城市軌道交通建設(shè)中面臨的幾個問題

鄭玉顏 關(guān)敬輝

(東莞市城建規(guī)劃局編研中心,523129,東莞∥第一作者,工程師)

1 發(fā)展城市軌道交通的約束條件

香港政府的軌道發(fā)展研究報告中,對地鐵系統(tǒng)作了一個簡明的評價:“作為道路外的大型運(yùn)輸,鐵路能降低對道路系統(tǒng)的壓力,刺激土地發(fā)展?jié)摿?且不帶來空氣污染。地鐵系統(tǒng)是一種可信賴的、舒適的、高效的交通模式。但是,地鐵系統(tǒng)的建設(shè)成本很高,運(yùn)營也沒有公車那么有彈性,從財政上來看,只有當(dāng)?shù)罔F服務(wù)于人口密度很高的地區(qū)才可行?！盵1]

可見,地鐵系統(tǒng)具有更高效、更環(huán)保等優(yōu)點(diǎn),但存在投資巨大的問題。這種投資成本因當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、交通狀況和系統(tǒng)的復(fù)雜性而大有不同。Mayer和Dauby[2]于2002年提出了城市軌道交通建設(shè)每公里所需資金的參考數(shù)值:在同一水平的輕軌要960～3 000萬美元,地鐵需要6 000～18 000萬美元。表1列出了香港地鐵的建設(shè)費(fèi)用,可知地鐵建設(shè)費(fèi)用之巨大。另外,地鐵系統(tǒng)的啟動資金以及運(yùn)營管理的費(fèi)用也非常高,從長遠(yuǎn)來看,還有設(shè)施升級和更換等高額支出。

表1 香港地鐵系統(tǒng)的建設(shè)費(fèi)用

根據(jù)我國國內(nèi)的相關(guān)政策,在提供交通基礎(chǔ)設(shè)施方面,政府的角色已從供應(yīng)者轉(zhuǎn)為管理者和推動者。在城市軌道交通建設(shè)過程中,當(dāng)?shù)卣淖饔每蓮V義地分為三方面:決策,提供經(jīng)費(fèi),營造有利投資環(huán)境。城市軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)風(fēng)險高、時間長,投資回報周期更長,所以地方政府對項目的經(jīng)費(fèi)支持作用顯得特別關(guān)鍵。而保證建設(shè)資金來源是發(fā)展城市軌道交通面臨的首要問題。

2 城市軌道交通建設(shè)中面臨的問題

針對如何保證建設(shè)資金來源這一課題,本文主要探討我國軌道交通系統(tǒng)發(fā)展過程中所面臨的技術(shù)障礙、融資缺口和負(fù)擔(dān)差距等三個問題。

2.1 技術(shù)障礙

軌道交通系統(tǒng)的技術(shù)包括硬件和軟件。硬件包括土木工程、機(jī)電工程和電子工程等。軟件包括項目管理、合同管理、質(zhì)量管理、環(huán)境管理和顧客服務(wù)等。我國的土木工程和基本機(jī)電工程專業(yè)技術(shù)是足夠的,但若以控制工程和“軟技能”來說,我國仍落后于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家。事實(shí)上,我國現(xiàn)代控制工程和“軟技能”也是由于上海和廣州要發(fā)展地鐵系統(tǒng)而建立起來的,所以需要引進(jìn)這些技術(shù)(最少中短期內(nèi)),但這會導(dǎo)致花費(fèi)大量外匯。

2002年時,我國內(nèi)地已有33個城市擁有200萬以上居民。其中的10個城市分別位于我國中西部。這些地區(qū)的外商投資和出口量均相當(dāng)?shù)?。所?在我國并非所有大城市都能通過引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)來克服技術(shù)障礙。更多的國內(nèi)城市有必要尋求不同的發(fā)展戰(zhàn)略來縮小技術(shù)的差距。此外,不同層次的城市發(fā)展運(yùn)輸系統(tǒng)時,選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)是非常重要的。例如:小城市可以發(fā)展那些速度和容量較低的、主要依靠本地技術(shù)的交通系統(tǒng);應(yīng)在試圖建設(shè)地鐵系統(tǒng)前先實(shí)施公交專用道和其他公交優(yōu)先計劃等。較大的城市如人口、經(jīng)濟(jì)和政治中心等,可能需要更依賴國外技術(shù)來發(fā)展地鐵系統(tǒng)。此外,替代性技術(shù)也是很重要的,如輕軌是載客量較小的城市軌道交通,可作為地鐵與公交車之間交通系統(tǒng)的選擇。

文獻(xiàn)[3]建議,只有對那些居民超過500萬和城市格局高度線性化的城市,發(fā)展地鐵系統(tǒng)才更經(jīng)濟(jì)更可行。文獻(xiàn)[4]也發(fā)現(xiàn)城市形態(tài)是決定地鐵系統(tǒng)能否成功的重要因素。如果以人口尺度作為唯一標(biāo)準(zhǔn),我國有6個城市發(fā)展地鐵系統(tǒng)是具有經(jīng)濟(jì)可行性的,他們分別是北京、重慶、廣州、上海、天津、武漢。目前只有北京、廣州、上海和天津的地鐵系統(tǒng)已投入服務(wù)。這些城市跨越了技術(shù)障礙,因為它們均位于我國外匯投資額最高的前12個城市中。相反,重慶、武漢等外匯投資額較低的城市目前就沒有地鐵系統(tǒng)。重慶于2004年啟用了一條跨坐式單軌系統(tǒng)。目前武漢的地鐵系統(tǒng)也已在建設(shè)之中。

隨著我國的進(jìn)一步開放,應(yīng)考慮采用一個更為自由的方式去將國外的資源用于我國的建設(shè)中。目前在考慮地鐵建設(shè)時,重點(diǎn)仍應(yīng)放在本土化和標(biāo)準(zhǔn)化上面,從長遠(yuǎn)來說,本地的和國外的技術(shù)(無論硬件還是軟件)應(yīng)捆綁在一起,以保證我國地鐵系統(tǒng)不僅成本低、效益高,而且可靠、安全和高效。

2.2 融資缺口

在目前的外匯管理制度下,技術(shù)方面的差距單憑城市本身通過高收入和內(nèi)需是很難解決的。事實(shí)上,外匯的缺口是20世紀(jì)90年代中期國家頒布第60號[1995]文件暫停審批地鐵系統(tǒng)的主要原因。

城市軌道交通建筑的融資缺口不是通過籌集初始資本所能填補(bǔ)的。更重要的是,應(yīng)通過城市軌道交通系統(tǒng)自身能力產(chǎn)生足夠的收益來維持系統(tǒng)的可持續(xù)性。即在發(fā)展中期收回資本的投資,遠(yuǎn)期的收益主要用于支付設(shè)施的升級和置換。此外,地方政府也應(yīng)考慮通過發(fā)行債券和股票來償還城市軌道交通建設(shè)的費(fèi)用[5]。從長遠(yuǎn)來看,有必要發(fā)展一個償債基金來支付將來地鐵系統(tǒng)設(shè)施的更新、改造和置換等。由于所需的資金費(fèi)用高,全世界大多數(shù)地鐵系統(tǒng)在運(yùn)營上都是虧損的,需要政府補(bǔ)助。

可以借鑒的經(jīng)驗是,在沒有政府干預(yù)下,投資軌道交通可以帶動沿線特別是主要地鐵站周邊土地價值的提升。線路相關(guān)物業(yè)開發(fā)以及有關(guān)商業(yè)活動所帶來的經(jīng)濟(jì)收益可使地鐵系統(tǒng)從財政方面更為可行。香港地鐵有限公司是一個很好的例子。在2002年,香港地鐵僅物業(yè)發(fā)展所帶來的利潤就達(dá)到37.55億美元,由于物業(yè)發(fā)展所帶來的租金和管理費(fèi)用又有9.87億美元。這些收入大大補(bǔ)充了地鐵公司的票價收入(57.2億美元),從而使香港地鐵成為世界上經(jīng)濟(jì)最為穩(wěn)健的地鐵系統(tǒng)之一[6]。

與資金缺口密切相關(guān)的問題需要體制上的支持,也需要綜合土地利用和交通規(guī)劃的配合。交通政策有助于保證客流量,而土地利用與線路間的綜合規(guī)劃對軌道交通系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)可行性也至關(guān)重要。因為線路沿線的發(fā)展密度和不同模式將會直接影響軌道交通的客流量和經(jīng)濟(jì)收入。換言之,僅有人口數(shù)據(jù)是不夠的,居住密度和模式是相關(guān)聯(lián)的,高投資成本的交通模式只適合于高客流量(人居居住密度高)的交通走廊[2]。事實(shí)上,香港的高層、高密度和線性的城市發(fā)展模式為其地鐵提供高客流量起著主要的作用。此外,香港政府采用了以地鐵為主的交通政策和多方面的價格策略來減少私家車的使用。此外,綜合規(guī)劃在我國顯得尤其重要,因為我國很多城市的大部分地區(qū)都采用分散式低密度的發(fā)展模式。

2.3 負(fù)擔(dān)差距

發(fā)展城市軌道交通需要解決的另外一個問題是居民是否負(fù)擔(dān)得起地鐵票價的障礙。在決定建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)時,當(dāng)?shù)卣紤]地鐵系統(tǒng)是否具有價格競爭力。目前,我國大部分的公共運(yùn)輸模式(如有軌電車和公共汽車)都是由當(dāng)?shù)卣畞磉\(yùn)營和補(bǔ)貼的,導(dǎo)致的結(jié)果是其票價非常低。在我國大多數(shù)大城市,公共汽車的票價在市區(qū)范圍內(nèi)每程只用0.1～0.3美元,當(dāng)一個地鐵系統(tǒng)運(yùn)營后,其票價不能與其他公交方式差距太大。此外很重要的是,要保證低收入人群不會因為高票價而無法乘坐地鐵。以廣州為例,以距離為基準(zhǔn)的地鐵票價從0.3美元到1.7美元不等。上海也采用類似的以距離為基準(zhǔn)的地鐵票價,范圍是每程0.4～1.2美元。目前,北京地鐵仍然收取每程0.4美元的統(tǒng)一價格。最近熱烈討論關(guān)于把票價結(jié)構(gòu)改為以距離為基準(zhǔn)的問題,但其中居民是否負(fù)擔(dān)得起是關(guān)鍵的問題。

Armstrong-Wright[7]估計人均收入要達(dá)到1 800美元以上時,地鐵系統(tǒng)才具備經(jīng)濟(jì)可行性。這個標(biāo)準(zhǔn)是比較粗略的,需要再進(jìn)行詳細(xì)的成本效益分析。盡管如此,但它可作為居民能否負(fù)擔(dān)得起地鐵系統(tǒng)這種交通方式的綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

據(jù)調(diào)查,目前我國大多數(shù)城市居民的收入都不足以支付由于城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)以及置換設(shè)備等資本投入所反應(yīng)出的真實(shí)票價。以香港為例,非票價的收入是地鐵系統(tǒng)的一個重要的輔助收入來源。但對全球地鐵系統(tǒng)來說,票價收入還是一個最大最重要的收入來源。因此,一旦票價確定以后,就應(yīng)該設(shè)立一個機(jī)制,以調(diào)整票價水平與城市的總體物價水平和工資水平相吻合。圖1所示為香港地鐵票價在1980～2000年間的變化趨勢。1980年是用來比較年薪、消費(fèi)價格指數(shù)和平均地鐵票價變化的基準(zhǔn)年。由圖1可見,地鐵票價的年平均增長率(6.6%)與當(dāng)年消費(fèi)價格指數(shù)的增長率大致相同(6.8%)。但在這一時期年薪的增長率更快(11.7%)。所以,香港地鐵票價的上漲率也為社會大眾所接受。世界上主要地鐵系統(tǒng)的票價是:慕尼黑、倫敦為 1.5美元/人次,雅典、羅馬和里斯本為0.2～0.3美元/人次不等,香港大概是0.7美元/人次。這些數(shù)據(jù),加上目前我國內(nèi)地城市的其他交通票價,為當(dāng)?shù)卣u估市民是否能負(fù)擔(dān)得起地鐵票價提供一些決策參考。然而,評估時也要考慮是否有當(dāng)?shù)卣耐顿Y和補(bǔ)貼等。

圖1 1980—2000年香港地鐵票價平均增長的變化

總的來說,發(fā)展中國家的城市軌道交通系統(tǒng)雖然不能自負(fù)盈虧,但因建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)可以節(jié)約時間和提高出行舒適度,從經(jīng)濟(jì)上來說還是合理的(估計占地鐵系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)總回報的76%)。在我國,當(dāng)?shù)卣谟媱澖ㄔO(shè)城市軌道交通系統(tǒng)前必須非常認(rèn)真地考慮技術(shù)障礙、融資缺口和負(fù)擔(dān)差距等主要問題。此外,要制定一個全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制,確保各城市軌道交通建設(shè)的順利進(jìn)行。

[1]香港特區(qū)政府.軌道發(fā)展研究[R].香港:香港運(yùn)輸署,1993.

[2]Meyer W,Dauby L.Why is rail transport so attractive?The general situation of suburban rail transport throughout the world[J].Public Transport International,2002(10):4.

[3]沈景炎.發(fā)展多層次的城市軌道交通[J].城市軌道交通研究,2000(1):11.

[4]Banister D.Planning more to travel less[J].Town Planning Review,1999,70(3):313.

[5]金恩偉,黃曉明.當(dāng)前金融形勢下地鐵建設(shè)融資探討[J].城市軌道交通研究,2002(3):13.

[6]香港地鐵有限公司.2002年年度報告[R].香港:地鐵公司,2003.

[7]Armstrong-Wright A.Urban Transit Systems-Guidelines for Examing Options[R].Washington.D.C:World Bank,1986.

[8]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1):15.

[9]周春燕,諸大建.從上海軌道交通票價調(diào)查分析乘客的價格承受能力[J].城市軌道交通研究,2008(1):18.