城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍和年限的探討

王 軻 池利兵

(1.淄博天為市政工程設(shè)計有限公司,255000,淄博;2.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院,100037,北京∥第一作者,工程師)

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍和年限的探討

王 軻1池利兵2

(1.淄博天為市政工程設(shè)計有限公司,255000,淄博;2.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院,100037,北京∥第一作者,工程師)

在總結(jié)各城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃報告的基礎(chǔ)上,首先提出了城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中,規(guī)劃范圍多樣化和規(guī)劃年限不統(tǒng)一的問題;其次結(jié)合城市總體規(guī)劃和城市軌道交通相關(guān)專項規(guī)劃的編制情況,剖析了規(guī)劃范圍多樣化和規(guī)劃年限不統(tǒng)一兩個問題的形成原因。最后結(jié)合對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的理解和認識,提出了解決這兩個問題的建議:城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步編制,并納入城市總體規(guī)劃;城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍應(yīng)為城市總體規(guī)劃提出的規(guī)劃區(qū),規(guī)劃年限應(yīng)與城市總體規(guī)劃一致。

城市軌道交通;線網(wǎng)規(guī)劃;城市總體規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃法

First-author'saddressZibo Tianwei Municipal Engineering Disign Co,.Ltd.,255000,Zibo,China

1 問題的提出

1.1 規(guī)劃范圍多樣化

在各城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃報告中,對規(guī)劃范圍的描述并不相同,并且對規(guī)劃范圍的界定也不同,總體呈現(xiàn)多樣化的趨勢。

例如,部分城市的報告中出現(xiàn)了“規(guī)劃范圍”或“研究范圍”和“重點規(guī)劃范圍”或“重點研究范圍”等概念,有些城市還出現(xiàn)了“擴展研究范圍”等概念。其中各城市的規(guī)劃報告對規(guī)劃范圍的界定也呈現(xiàn)多樣化,如“市域” 、“市區(qū)” 、“都市區(qū)” 、“主城區(qū)”、“中心城區(qū)”等。

·《上海市城市軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”為“市域”;

·《昆明市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”為“大昆明都市區(qū)”;

·《無錫市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”包括“無錫市區(qū)”和“主城區(qū)”兩個層次;

·《天津市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編》的“重點研究范圍”為“天津市中心城區(qū)”;

·《東莞市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”為“東莞市行政區(qū)域范圍”;

·《武漢市城市快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”為城市總體規(guī)劃確定的“主城區(qū)域”,“遠景規(guī)劃范圍”擴展到“城市地區(qū)”;

·《寧波市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》的“規(guī)劃范圍”為寧波市六區(qū)行政區(qū)域所轄范圍,“重點研究范圍”為中心城。

1.2 規(guī)劃年限不統(tǒng)一

在大部分城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃報告中,對規(guī)劃年限的描述大致相同,基本可歸納為近期、遠期和遠景3個年限;部分城市的報告對遠景年的描述較模糊;還有部分城市的規(guī)劃年限僅有3個年限中的2個或者1個。

·《無錫市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》的“規(guī)劃年限”近期為 2010年,遠期為 2020年,遠景年為2050年;

·《武漢市城市快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的“規(guī)劃年限”為2010年、2020年和遠景年;

·《東莞市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的“規(guī)劃年限”為2020年;

·《天津市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編》的“近期規(guī)劃年限”為 2020年,遠景規(guī)劃無具體年限;

·《深圳市城市軌道交通近中期發(fā)展綜合規(guī)劃》的“近中期”為2010年。

2 原因剖析

2.1 規(guī)劃范圍多樣化形成的原因

通過仔細分析各城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃報告,不難看出導(dǎo)致規(guī)劃范圍多樣化的主要原因有:城市總體規(guī)劃中的“規(guī)劃范圍”概念多樣化,城市土地利用布局特點不同;城市交通特征不同。此外,還包括一些其它原因。例如,某些城市現(xiàn)行的總體規(guī)劃已經(jīng)不符合城市發(fā)展的實際情況,導(dǎo)致軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃缺少城市總體規(guī)劃的支撐,因此城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃只能在現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的范圍進行擴展。

2.1.1 城市總體規(guī)劃中規(guī)劃范圍概念多樣化

在《城市規(guī)劃編制辦法》沒有出臺之前,各城市的城市總體規(guī)劃中,對規(guī)劃范圍的描述呈現(xiàn)多樣化的趨勢,主要有市域、都市區(qū)、市區(qū)、主城區(qū)、中心城區(qū)等概念。

由于城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃項目大多以城市總體規(guī)劃為依據(jù),因此在各城市的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中,往往會引用城市總體規(guī)劃提出的規(guī)劃范圍,因而導(dǎo)致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃出現(xiàn)了規(guī)劃范圍多樣化的問題。

城市總體規(guī)劃中的規(guī)劃范圍概念多樣化是導(dǎo)致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃多樣化的基本原因。

2.1.2 城市土地利用布局特點不同

仔細分析各城市的總體規(guī)劃,不難發(fā)現(xiàn)由于各城市的土地利用布局特點不同,以致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃選取的范圍也有所不同。

例如《東莞市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》,由于東莞市位于珠三角城鎮(zhèn)密集區(qū),市域內(nèi)各城鎮(zhèn)土地利用呈現(xiàn)高度連綿化,并且主城區(qū)的首位度不高,因此該規(guī)劃的規(guī)劃范圍選取了東莞市行政區(qū)域范圍,即市域范圍。

再如《天津市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編》,中心城區(qū)的土地利用開發(fā)強度高于外圍地區(qū),因此軌道交通的規(guī)劃范圍選取了中心城區(qū)范圍。

因此,城市土地利用布局特點不同是導(dǎo)致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍多樣化的一個主要原因。

2.1.3 城市交通特征不同

城市軌道交通是一種大運量的公共交通方式,應(yīng)覆蓋城市主要客流走廊,服務(wù)于人口密度較大的地區(qū)。因此,有些線網(wǎng)規(guī)劃根據(jù)各城市不同地區(qū)的交通生成強度不同,將交通生成強度較大的地區(qū)作為了城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重點規(guī)劃范圍。當重點規(guī)劃范圍與城市總體規(guī)劃的范圍不一致時,在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中就會出現(xiàn)“規(guī)劃范圍”和“重點規(guī)劃范圍”兩個概念。

因此,城市交通特征不同是導(dǎo)致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍多樣化的又一個主要原因。

2.2 規(guī)劃年限不統(tǒng)一形成的原因

仔細分析各城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃報告,并結(jié)合我國城市軌道交通其它專業(yè)規(guī)劃以及軌道交通的相關(guān)標準、規(guī)范,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致規(guī)劃年限不統(tǒng)一的原因有以下幾個方面。

2.2.1 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃缺乏相關(guān)標準和規(guī)范的指導(dǎo)

由于城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃缺少相關(guān)標準和規(guī)范的指導(dǎo),因此導(dǎo)致對城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃產(chǎn)生了兩種觀點:

1)城市軌道交通建設(shè)周期較長,為了及早控制預(yù)留城市軌道交通網(wǎng)絡(luò),軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)重點確定遠景的軌道交通網(wǎng)絡(luò),因此其規(guī)劃年限應(yīng)為遠景年限;

2)城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ),在總體規(guī)劃提出的用地布局基礎(chǔ)上,重點確定遠期軌道交通網(wǎng)絡(luò),從而與城市總體規(guī)劃相銜接。

這兩種觀點的分歧是導(dǎo)致城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃年限不統(tǒng)一的主要因素之一。

2.2.2 城市軌道交通的規(guī)劃年限以城市軌道交通的建設(shè)年限為參考

由于城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃缺乏相關(guān)的標準和規(guī)范,很多城市在編制城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃時,參考了城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃以及城市軌道交通相關(guān)標準和規(guī)范中的建設(shè)年限。

近幾年來,根據(jù)國辦發(fā)[2003]81號文的要求,所有擬建城市軌道交通的城市都相繼編制了城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。該規(guī)劃作為報批城市軌道交通建設(shè)的主要文件,其規(guī)劃年限通常為5～10年,具體規(guī)劃年限是根據(jù)城市軌道交通建設(shè)項目通車年限發(fā)生變化的。

因此,部分城市在編制城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃時,參考建設(shè)規(guī)劃中的建設(shè)年限,將城市總體規(guī)劃中的遠期規(guī)劃年限作為了城市軌道交通線網(wǎng)的近期規(guī)劃年限(例如天津)。

2.2.3 城市軌道交通規(guī)劃編制時,城市總體規(guī)劃年限太近

由于城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃起步較晚,往往未能與城市總體規(guī)劃進行同步編制,因此就會出現(xiàn)城市軌道交通規(guī)劃編制時,現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的規(guī)劃年限太近的情況。這種情況發(fā)生時,有些城市可將城市總體規(guī)劃的遠期年限作為城市軌道交通線網(wǎng)的近期規(guī)劃年限,有些城市只能根據(jù)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和城市發(fā)展的需要重新設(shè)置規(guī)劃年限。

2.2.4 城市總體規(guī)劃的遠景規(guī)劃年限模糊

由于部分城市的總體規(guī)劃對遠景年的描述較模糊,缺乏具體的年限,因此直接導(dǎo)致部分城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的遠景年限較模糊。

3 解決問題的建議

3.1 對《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的幾點認識

2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》),自2008年1月1日起施行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施、修改、監(jiān)督檢查和法律責任等內(nèi)容。本文將主要摘錄其中幾點與軌道交通規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容做簡要的分析說明。

3.1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的層次

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條明確提出“城鄉(xiāng)規(guī)劃,包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃”。

這一條明確提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,體現(xiàn)了一個突出的特點,即一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán),下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃的原則。規(guī)劃作為政府的職能,第一不能超越其行政轄區(qū),第二不能超越法定的行政事權(quán)。

3.1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條明確提出“規(guī)劃區(qū),是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要,必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃中,根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定”。

這一條明確提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍為規(guī)劃區(qū)。規(guī)劃區(qū)是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理與有關(guān)部門職能分工的重要依據(jù)之一。

此外,在《城市規(guī)劃編制辦法》中,提出城市總體規(guī)劃應(yīng)“提出城市規(guī)劃區(qū)范圍”,“研究中心城區(qū)空間增長邊界,提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地范圍”。

結(jié)合對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》的理解,城市行政轄區(qū)范圍、城市規(guī)劃區(qū)范圍和城市建設(shè)用地范圍三者的關(guān)系應(yīng)為:行政轄區(qū)范圍≥規(guī)劃區(qū)范圍≥建設(shè)用地范圍。

3.1.3 城市總體規(guī)劃的年限

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條明確提出“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當對城市更長遠的發(fā)展作出預(yù)測性安排”。

這一條明確提出了城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為20年,城市總體規(guī)劃應(yīng)對城市的遠景發(fā)展提出預(yù)測性安排,但并未明確遠景規(guī)劃的年限。

3.1.4 城市總體規(guī)劃的內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條明確提出“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當包括:城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地布局、綜合交通體系,禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍,各類專項規(guī)劃等”。

這一條明確提出了城市總體規(guī)劃包括綜合交通體系以及各類專項規(guī)劃。綜合交通規(guī)劃應(yīng)作為總體規(guī)劃的專項規(guī)劃,必須與城市總體規(guī)劃同步編制,符合城市總體規(guī)劃的內(nèi)容要求,納入城市總體規(guī)劃,并作為城市總體規(guī)劃的一部分一并審批。

3.2 建議

通過對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中部分內(nèi)容的理解,筆者認為:城市軌道交通線網(wǎng)作為城市綜合交通體系中的重要組成部分,城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)作為城市綜合交通規(guī)劃的一個專項規(guī)劃,與綜合交通規(guī)劃一同納入城市總體規(guī)劃。因此,城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步開展,同時城市總體規(guī)劃應(yīng)作為城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的依據(jù)。如果不能同時開展城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃,也應(yīng)在城市綜合交通規(guī)劃中,進行城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的專項研究,將城市軌道交通規(guī)劃方案納入城市總體規(guī)劃。

3.2.1 規(guī)劃范圍問題解決建議

城市總體規(guī)劃中出現(xiàn)了城市行政轄區(qū)范圍、城市規(guī)劃區(qū)范圍和城市建設(shè)用地范圍三個概念。其中,城市規(guī)劃區(qū)范圍是根據(jù)城市發(fā)展需要規(guī)劃控制的范圍,城市建設(shè)用地范圍是城市總體規(guī)劃提出建設(shè)用地布局的范圍。

結(jié)合各城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的經(jīng)驗,建議城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)明確提出“規(guī)劃范圍”和“重點規(guī)劃范圍”。其中,“規(guī)劃范圍”是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)該統(tǒng)一考慮和研究的范圍,“重點規(guī)劃范圍”是城市軌道交通應(yīng)重點覆蓋和服務(wù)的范圍。

根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)容的要求,建議城市軌道交通線網(wǎng)“規(guī)劃范圍”應(yīng)為城市總體規(guī)劃提出的“規(guī)劃區(qū)”范圍,“重點規(guī)劃范圍”應(yīng)為城市總體規(guī)劃提出的“城市建設(shè)用地范圍”。當城市總體規(guī)劃提出的規(guī)劃區(qū)與建設(shè)用地范圍一致時,城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中的“規(guī)劃范圍”和“重點規(guī)劃范圍”也應(yīng)一致。

3.2.2 規(guī)劃年限問題

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步編制,因而城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的規(guī)劃年限應(yīng)與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃年限一致。對于沒有同步編制的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃,由于城市總體規(guī)劃是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的依據(jù),因此城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的規(guī)劃年限也應(yīng)與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃年限保持一致。

為滿足城市總體規(guī)劃的要求,城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃提出的遠期規(guī)劃人口規(guī)模、用地布局等規(guī)劃內(nèi)容為依據(jù),重點研究遠期規(guī)劃方案;根據(jù)城市總體規(guī)劃提出的遠景城市發(fā)展設(shè)想,提出城市軌道交通遠景方案設(shè)想。

4 結(jié)語

通過剖析城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃中規(guī)劃范圍多樣化、規(guī)劃年限不統(tǒng)一的兩個問題形成的原因,結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了解決問題的建議:城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步編制,并納入城市總體規(guī)劃;城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃范圍應(yīng)為城市總體規(guī)劃提出的規(guī)劃區(qū);規(guī)劃年限應(yīng)與城市總體規(guī)劃一致。

[1]上海申通集團有限公司,上海市隧道工程軌道交通設(shè)計研究院,上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院,等.上海市城市快速軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃[R].2003.

[2]昆明市人民政府.昆明市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2008—2020)[專家咨詢報告][R].2008.

[3]無錫市人民政府.無錫市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2006—2015)[R].2007.

[4]北京中城捷工程咨詢有限責任公司,北京城建設(shè)計研究總院有限責任公司,等.天津市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編最終報告[R].2003.

[5]中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院,東莞市城建規(guī)劃局.東莞市城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃[R].2004.

[6]武漢市人民政府.武漢市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃[R].2004.

[7]寧波市人民政府.寧波市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2006—2015)[R].2005.

[8]深圳市發(fā)展計劃局,深圳市規(guī)劃與國土局,深圳市城市交通研究中心,等.深圳市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃[R].2003.

[9]中華人民共和國主席令第七十四號.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法[S].2007.

[10]中華人民共和國建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[S].2005.

On Urban Rail Transit Network Planning Scopes&Lifespan

Wang Ke,Chi Libing

Through a summary of urban rail transit network planning in China,this paper discusses two issues,i.e.the variety of planning scope and the inconsistency of planning periods.Then,in light of urban master plan and rail transit related special planning,the paper further explores the causes of the two issues.Based on the understanding and recognition of Urban-rural Planning Law of P.R.China,the paper suggests that urban rail transit network planning shall be made within urban master plan and have the same lifespan as that of the master plan.

urban rail transit;network plan;urban master planning;urban-rural planning law

T U 984.191

2009-04-15)