英國議會(huì)改革及其趨勢(1999-2010)

江國華，朱道坤

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

英國政制是一個(gè)歷史極為悠久的政治體制，其議會(huì)制度更可溯源至中古時(shí)代后期，迄今已有近800年歷史。英國人驕傲于其悠久的憲政傳統(tǒng)，因此在變革問題上無比頑固甚至抱殘守缺。然而，在2010年大選之前，英國的三個(gè)主要政黨保守黨、工黨、自民黨不約而同地發(fā)出了改革的倡言，議會(huì)制度改革更是改革的重中之重。此前，也即1997年到2010年長達(dá)13年的“工黨霸權(quán)”時(shí)期，選舉制度已展開了較為有限的改革，這主要體現(xiàn)為工黨上議院的改革，主要是對世襲貴族制釜底抽薪式的變革。

目前，2010年大選已經(jīng)基本落幕，保守黨、工黨、自民黨分別獲得英國議會(huì)下議院306個(gè)、258個(gè)和57個(gè)席位，其他黨派獲得28席。三個(gè)主要黨派均未能取得649個(gè)席位的至少半數(shù)，即326個(gè)以上絕對多數(shù)議席，因此產(chǎn)生了英國自1974年以來首次“懸浮議會(huì)”，更讓英國議會(huì)之改革前路迷茫。

一、英國議會(huì)的合法性困境

英國是議會(huì)制度的母國，但該國議會(huì)兩院發(fā)展至今，反因種種原因引致了一定的合法性質(zhì)疑——對上議院之質(zhì)疑主要是世代傳承的貴族制帶來的民主性難題，對于下議院之質(zhì)疑則主要體現(xiàn)為選舉制度漏洞所造成的議員代表性問題。

(一)上議院的民主性難題

上議院的合法性困境在于其貴族組織與人民主權(quán)之間的沖突。早在愛德華三世(1327年～1377年在位)在位之時(shí)，國會(huì)即被分為上下兩院，國會(huì)權(quán)威持續(xù)增長。由于國內(nèi)的貴族政治與神職人員影響重大，上議院遠(yuǎn)較下議院更具權(quán)勢。然而，歷經(jīng)15世紀(jì)晚期爆發(fā)的薔薇戰(zhàn)爭(Wars of the Roses)、16世紀(jì)都鐸王朝統(tǒng)治和17世紀(jì)的克倫威爾專政，上議院的權(quán)勢起起伏伏，甚至在一個(gè)時(shí)期內(nèi)還曾有過長時(shí)間的中斷。1649年3月19日，國會(huì)通過法案廢止上議院，直到1660年的議會(huì)(Convention Parliament)開會(huì)且英王復(fù)辟后，上議院方才再度集會(huì)，此后上議院又回復(fù)為國會(huì)中較具權(quán)勢之一院。到了17世紀(jì)，“上議院作為在英國(疑為英格蘭，筆者按)發(fā)生的訴訟案件的終審法院的地位得到了明確的確認(rèn)”。[1](P141)

自19世紀(jì)始，英國上議院日漸式微，權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移至下議院。20世紀(jì)以來，這一情勢愈加明顯，突出體現(xiàn)為上議院立法權(quán)之削奪。1911年《議會(huì)法》通過限制上議院的立法阻滯權(quán)來增強(qiáng)下議院至高無上的權(quán)力，而1949年《議會(huì)法》則進(jìn)一步對此項(xiàng)權(quán)力加以限制。根據(jù)這樣兩個(gè)法案，上議院喪失了否決下議院財(cái)政議案和其他議案的絕對權(quán)力。

此外，上議院議員出任內(nèi)閣大臣的權(quán)力在實(shí)踐中受到了近乎毀滅性的打擊。19世紀(jì)初，內(nèi)閣大臣幾乎全部由國王從上議院議員中任命，皮特是惟一的下議院議員。1911年《議會(huì)法》確認(rèn)了下議院的政治優(yōu)勢地位。作為一個(gè)慣例，首相必須來自下議院，內(nèi)閣成員也很少由貴族擔(dān)任。[2](P10)

雖則上議院立法權(quán)已衰敗至斯，但其組織機(jī)構(gòu)中的貴族制與民主制的沖突太過明顯，因此仍頗遭非議。英國議會(huì)費(fèi)盡心機(jī)，通過各種方式對上議院職權(quán)進(jìn)行削奪：1958年《終身貴族法》(Life Peerages Act 1958)規(guī)定除世襲貴族之外，還可以選舉產(chǎn)生終身貴族，這些貴族的爵位不可世襲；1963年《貴族法》(Peerage Act 1963)則規(guī)定貴族可以放棄貴族身份，以參選眾議院。這些措施的采納，消融了上議院的貴族制基礎(chǔ)。而當(dāng)時(shí)的工黨黨魁，后擔(dān)任英國首相的布萊爾在1994年競選工黨黨魁時(shí)更是宣稱：“我們將廢除古老而根本站不住腳的由世襲貴族制定國家法律的做法，在這一點(diǎn)上，我們將創(chuàng)造歷史?！盵3](P9)

但是，上議院仍存在著為數(shù)甚多的貴族，這完全有悖于現(xiàn)代國家所普遍采納的民主原則，也因此成為上議院始終遭遇批駁的原因。

(二)下議院的代表性難題

英國下議院選舉的困境在于其所采取的選舉制度無法滿足下議院應(yīng)有的代表性。自1429年《選舉法》通過以來，英國下議院的選舉即采用“簡單多數(shù)制”(first-past-the-post)，即在應(yīng)選名額為一名的選區(qū)中，得票最高者進(jìn)入議會(huì)下議院，獲得議席多數(shù)的政黨領(lǐng)袖自動(dòng)當(dāng)選為英國首相。英國是一個(gè)面積較小的國家，但其選舉制度發(fā)展至今，這一片狹小的國土之上共設(shè)立650個(gè)選區(qū)，與之相對應(yīng)的，下議院也有650個(gè)議席。英國下議院的任期為5年，換屆選舉應(yīng)每隔5年舉行一次，但由于內(nèi)閣有權(quán)提請解散議會(huì)，首相有權(quán)預(yù)定大選日期，取得王室的同意重新選舉議會(huì)，所以選舉的時(shí)間實(shí)際上是不固定的。

英國采取的小選區(qū)多數(shù)選舉制有兩個(gè)長處：第一，簡單易行，在選舉時(shí)，選舉人將選票投給具體的候選人而不是投給一份候選人名簿，計(jì)算選票和分配議席時(shí)只需按絕對多數(shù)或相對多數(shù)計(jì)即可，不僅算法也簡單快捷，選舉人也易于了解候選人。第二，小選區(qū)制較容易形成穩(wěn)定的多數(shù)黨政權(quán)，一個(gè)選區(qū)只選出一名候選人，按獲得支持的多少?zèng)Q定議席，而不是按比例分配，這對多數(shù)黨、大黨有利，這一制度一旦推廣至全國，則有可能產(chǎn)生穩(wěn)定的多數(shù)黨政權(quán)。

小選區(qū)選舉制度的缺陷與其優(yōu)勢并存：首先，由于小選區(qū)選舉對大黨、多數(shù)派有利，自然也對小黨、少數(shù)派不利，少數(shù)的利益難以伸張。在選舉過程中，大黨的支配力也過分強(qiáng)大，更容易導(dǎo)致少數(shù)黨政府的生成。例如1992年大選中，40%的議席并不是通過完全的地方選舉多數(shù)產(chǎn)生的。而在事實(shí)上，戰(zhàn)后的英國政府從來沒有贏得過選舉的多數(shù)，憑借選舉多數(shù)獲勝的最后一次選舉還是發(fā)生在1931年。[4](P148)這引發(fā)了人們對英國選舉制度的極大質(zhì)疑。

其次，這一選舉制度也很可能帶來行政權(quán)力的擴(kuò)張與政黨的“霸權(quán)”。英國式的議會(huì)主權(quán)理論在文本上表現(xiàn)為議會(huì)掌握主權(quán)，而以內(nèi)閣首相為首腦的政府則受制于議會(huì)——這顯然不符合當(dāng)前的狀況。英國內(nèi)閣實(shí)際上在多數(shù)情況下控制了議會(huì)，“英國內(nèi)閣對議會(huì)的控制當(dāng)然源于政黨制度。在現(xiàn)代，任何人想要當(dāng)選為下院議員，若沒有一個(gè)政治大黨的支持，確乎是極為困難的；作為對在競選時(shí)獲得該黨的提名、經(jīng)費(fèi)及支持的回報(bào)，該黨期望并要求其成員的高度忠誠”。[5](P256)這就使得：政黨成員在進(jìn)行選區(qū)內(nèi)的競選之時(shí)，必須努力搞好自身的政黨之間的關(guān)系，尤其是與政黨上層的關(guān)系，而不是關(guān)注民眾利益，甚至不是關(guān)注普通黨員的利益。

而在進(jìn)入了議會(huì)之后，為了能夠成為內(nèi)閣成員，政黨成員也很難做出與有悖于黨派意志的決議——任何一個(gè)多數(shù)黨議員，只要他希望成為內(nèi)閣成員，就自然會(huì)選擇對政府決定的溫馴態(tài)度，而對少數(shù)黨議員來說，對其所屬政黨的忠誠也是混跡于議會(huì)的必要條件?！吧贁?shù)議員可能出于‘良知’投所在政黨的反對票，這也是被允許的(反對黨議員則享有更多的自由度)，但如果議員在投票過程中反復(fù)如是，則很可能會(huì)危及其政治前途，失去被首相看中擔(dān)任官職的機(jī)會(huì)”，因此，“投票時(shí)跟他所在政黨唱對臺戲的事，在英國不是不可以做，但是危險(xiǎn)的”。[5](P257)

二、工黨執(zhí)政期間的議會(huì)改革

1995年，布萊爾成為工黨黨魁，并于1997年5月領(lǐng)導(dǎo)工黨贏得競選并執(zhí)政至2007年。在這一過程中，工黨刪除其黨章中關(guān)于“公有制”的內(nèi)容，并形成了“第三種路線”的新價(jià)值觀，這種價(jià)值觀指引之下，變革成為工黨施政的一條主線。工黨黨魁布萊爾在1994年競選工黨黨魁的聲明中宣稱：“為了贏得英國人民的信任，我們不僅要在能力、道德和善于治理諸方面戰(zhàn)勝保守黨，我們還必須駕馭思潮。我們面臨的挑戰(zhàn)是，在我們的政策、承諾和我們的樂觀主義精神中，我們愿意響應(yīng)國家對改革的呼喚，順應(yīng)民族振興的愿望?！盵3](P9)等到布萊爾成為黨魁并帶領(lǐng)工黨贏得競選，“工黨政府就開始了被他們自己描述為‘本世紀(jì)最野心勃勃而且意義深遠(yuǎn)的改革’”。[6]

(一)工黨主導(dǎo)下的上議院改革

工黨在取得執(zhí)政地位之后，即打著削弱中央集權(quán)、提高政府透明度、建設(shè)責(zé)任政府、增強(qiáng)人民對抗政府權(quán)利的旗號展開一系列的憲政改革措施。這些憲政改革措施包括權(quán)力下放，信息自由法、人權(quán)法的制定，上、下議院的改革，等等。在工黨執(zhí)政期間，關(guān)于議會(huì)的舉措主要體現(xiàn)為對上議院的改革。

在工黨執(zhí)政之前的歷次關(guān)于上議院的改革措施，其依循的是一種去權(quán)化的思路——上議院的職權(quán)進(jìn)一步削奪，而僅僅保留其司法職權(quán)。1997年之后，這種思路發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，工黨作為議會(huì)多數(shù)黨，開始著手對上議院進(jìn)行深層民主改革，力圖將上議院改造為“新的第二院”。[7]

雖然這一努力發(fā)端甚早，然而，對上議院組織的改造卻始終未能進(jìn)行。歷史上，1911年《議會(huì)法》就期望建立一個(gè)新的第二院，由民選代替繼承，擁有自己的權(quán)力。1918年，一個(gè)由所有黨派參加、由韋康特·布賴斯擔(dān)任主席的會(huì)議就第二院的基本職能達(dá)成共識，包括：①審查并修改下議院提交的法案；②提起并討論不具有爭議性的議案；③在討論通過法案時(shí)對過分(而非一般)的遲延予以干涉，以保證適當(dāng)?shù)丶涌烀褚鈱?shí)現(xiàn)；④對于下議院未及審議的問題予以充分與自由的討論。[8]

直到1997年，工黨發(fā)布的1997年工黨宣言(The Labour Party’s Manifesto 1997)中宣稱：“上議院必須變革。在一開始是自我變革，這一改革不依靠未來的任何深入變革獨(dú)立進(jìn)行，世襲貴族在上議院的席位和投票權(quán)將會(huì)被立法所廢除。這將是改革的第一步，以促使上議院更加民主且具有代表性，此時(shí)上議院的立法權(quán)將不會(huì)發(fā)生變革。終身貴族的任命方式將會(huì)得到重新審視。我們的目標(biāo)是保證，隨著時(shí)間的過去，終身貴族的選任能夠更加精確地反映之前進(jìn)行的大選結(jié)果。我們將會(huì)維持議會(huì)中終身貴族的中立議員席的比例，沒有任何一個(gè)政黨能夠在上議院中尋求多數(shù)?！盵9]

這一宣言為上議院的改革提供了一個(gè)具體的思路與路徑。同年10月，布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府發(fā)表了題為《將權(quán)利納入國內(nèi)：人權(quán)法案》(Rights Brought Home: The Human Rights Bill)的白皮書，提請議會(huì)批準(zhǔn)人權(quán)法，將《歐洲人權(quán)公約》的主要內(nèi)容納入國內(nèi)法。經(jīng)過反復(fù)辯論，該法案于1998年11月得到英國議會(huì)通過。[10]

1998年《人權(quán)法》(Human Rights Act 1998)的通過，在司法體制上拉開了工黨重新執(zhí)政以來司法改革的大幕，同時(shí)也正式開啟了將上議院進(jìn)行民主化改革的大幕。1999年《上議院法》(House of Lords Act 1999)的通過，更是明確地表明，這種改革將走向一個(gè)新的方向。

《上議院法》對英國上議院進(jìn)行了一次觸及根本的變革，該法第1條明確規(guī)定：任何人都不能基于世襲的貴族地位成為上議院議員。[11]這一部法律對上議院的民主化起到了巨大作用，但它還是保留了部分貴族在上議院的席位，按照1999年法律規(guī)定，在2002年下屆議會(huì)選舉前，750名世襲貴族議員將被取消在上院的參政權(quán)和投票權(quán)，92名世襲議員將在過渡期內(nèi)保留議席并參政。

2001年，工黨還發(fā)布了一個(gè)白皮書，要求“上議院應(yīng)當(dāng)是(1)一個(gè)以復(fù)核和審議為職能的議院——它不應(yīng)當(dāng)篡奪下議院作為第一院的職權(quán)，它應(yīng)當(dāng)具備一個(gè)與其復(fù)核和審議功能相符的組織機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)當(dāng)是下議院的一個(gè)簡單復(fù)制。(2)它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)政治性的議院——但不能被任何政黨所支配。(3)由聯(lián)合王國范圍內(nèi)獨(dú)立的專家和更廣范圍內(nèi)的大眾構(gòu)成——但不能擾亂下議院議員與其選民的關(guān)系”。[12]這一白皮書奠定了工黨在上議院改革問題上的基本思路：上議院不應(yīng)重蹈下議院的覆轍，不應(yīng)為政黨控制、支配，應(yīng)當(dāng)與更加廣泛的大眾聯(lián)系起來。

(二)工黨主導(dǎo)下的下議院改革

1997年工黨宣言宣稱：“我們將堅(jiān)定不移地在下議院選舉問題上推進(jìn)全民公決，并將盡早設(shè)立一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)，以提供一個(gè)可行的方案，替代原有的簡單多數(shù)制選舉?！盵9]工黨政府上臺之后，旋即任命了一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)對選舉制度進(jìn)行研究，該委員會(huì)也同時(shí)得到了自由民主黨的支持，主席為詹金斯勛爵(Lord Jenkins)。該委員會(huì)被要求對如下四個(gè)問題進(jìn)行研究：(1)代表比例的擴(kuò)大；(2)穩(wěn)固的政府結(jié)構(gòu)的必要性；(3)選民選擇權(quán)的擴(kuò)大；(4)下議院議員與其所代表選區(qū)之間聯(lián)系的鞏固。其中，代表比例的擴(kuò)大意指選舉出來的議員應(yīng)當(dāng)能夠代表更大范圍的人群。

該委員會(huì)于1998年10月發(fā)布了《關(guān)于選舉制度研究的獨(dú)立委員會(huì)報(bào)告》(The Report of the Independent Commission on the Voting System)，又稱“詹金斯報(bào)告”(“Jenkins Report”)。在這一報(bào)告中，委員會(huì)推薦了兩種選舉制度，并認(rèn)為最好的制度是將兩種制度進(jìn)行混合運(yùn)用：一是附帶席位制(The Additional Member System，簡稱“AMS”)，它是一種單一選區(qū)相對多數(shù)和比例代表制的混合設(shè)計(jì)：在這一制度之下，多數(shù)議員通過原先的簡單多數(shù)制產(chǎn)生，剩下的15～20%的議會(huì)議員則按政黨比例代表制①產(chǎn)生。二是補(bǔ)充選擇投票制(Alternative Vote Top-up，或稱Alternative Vote Plus，簡稱“AV+”)，這是詹金斯報(bào)告獨(dú)創(chuàng)的一種制度，目前尚未實(shí)際操作過，它與AMS制度有一定類似之處，但也有很明顯的區(qū)別：在這一制度之下，大多數(shù)議員通過選擇投票制(Alternative Vote, 簡稱“AV”)②在單議席選區(qū)中選舉出來。剩下的15～20%的議會(huì)議員則按政黨比例代表制產(chǎn)生，這與附帶席位置類似。[13]

可以看出，該委員會(huì)所提供的方案在整體上仍然傾向于保守，它對于英國政黨政治和議會(huì)制度產(chǎn)生的影響可能并不甚大，只是給小黨提供了稍微多一點(diǎn)的生存空間，批評者也普遍認(rèn)為，無論采取哪種方案，都很難對英國目前的政黨控制議會(huì)的局面突破產(chǎn)生助益。但是，工黨對這一變革仍然只是一種貌似積極，實(shí)則逃避的態(tài)度。

在1997年工黨執(zhí)政之前，工黨就開始宣稱要進(jìn)行民主化改革，要促進(jìn)更加普遍的民主。但是工黨在歷次正式宣言中都沒有對具體路徑進(jìn)行說明。直到2010年4月，2010年工黨宣言(The Labour Party Manifesto 2010)發(fā)布之時(shí)，工黨才在官方文件中明確采取單一的選擇投票制，宣言稱：“為了確保每個(gè)下議院議員都得到其所在選區(qū)支持，我們將進(jìn)行全民公決，對選擇投票制進(jìn)行公投。”[14]

但是，單一的選擇投票制相比簡單多數(shù)制而言，并無有利于小黨之處，實(shí)際上還是維護(hù)了大黨的利益。這一方案也并非詹金斯報(bào)告中所主張的制度——該報(bào)告主張的是經(jīng)過調(diào)整的融合了比例投票制的精神的選擇投票制。這一方案最終未及實(shí)施，即因工黨下野而宣告終結(jié)?？梢赃@么說，工黨在執(zhí)政期間所進(jìn)行的下議院改革沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

三、大選中的三黨博弈

在2010年競選之前，英國議會(huì)中的三個(gè)政黨(保守黨、工黨和自民黨)即形成了各自的議會(huì)改革思路：就共識而言，三黨就上議院改革問題、下議院議員的罷免問題、公眾向下議院訴愿問題基本形成共識；就分歧而言，下選舉制度的分歧幾乎不可調(diào)和，這是小黨與大黨之間關(guān)于核心利益的分歧。在選舉過程中，保守黨和工黨作為議會(huì)大黨，存在共同意見，自民黨作為議會(huì)小黨則獨(dú)樹一幟。

(一)保守黨和工黨關(guān)于議院改革的主張

就上議院改革的問題，保守黨主張應(yīng)設(shè)立一個(gè)以選舉為主要方式的第二院以取代上議院；工黨則主張?jiān)?011年10月之前組織全民公決，決議上議院的選舉制度，上議院則應(yīng)逐步轉(zhuǎn)化為一個(gè)完全經(jīng)選舉產(chǎn)生的議院，以取代原來的貴族院，同時(shí)立法終止所有世襲貴族。

就下議院改革問題，保守黨在其競選宣言中主張：(1)支持簡單多數(shù)選舉制；(2)減少下議院議員數(shù)量，從650人減少至585人；(3)改進(jìn)選舉登記制度；(4)公眾應(yīng)當(dāng)能夠通過向下議院訴愿，而引發(fā)其對某議題的辯論；(5)如果下議院議員被判有罪或有不當(dāng)行為，選區(qū)能夠罷免該議員并舉行遞補(bǔ)選舉。[15]

工黨則主張：(1)在2011年10月之前組織投票，決議下議院的選舉制度，并主張下議院應(yīng)采取選擇投票法；(2)立法規(guī)定固定任期的議院；(3)改進(jìn)選民登記制度；(4)公眾應(yīng)當(dāng)能夠通過向下議院訴愿，而引發(fā)其對某議題的辯論；(5)如下議院議員有財(cái)政不當(dāng)行為(financial misconduct)，而議會(huì)又沒有對其予以制裁，其所在選區(qū)有權(quán)予以罷免。[14]

可以看出，在選舉制問題上，兩黨均主張采取一種有利于大黨的投票制——保守黨主張?jiān)鹊恼卟蛔儯h主張采取選擇投票法。這兩種政策對于維護(hù)大黨的執(zhí)政地位或議會(huì)優(yōu)勢地位而言，都是有很大實(shí)際利益的。

(二)自民黨關(guān)于議院改革的主張

在保守黨和工黨在議會(huì)議席數(shù)量勢均力敵且均不能占據(jù)議會(huì)多數(shù)席位的情況下，自民黨的態(tài)度至關(guān)重要，它在當(dāng)下已成為一個(gè)壓偏兩黨均勢的一個(gè)小小秤砣。正因如此，筆者此處對自民黨的主張進(jìn)行單獨(dú)分析，以此來準(zhǔn)確把握英國政黨之間的意見分歧。

就上議院改革問題，自民黨主張上議院應(yīng)改革為一個(gè)更小的、但完全由民主選舉產(chǎn)生的議院。就下議院改革問題，自民黨在2010年的競選宣言中主張：(1)推行單一可移轉(zhuǎn)式投票法(Single Transferrable Vote，簡稱STV)，這一投票法要求選區(qū)擴(kuò)大至原來的3到5倍。(2)根據(jù)這一投票法，將減少下議院議員人數(shù)至少150人。(3)推行固定任期制的議會(huì)，以確保首相無法根據(jù)自身要求改變選舉時(shí)間。(4)如果下議院議員被判有罪或有不當(dāng)行為，選區(qū)能夠罷免該議員并舉行遞補(bǔ)選舉。[16]

這些主張與兩個(gè)較大政黨之間抵牾之處還是在于選舉制度。自民黨是三黨中最小的一個(gè)，考慮到其自身政黨地位，在選舉制度上，該黨主張對小黨較為有利的單一可移轉(zhuǎn)式投票制。③這種選舉制度采用了一種極為繁復(fù)的計(jì)票法則，總體來說有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，每張選票都很難被浪費(fèi)——這對于小黨而言至關(guān)重要，英國采納的傳統(tǒng)的簡單多數(shù)制有利于大黨，容易造成小黨的選票浪費(fèi)，導(dǎo)致政黨在全國范圍得票率與最終獲得議席數(shù)不匹配的情況，譬如在2010年大選中，保守黨在全國范圍內(nèi)的得票率約為36%，工黨為29%，自民黨為23%。自民黨得票率僅比工黨少6個(gè)百分點(diǎn)，但所獲議席比后者少201個(gè)。第二，每張選票中，偏好的順序非常重要，第二偏好選票是否發(fā)揮效力，往往取決于第一偏好選票的結(jié)果。具有這些特點(diǎn)的制度無疑是符合小黨利益的。

四、英國議會(huì)改革的基本趨勢

大選結(jié)束之后，克萊格領(lǐng)導(dǎo)的自民黨奇貨可居——自民黨選擇工黨，則工黨勝出，選擇保守黨，則保守黨組閣。然而經(jīng)過短暫而緊湊的談判，自民黨最終選擇了保守黨。2010年5月19日，自民黨黨魁克萊格以英國副首相的身份發(fā)表了一個(gè)關(guān)于英國政府下一步改革方案的演講，從中我們可以粗略看出有關(guān)于議會(huì)改革的的一個(gè)基本方向：

(一)上議院的民主化改革

克萊格宣稱，要進(jìn)行上議院的改革，以減少權(quán)力的精英化?！澳銈冎牢覀円呀?jīng)就上議院改革問題討論了150年了么？現(xiàn)在所有政黨都已經(jīng)就此達(dá)成共識，關(guān)于這個(gè)問題的討論已經(jīng)結(jié)束了。政府將用一個(gè)以一個(gè)通過比例投票制選舉出來的第二院(second chamber)替代上議院。同時(shí)，將有一個(gè)特別任命的專門委員會(huì)負(fù)責(zé)此事。別搞錯(cuò)了，這個(gè)委員會(huì)將不是另一個(gè)由政府任命的無職權(quán)的機(jī)構(gòu)，它將是一個(gè)投身于實(shí)質(zhì)性改革的機(jī)構(gòu)”。

這一改革在之前早已開始，根據(jù)2005年《憲政改革法》之規(guī)定，英國最高法院在2009年10月成立，并同時(shí)收回上議院的司法權(quán)。2006年7月4日，英國上議院第一次經(jīng)選舉產(chǎn)生了其議長，原工黨政府衛(wèi)生大臣，現(xiàn)為上院議員的女男爵海琳·海曼成為英國歷史上第一位選舉產(chǎn)生的上院議長，但她沒有因?yàn)楂@選上議院議長而同時(shí)成為上議院大法官，原任議長福爾克納勛爵成為最后一任經(jīng)由任命產(chǎn)生的上議院議長。[17]這些舉措都在很大程度上掃平了上議院改革的障礙，并使其成功完成了從司法機(jī)關(guān)向民主機(jī)構(gòu)的華麗轉(zhuǎn)身。

上議院改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但各黨只是形成了采取在上議院施行民主的基本觀點(diǎn)，但沒有就如何施行民主形成具體方案?？巳R格演說中主張，應(yīng)在上議院中采取明顯有利于小黨的“比例選舉制”，正是針對傳統(tǒng)選舉制度中存在的諸多弊端而闡發(fā)的改革思路。但是，克萊格的這一思路能否得到另外兩個(gè)議會(huì)大黨的支持，或者說，這一思路是不是保守黨與自民黨結(jié)成執(zhí)政聯(lián)盟的條件之一？就目前而言，這其實(shí)是一個(gè)不得而知的問題。

(二)下議院解散條件的限制

克萊格宣稱，議會(huì)任期制應(yīng)固定為5年。這一改革針對的是內(nèi)閣操控議會(huì)選舉的政治現(xiàn)象。前已述及，英國下議院的任期為5年，但內(nèi)閣有權(quán)提請解散議會(huì)，首相有權(quán)預(yù)定大選日期，取得王室的同意重新選舉議會(huì)，所以選舉的時(shí)間實(shí)際上是不固定的。如果采取固定任期制，“政府將不再能夠通過操縱大選的時(shí)間繼續(xù)玩弄政治，他們不能為了自身利益的最大化，而隨意選擇自己期望的大選時(shí)間。無論誰當(dāng)政，除非議會(huì)依據(jù)自己的決議解散，2015年5月7日將必然是下屆議會(huì)大選的時(shí)間”。[18]

在固定任期制的同時(shí)，還必須限定議會(huì)自行解散的條件：“必須在55%以上的下議院議員同意的基礎(chǔ)上，方能要求議會(huì)提前解散。這一比例遠(yuǎn)低于蘇格蘭議會(huì)所要求的2/3的門檻要求。這將帶來英國議會(huì)一個(gè)適當(dāng)?shù)恼纹胶猓核鼘⒕S護(hù)政治的穩(wěn)定性，避免政黨通過提前解散議會(huì)來維護(hù)其自身利益”。[17]

(三)政治參與的擴(kuò)大化

首先是規(guī)定下議院議員的罷免制度。當(dāng)議員被指犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤之時(shí)，經(jīng)其所在選區(qū)的10%以上的人民連署，有權(quán)動(dòng)議罷免該議員。同時(shí)克萊格還要求對議會(huì)游說和政治獻(xiàn)金問題進(jìn)行規(guī)定。“并非所有游說都是骯臟、卑污的，但所有游說都應(yīng)當(dāng)完全透明公開，據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年在游說上所耗費(fèi)的金額高達(dá)20億歐元，這種行為必須得到法律的規(guī)范與控制?！盵17]

同時(shí)，選民的政治訴愿也是三黨在之前即已達(dá)成的共識，在新的政治改革中也很可能得到進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)性的支持。這些無不反映了在新的憲政改革中，政治參與必將出現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢和實(shí)質(zhì)措施。

(四)下議院選舉制度改革為選擇投票制

選舉投票制不同于執(zhí)政兩黨中任何一黨在之前的主張——保守黨贊同維持原制度不變，而自民黨則主張單一可移轉(zhuǎn)式投票法——而完全是工黨在競選時(shí)的主張。與原先的制度相比，新的投票制有助于制度的平穩(wěn)過渡，因?yàn)檫@一制度不影響原先的選區(qū)安排，同時(shí)也有助于避免選票的浪費(fèi)，因?yàn)檫x票中可以選擇第一偏好與第二偏好。但是，這一制度與之前的制度相比，進(jìn)步非常有限，它仍無法表現(xiàn)少數(shù)人利益，也沒有將政黨在選舉中的權(quán)力轉(zhuǎn)移到選民手中，更無法產(chǎn)生一個(gè)成比例的議會(huì)。

這反映了保守黨和自民黨在選舉制度上的妥協(xié)——保守黨無法接受單一可移轉(zhuǎn)式投票法，而自民黨則無法容忍傳統(tǒng)選舉制度的延續(xù)，而此時(shí)的工黨卻提出了一個(gè)略微有利于自民黨一點(diǎn)的選擇投票制(這個(gè)條件實(shí)際上是為了爭取小黨而提出的)。保守黨要爭取到自民黨的支持，至少不能開出一個(gè)更差的條件。

五、結(jié)語——“懸浮政府”的改革迷霧

英國憲政改革本就是迷霧一團(tuán)，“懸浮政府”產(chǎn)生以來，其前路則更加模糊難測。包括本文第四節(jié)所述的可能措施，到現(xiàn)在仍只是一種蓋然性較大的可能而已。就議會(huì)改革而言，有些內(nèi)容是明確的，更大的一部分仍然完全處在云山霧罩之中。那些可以明確的部分包括：(1)改革上議院；(2)通過議員罷免制度建立一個(gè)向人民負(fù)責(zé)的議會(huì)制度；(3)確立公民對議會(huì)的訴愿權(quán)；(4)進(jìn)行公決，改革下議院選舉制度。

無法明確的部分則更為關(guān)鍵：上議院與下議院將采取何種選舉體制？(1)下議院的問題似乎已成定局，但是，“懸浮政府”本身意味著其執(zhí)行力受制于議會(huì)甚多，原先的內(nèi)閣借由政黨控制議會(huì)在“懸浮政府”中顯得不太可能，克萊格領(lǐng)導(dǎo)的自民黨也很可能合縱工黨，苦心經(jīng)營，推出另一種方案。(2)上議院的問題則似乎更加撲朔迷離，如果采取比例選舉制，英國上議院將完全不同于下議院的組織方式，而上議院自身權(quán)力之設(shè)置差異，也可能因此帶來權(quán)力秩序上的重大變更。

[注釋]

①政黨比例代表制中，選民投給支持的政黨而非特定的候選人，依據(jù)政黨取得的選票配額數(shù)量分配議席。該制度使小黨的生存空間比較大，只要在選舉中得到一定的選票，它便有可能在議會(huì)中分得若干席位，但也容易導(dǎo)致小黨林立。

②選擇投票制也稱之為“偏好投票制”(Preferential Voting)，其所設(shè)立的選區(qū)為單一選區(qū)。選民在投票時(shí)，根據(jù)偏好排列候選人的順序：1表第一偏好，2表第二偏好，如此類推。換言之，選民根據(jù)自己的偏好，將候選人的排列順序并標(biāo)示于選票上。開票時(shí)，候選人如果得到50%以上的“第一偏好票”即告當(dāng)選。如果沒有一個(gè)人候選人獲得50%以上的第一偏好票。就將“第一偏好票”的最少者刪除，并把這些偏好票轉(zhuǎn)移給“第二偏好票”(或依序偏好票)的得票的候選人來重新分配，如此類推。直至有候選人得到超過過半數(shù)的選票當(dāng)選為止。澳大利亞、愛爾蘭、斐濟(jì)、新西蘭、加拿大等國都在不同層級的選舉中運(yùn)用此制度。

③該投票制又稱單記可讓渡投票制或可轉(zhuǎn)移單票制，是一種選出多重獲勝者的投票制度，在采用比例代表制的同時(shí)，同時(shí)能夠盡量避免選票的浪費(fèi)。投票者依照喜好排列候選者，開票后，若第一選項(xiàng)已得到足夠的票數(shù)當(dāng)選，過剩的票數(shù)可轉(zhuǎn)移到次選的選項(xiàng)；若選項(xiàng)所得的票數(shù)明顯不足以支持當(dāng)選，有關(guān)的票數(shù)亦可轉(zhuǎn)移到次選的選項(xiàng)。

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[11]House of Lords Act 1999, Para.1.

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[14]The Labour Party Manifesto 2010.

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[16]Liberal Democratic Manifesto 2010.

[17]英國首位選舉產(chǎn)生的上議院議長[N/OL].http://news.sina.com.cn/o/2006-07-06/09119386031s.shtml, 2009-5-15, 12：15.

[18]Transcript of Speech and Q&A, [EB/OL].http://nickclegg.com/siteFiles/resources/PDF/Government/Nick-Clegg-New-Politics.pdf, 2010-6-1, 13:33.