jī)r(jià)和老百姓的收入不成比例，因此，普通工薪階層根本無(wú)力購(gòu)房。

針對(duì)當(dāng)前房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，房產(chǎn)投資行為過(guò)重，多渠道的調(diào)控制度應(yīng)出臺(tái)。第一，建立城市土地儲(chǔ)備制度⑥，強(qiáng)化土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，防止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的惡性屯地炒作行為。第二，利用期房限轉(zhuǎn)、網(wǎng)上備案、提高利率等房貸政策⑦等，擠兌房地產(chǎn)泡沫。第三，增加中低價(jià)房供應(yīng)，保證中低收入階層所需的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房用地和住房需求，使房子不再是吉芬商品⑧。第三，鼓勵(lì)中等收入者集資建房或非贏利性合伙建房⑨。第四，通過(guò)加重商品房的囤積轉(zhuǎn)賣稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。除征收個(gè)人所得稅和營(yíng)業(yè)稅外，還按累進(jìn)稅率征收土地增值稅；開(kāi)征級(jí)差利得稅，即對(duì)購(gòu)買后短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓所得利潤(rùn)征收利得稅，稅率可隨住宅擁有年限遞減。第五，根據(jù)不同市場(chǎng)的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，分門別類設(shè)定獲取土地門檻。如對(duì)開(kāi)發(fā)高檔的商品房，應(yīng)提高初拍地價(jià)和加重稅負(fù)，從嚴(yán)控制土地供給總量；對(duì)面向普通百姓的商品房用地應(yīng)降低初拍價(jià)格，足量供應(yīng)。第六，設(shè)立房地產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)防惡意炒作，哄抬房?jī)r(jià)。

注釋：

① 韓國(guó)住房制度的要點(diǎn)：擴(kuò)大庶民住宅的供給；擴(kuò)大低廉的公共住宅開(kāi)發(fā)用地供給；改善住宅金融制度；通過(guò)抑制不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)的政策，穩(wěn)定住宅價(jià)格。

② 如一室一套的單元房，政府補(bǔ)貼三分之一；三室一套的，政府只能補(bǔ)貼5%；四室一套的不僅沒(méi)有補(bǔ)貼，而且按成本價(jià)加5%的利潤(rùn)；五室一套的住房，則加收成本價(jià)15%的利潤(rùn)。

③ 美國(guó)的住宅法規(guī)定，盡可能通過(guò)私人企業(yè)和政府的支持，使每個(gè)美國(guó)家庭有舒適的住房和適宜的居住環(huán)境。瑞典的住房目標(biāo)是給每個(gè)人提供一所足夠?qū)挸ê褪孢m而且環(huán)境優(yōu)美的住宅。新加坡則提出了“居者有其屋”的目標(biāo)等。當(dāng)然這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，需要分階段達(dá)到這一目標(biāo)。

④ 住房消費(fèi)客觀上是一種梯形消費(fèi)。一個(gè)人一生的不同階段的收入是有差別的，剛參加工作時(shí)的收入不高，又沒(méi)有積蓄，只能租房?。灰院箅S著工作年限延長(zhǎng)、收入增加，購(gòu)買小戶型住房，再以后購(gòu)買中戶型住房；隨著收入高、積蓄多，最后購(gòu)買大戶型的舒適住房。

⑤ 對(duì)于住宅的商品性和社會(huì)性，社會(huì)學(xué)家側(cè)重于社會(huì)性，他們認(rèn)為住宅是人們恢復(fù)體力、調(diào)節(jié)情緒、融洽關(guān)系、享受天倫之樂(lè)的場(chǎng)所，是人類安身立命、發(fā)展自我的天然港灣；而經(jīng)濟(jì)學(xué)家則側(cè)重于其商品性，鼓動(dòng)政府將其作為支柱產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，我國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)高，有兩個(gè)原因不可忽視：一是由于住房行政化，各地政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，將房地產(chǎn)土地收入和稅費(fèi)收入作為了政府財(cái)力的重要來(lái)源；二是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)過(guò)高，成本開(kāi)支不規(guī)范。因此，政府應(yīng)對(duì)住宅房地產(chǎn)有正確認(rèn)識(shí)，在注重住宅商品性的同時(shí)，一定要認(rèn)識(shí)其還具有社會(huì)性這一方面。在制定住宅房地產(chǎn)政策時(shí)，應(yīng)防止與民爭(zhēng)利以及房地產(chǎn)商暴利等行為。社會(huì)主義的本質(zhì)要求中國(guó)應(yīng)實(shí)行“以居住為主，以市民消費(fèi)為主，以普通商品住房為主”的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)理念。

⑥城市土地儲(chǔ)備制度在眾多歐美國(guó)家盛行，其目的基本上都是為了在土地私有化制的狀況下通過(guò)對(duì)土地事先收購(gòu)儲(chǔ)備，抑制土地投機(jī)和地價(jià)增長(zhǎng)，為城市市民提供廉價(jià)的住房和配套的城市生活環(huán)境，從而提升社會(huì)福利并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度后，土地供應(yīng)可實(shí)行“一個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”城市宏觀調(diào)控政策。

⑦加息在遏制短期炒作行為的同時(shí)也加重了有真實(shí)需求的購(gòu)房利息負(fù)擔(dān)。因此，為了保護(hù)真實(shí)需求，尤其是中、低收入階層的住房需求，對(duì)購(gòu)買低價(jià)樓盤自住的按揭貸款應(yīng)實(shí)行貼息。當(dāng)然，必然配套實(shí)行科學(xué)、嚴(yán)格的審核制度。

⑧商品房?jī)r(jià)格之所以長(zhǎng)期以來(lái)一路攀升但需求始終火爆，剔除虛假信息誘發(fā)需求膨脹等因素之外，最關(guān)鍵的在于商品房已經(jīng)成為典型的吉芬商品。吉芬商品是一種需求彈性為負(fù)數(shù)的特殊商品，專指那些價(jià)格上漲而消費(fèi)者對(duì)其需求量不減反增的商品。由于住房是必需品，因此，無(wú)論房?jī)r(jià)漲得多離譜，大多數(shù)老百姓除了勒緊腰帶購(gòu)買之外，沒(méi)有其他更好的選擇。更為重要的是，對(duì)于吉芬商品的供給者而言，由于漲價(jià)不會(huì)導(dǎo)致需求下降，即使政府通過(guò)宏觀調(diào)控增加了供給者獲取巨額利潤(rùn)的成本，開(kāi)發(fā)商以及炒房者們依然可以通過(guò)繼續(xù)上調(diào)交易價(jià)格向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本。因此，增加經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供應(yīng)量，使老百姓擁有了更多的替代選擇，才能找到了將商品房的需求彈性由負(fù)數(shù)扭轉(zhuǎn)為正數(shù)的辦法。

⑨建造了德國(guó)近1/3住宅的住房合作社（公社）被稱為德國(guó)“房?jī)r(jià)的穩(wěn)定器”。由于合作社的目的是解決社員的住房問(wèn)題，因此充分體現(xiàn)了住房問(wèn)題由國(guó)家、集體、個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)的原則。在德國(guó)，政府對(duì)合作社建房給予很多方面的政策幫助：其一，提供長(zhǎng)期低息貸款保證；其二，提供合理的土地，這些地皮一般位于市郊，甚至是荒地，還有一些城市中的廢舊住房；其三，減少稅收，對(duì)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移稅和交易稅等，均以較低稅率向合作社征收；第四，補(bǔ)貼租金，合作社住宅如用于向社員出租，政府在必要時(shí)可補(bǔ)貼部分租金，使房租降低到社員能夠負(fù)擔(dān)的水平。

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