我國準市場模式的潰敗與政府責(zé)任缺失

翁 博

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

一、 變革時代的準市場模式

這是一個變革的時代。當美國總統(tǒng)奧巴馬在獲勝感言中宣稱“變革的時代已經(jīng)到來”的時候,他也許沒有意識到,其實變革的時代早已到來,而我們一直都處于變革之中。就政府治理領(lǐng)域而言,這種判斷甚至尤其適用。

20世紀70年代末發(fā)端于西方主要發(fā)達國家并席卷全球的新一輪政府治理變革浪潮自一開始就顯示出了非凡的號召力,無論是英國的“下一步行動計劃”還是美國的“重塑政府”運動都引起了全世界的廣泛關(guān)注,并以前所未有的變革力度帶來了政府治理的全新革命。在這場深刻的政府治道變革中,以“進步主義”(progressivism)和“官僚制”(bureaucracy)為理論基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府治理模式受到了極大的挑戰(zhàn),而以“公共選擇理論”和“新公共管理”和“治理理論”等為理論支撐的“準市場”模式(quasimarket)在幾乎未遇到有力抵抗的情況下就迅速風(fēng)靡開來。今天,作為一種新的政府治理范式,準市場模式已在全球范圍內(nèi)取得了空前的成功。以市場為基礎(chǔ)的“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一[1]。美國學(xué)者洛韋里(Lowery)評論道:到了20世紀90年代,公共選擇已經(jīng)取代進步主義成了新的理論正統(tǒng),準市場模式取代傳統(tǒng)模式,成為公共服務(wù)中的主導(dǎo)性制度安排。即使準市場模式的懷疑者也發(fā)出了這樣的感嘆:公共選擇理論和準市場模式在全球取得了“近乎霸權(quán)的地位”,傳統(tǒng)政府模式幾乎“成了一種歷史文物,像中世紀的基爾特公會一樣與現(xiàn)代問題的解決毫不相干”[2]。

在實踐中,準市場模式主要表現(xiàn)為政府履行公共服務(wù)職能方式的變革,即“市場化”,或“民營化”----“更多依靠民間機構(gòu),更少依賴政府來滿足人民的需求?！诋a(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用,增加社會其他機構(gòu)作用的行動”[3]。

通過“民營化”進行的準市場模式的治理,其核心精神是引入競爭----引入競爭壓力、競爭動力和競爭機制。準市場模式相信,“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機構(gòu)來提供”,擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機構(gòu)之間的競爭[4]。通過打破政府在公共服務(wù)提供中的壟斷地位,引入競爭和競爭機制,以期緩解政府所面臨的公眾信任危機等一系列困境并大幅提高公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量,進而有力化解民眾對公共服務(wù)日趨多樣化、個性化的需求與政府極其有限的實際供給能力之間的尖銳矛盾。

引入競爭的關(guān)鍵在于重新界定政府職能,重新思考政府與社會、政府與市場的關(guān)系,讓政府回到它最適合的角色上去。而引入競爭和競爭機制的主要方式,則是將政府決策與執(zhí)行功能分離,明確區(qū)分“掌舵”與“劃槳”,讓“起催化作用的政府”,專注于“掌舵”而非“劃槳”。因為“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳,可政府并不擅長于劃槳”[5]。

具體而言,準市場模式安排“政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色”的方式就是對服務(wù)“生產(chǎn)”與“提供”的明確區(qū)分。政府作為公共服務(wù)“提供者”肩負著為公民提供普遍服務(wù)的責(zé)任且有不斷改善服務(wù)質(zhì)量與效率的義務(wù),但是,政府“提供”并不意味著親自“生產(chǎn)”。政府可以充當“安排者”和服務(wù)提供者的角色,通過各種形式組織社會和市場力量從事生產(chǎn)活動,而自身則可以將有限的精力更多地投入到提出要求、組織安排、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督評價等自己更擅長的領(lǐng)域,以更加超脫的姿態(tài)思考并及時回應(yīng)公民的需求。

美國學(xué)者薩瓦斯把公共服務(wù)民營化改革分為委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出3大類措施,包括合同外包、特許經(jīng)營等10種具體制度安排。同時,他提出并根據(jù)“服務(wù)的具體性、生產(chǎn)者的可得性、效率和效益”等10個維度,探討了不同類公共服務(wù)與不同制度安排之間的權(quán)衡與選擇問題。這些多樣化的“公私伙伴關(guān)系”,構(gòu)成了公共服務(wù)的準市場模式。

隨著時代的變革,準市場模式的表現(xiàn)形式一直在發(fā)生著變化。同時,在不同文化背景、制度環(huán)境和不同的領(lǐng)域中,其具體實現(xiàn)方式也有著重要的差別。比如,美國的民營化改革對“合同外包”情有獨鐘,而中國似乎對“特許經(jīng)營”更加青睞。然而,準市場模式的基本精神和主要內(nèi)涵卻相對清晰穩(wěn)定,并未因文化背景和制度環(huán)境的區(qū)別表現(xiàn)出不同的邏輯,這為我們考察中國的準市場模式提供了基本前提。

二、 準市場模式在中國的潰敗

我國自20世紀90年代初開始了準市場模式的積極探索,特別是在世紀之交,當“市場化”、“民營化”與“亞洲金融危機”等大背景相聯(lián)系并被進一步賦予解決我國所面臨的一系列特殊問題的歷史使命的時候,熱火朝天的景象來臨了。一時間,“民營化”、“市場化”似乎成了濟世救民的良藥,享受著莫大的尊崇和前所未有的禮遇。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公交、燃氣、自來水……,各行各業(yè)一擁而上、爭先恐后,生怕錯過了這一“包治百病”的良方?！笆袌龌痹谖覈艿搅恕坝⑿邸卑愕臍g迎。

但是,如同轉(zhuǎn)型期其他事物所發(fā)生的迅速而令人眩目的變化一樣,中國“市場化”模式在短短幾年內(nèi)也經(jīng)歷了冰火兩重天的待遇。時至今日,這位“英雄”早已風(fēng)光不再,甚至被視為近些年公共服務(wù)領(lǐng)域一系列突出矛盾及問題的“罪魁禍首”,因而不斷地遭受質(zhì)疑、指責(zé)和嘲弄,在部分領(lǐng)域被“打入冷宮”的可能性正在增長。正如北京大學(xué)周志忍教授所言:“近年來,公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場化改革被視為一種失敗,公共服務(wù)中的市場機制如城市公交特許經(jīng)營出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮,挫折和反復(fù)把改革置于風(fēng)口浪尖之上,對市場化導(dǎo)向的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流?！盵6]可以毫不夸張地說,以“市場化”、“民營化”為標志的準市場模式在中國正遭受著巨大的挫折和潰敗。

1. 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域市場化導(dǎo)向的改革被公認為失敗

醫(yī)療衛(wèi)生改革以來,看病難、看病貴現(xiàn)象越來越突出,因病致貧、因病返貧的人群持續(xù)增加,“小病抗、大病躺、重病來了見閻王”成了相當一部分無錢治病者的真實寫照。人們驚異地發(fā)現(xiàn),在看病越來越難、越來越貴的同時,醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平卻沒有得到同步提高,醫(yī)生收紅包、醫(yī)藥收回扣等腐敗行為成了公開的“潛規(guī)則”且日益普遍,醫(yī)院亂收費愈演愈烈,甚至出現(xiàn)了在兩個月內(nèi)將一個“原本各項檢查都正常”的老人醫(yī)治死亡,卻收取近千萬元醫(yī)藥費用的哈爾濱“天價醫(yī)藥費案”這樣駭人聽聞的重大醫(yī)療案件。同時,“齊二藥”等重大犯罪性醫(yī)藥事件的發(fā)生,不但給人們造成了巨大的生命財產(chǎn)損失,給社會帶來了重大安全隱患,更挑戰(zhàn)了整個社會的倫理道德底線。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的低效、混亂、腐敗輕而易舉就將“市場化”導(dǎo)向的改革釘在了“失敗”的十字架上。

2. 城市公交領(lǐng)域的“民營化”改革正發(fā)生著大規(guī)?！盎爻薄?/h3>

近年來,隨著城市公交領(lǐng)域許多嚴重問題的暴露,如野蠻行車現(xiàn)象越來越多,交通安全事故頻繁發(fā)生,公交司機集體罷運連續(xù)出現(xiàn),部分地區(qū)公交車票漲價引起市民強烈不滿,……人們對公交“市場化”改革的質(zhì)疑和批評正持續(xù)增加。而媒體的普遍看法是:“城市巴士交通服務(wù)進行企業(yè)化改造,引入民營資本,實際上是走了彎路”[7];“‘公交市場化’撞完南墻該回頭了”[8]。與這種認識相適應(yīng),實踐中呈現(xiàn)出來的則是公交“民營化”的大范圍的“走回頭路”。2007年12月,青島市政府宣布,公交集團的市場化運作將宣告結(jié)束,青島市60條公交線路、近2000輛公交車將回歸國有;2008年4月,在5年內(nèi)發(fā)生了4次公交司機集體停運之后,湖北十堰市政府宣布強制收回了公交特許經(jīng)營權(quán);2009年,重慶市政府要求在5月31日前,民營的13條7字頭線路共389輛客車將退出客運市場,標志著重慶公交開始了全部國有化的歷史。而在此之前,湖北黃岡、湖南長沙、江蘇南京等地公交民營化也都經(jīng)歷了巨大挫折,民營資本被清退,回歸國有經(jīng)營。城市公交領(lǐng)域的“準市場模式”正經(jīng)受著空前的挫折。

3. 城市水務(wù)業(yè)市場化改革正面臨嚴峻考驗

2002年10月,建設(shè)部公布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化改革進程的意見》,明確了城市水務(wù)業(yè)改革以市場化為主要方向;2004年3月,建設(shè)部進一步發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。此后的幾年內(nèi),地方政府大規(guī)模高價甚至“溢價”出售水務(wù)資產(chǎn),威立雅、中法水務(wù)等外資巨頭紛紛挺進中國水務(wù)市場,許多城市相繼開始了水務(wù)業(yè)市場化改革。但是,近年來公眾對水務(wù)改革的批評和質(zhì)疑與日俱增,其中最嚴重的問題在于改革后城市水價普遍大幅上漲。根據(jù)國家發(fā)改委對36個大中城市進行的水價跟蹤調(diào)查,得出的結(jié)論是:“水價正在以每年10%的速度上漲”[9]。2009年,以哈爾濱、濟南、福州、北京、重慶等為代表的大中城市競相上調(diào)水價,上海、天津、沈陽、廣州、南京也相繼召開了漲價聽證會,隨之而來的是全國水價的一片漲聲,引起了居民的強烈不滿,甚至有消費者代表在聽證會上與召集方公開發(fā)生沖突[10]。而為了達到漲價的目的,部分外資企業(yè)甚至不惜威脅停水以要挾地方政府[11]。城市水務(wù)市場化改革是否會像醫(yī)療衛(wèi)生改革一樣被公認為“失敗”目前尚無定論,但可以肯定的是,改革正經(jīng)受著嚴峻考驗。

此外,基礎(chǔ)教育的市場化改革因飽受批評而聲名狼藉,高等教育的市場化也在一片口誅筆伐中銷聲匿跡,住房領(lǐng)域的市場化因帶給人們的是房價高企、普通人住房已成奢望的“苦果”而引起人們的強烈不滿,……事實上,近些年來人們對所謂市場化改革顯得越來越不耐煩,嘲笑、質(zhì)疑和否定日漸成為輿論的主流。公共服務(wù)的準市場模式在中國遭遇了大潰敗。

三、 政府責(zé)任缺失

是“市場化”改革必然帶來這些矛盾和問題因而注定遭遇潰敗嗎?相關(guān)理論和發(fā)達國家的長期實踐早已否定了這一點。是準市場模式不適合公共服務(wù)改革嗎?席卷全球且“已不可逆轉(zhuǎn)”的準市場模式改革實踐似乎提供了反證。是準市場模式不適合中國因而出現(xiàn)了“水土不服”嗎?可是它已在全世界成為了公共服務(wù)的主導(dǎo)模式,且被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一,為何單就不適合中國呢?更何況“水土不服”的何止準市場模式,市場經(jīng)濟體制本身的水土不服豈不更甚？

準市場模式因?qū)嵺`中的潰敗而遭受冷酷的否定甚至拋棄,“當懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候,我們正面臨著‘倒臟水把嬰兒一起倒掉的風(fēng)險’”[6]。其實,因噎廢食的愚蠢恐怕小孩子都懂,但在轉(zhuǎn)型期的中國,人們似乎已經(jīng)沒有了停下來認真思考的耐心。在急于走回頭路的時候,我們已經(jīng)無心憧憬前路的美好,更來不及仔細觀察阻擋我們?nèi)ヂ返恼嬲系K。

民營化改革在中國遭遇了滑鐵盧,但潰敗的原因其實并不在于準市場模式本身。事實上,準市場模式的成功運行有其前提。它有賴于良好的“公私伙伴關(guān)系”,有賴于政府對于“自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色”的清醒認識和充分把握,特別是有賴于政府對于自身責(zé)任的珍視和充分履行。離開了政府責(zé)任這一要素,準市場模式就失去了支撐其大廈的一根主要支柱。具體而言,市場化并不意味著政府責(zé)任的減輕或移交,而是政府責(zé)任內(nèi)容結(jié)構(gòu)的調(diào)整和履行方式的轉(zhuǎn)變?！罢a(chǎn)物品和服務(wù)的職能在減少,對從事實際工作的代理人實施監(jiān)督的職能卻在增加?！盵12]如簽約外包,政府所要承擔(dān)的責(zé)任就至少包括“確定承包商的工作”、“選擇承包商”、“篩選激勵和制裁措施”、“監(jiān)控績效”[13]18-24。當然,政府還應(yīng)該按時支付費用,確保競爭性市場,等等。也就是說,在民營化的進程中,政府肩負著甚至比傳統(tǒng)治理模式更多、更復(fù)雜的責(zé)任。在民營化中,雖然政府直接“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能“市場化”了,但它“提供”公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任以及由于提供方式轉(zhuǎn)變而引發(fā)的一系列新的作為“掌舵者”和“安排者”的責(zé)任卻不能“市場化”。這些責(zé)任的有效履行是準市場模式取得成功的必要條件,充分承擔(dān)這些責(zé)任本身就是政府的主要“責(zé)任”。

但反觀我國公共服務(wù)民營化改革實踐,政府責(zé)任的缺失成了普遍存在的通病:政府確實不“劃槳”了,但它也沒有“掌舵”,這才是問題的癥結(jié)所在。我國準市場模式治理中政府責(zé)任的嚴重缺失表現(xiàn)在諸多方面,針對目前的現(xiàn)實情況和面臨的主要問題,本文主要關(guān)注以下幾個方面:

1. 財政投入嚴重不足

市場化并不意味著政府財政投入的減少,更不等同于“收費”,政府提供足額投入的職責(zé)不能被免除,甚至絲毫不能減輕。發(fā)達國家市場化改革的重心是公共服務(wù)提供機制的市場化,并沒有減輕政府提供足額財政投入的責(zé)任,只是改變了這種責(zé)任的履行方式。正如北京大學(xué)周志忍教授所言:“不論是英國公立醫(yī)院的‘內(nèi)部市場’還是美國基礎(chǔ)教育中的‘憑單制’,在引進價格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競爭客戶等市場機制的同時,絲毫沒有影響到公民免費醫(yī)療和基礎(chǔ)教育免費的權(quán)利,沒有讓公民自己掏腰包?！盵6]

與發(fā)達國家相比,我國的公共服務(wù)市場化改革更側(cè)重于政府責(zé)任的市場化,許多改革明顯具有政府“卸載”的味道。具體而言,地方政府往往在改革中推卸公共服務(wù)的基本職責(zé),將民營化作為減輕財政負擔(dān)、扔掉財政“包袱”的手段,將公共服務(wù)市場化理解為“收費”,甚至將改革視為獲益的機會。目前社會上廣為流傳的“改革就是收費”、“全面改革就是全面收費”形象地反映了人們對部分領(lǐng)域市場化改革的看法。以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府投入為例,20多年來,我國衛(wèi)生總費用穩(wěn)步上升,但政府的衛(wèi)生支出占總支出的比例卻逐年下降:從1980年的36.2%到1995年的18%,再到2004年的17.1%[14]。與此相應(yīng)的卻是個人醫(yī)療費用大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計,2005年全國衛(wèi)生總費用比1978年增長了77倍,其中,居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出增加了197倍,遠高于同期GDP和城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的增長幅度[15]。如果說醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域政府還只是“卸責(zé)”的話,那么城市水務(wù)業(yè)的改革中不少地方政府似乎更進了一步,將改革當做獲益的手段。前幾年各地紛紛高價出售水務(wù)資產(chǎn)已是眾所周知的事實。而對于2009年風(fēng)靡全國的水價上漲浪潮,一種引起普遍共鳴的觀點就是,水務(wù)企業(yè)“溢價”購買了水務(wù)資產(chǎn),幾年之后開始以“漲價”作為對自己的超額付出的回報?！?1世紀經(jīng)濟報道》的記者采訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官員徐宗威得出的結(jié)論是:水價上漲是在為地方政府高價出讓水權(quán)買單?！皬乃畠r上漲的城市名單中也可以看出,一些在前幾年高溢價轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)的城市,成了本輪水價上漲的急先鋒?！?/p>

政府財政投入的絕對或相對減少直接導(dǎo)致我國許多領(lǐng)域市場化幾近災(zāi)難性的后果。在老百姓看來,醫(yī)療市場化幾乎等同于“收費化”,當“小病抗、大病躺、重病來了見閻王”的現(xiàn)象越來越普遍的時候,醫(yī)衛(wèi)的市場化改革越來越像是普通百姓的一場噩夢。同樣,當?shù)胤秸垣@取最大收益為目的出售水務(wù)資產(chǎn)且美其名曰“市場化改革”的時候,不斷漲價似乎也成了老百姓對水務(wù)改革的唯一印象。政府應(yīng)該反思自身在提供足額財政投入方面責(zé)任的嚴重缺失,更應(yīng)該反思借改革之機獲益的做法,而不是將責(zé)任推到抽象的“市場化”身上。

2. 缺乏必要的監(jiān)管和調(diào)控

準市場模式使得政府“直接生產(chǎn)”責(zé)任得以大大減輕,但是,監(jiān)管責(zé)任卻顯著地增加了。政府的有效監(jiān)管是確保民營化成功的重要條件。甚至由于某些特殊情況的存在,這些監(jiān)管責(zé)任還顯得更加復(fù)雜。例如,在合同外包中,委托代理的復(fù)雜性可能導(dǎo)致監(jiān)管的難度急劇增加。委托代理關(guān)系及其產(chǎn)生的問題在企業(yè)同樣存在,但對政府而言具有特殊的復(fù)雜性。傳統(tǒng)模式中的基本參與者是競選官員、行政人員和公民,加上承包商,參與者就增加到了四個,這意味著關(guān)系的數(shù)量翻了一番,其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增[13]27-28。

但在我國的民營化實踐中,政府監(jiān)管和調(diào)控卻極度匱乏。政府監(jiān)管責(zé)任的缺失首先表現(xiàn)為未能積極推動相關(guān)制度變遷,構(gòu)建良好的制度基礎(chǔ)和競爭環(huán)境。比如,我國許多城市公交市場化改革后,沒有任何配套政策支持,沒有相關(guān)制度規(guī)范,經(jīng)營者茫然無措、無所適從。政府監(jiān)管責(zé)任的缺失還表現(xiàn)為,許多地方政府迫不及待地將一些“燙手山芋”扔向市場,對企業(yè)“一賣了之”,不承擔(dān)基本的監(jiān)管、規(guī)范和調(diào)控職責(zé)。近年來多數(shù)城市普遍出現(xiàn)的水價大幅上漲,幾乎是缺乏有效監(jiān)管下民營化的必然結(jié)果。在2009年席卷全國的水價上漲風(fēng)潮中,各地的漲價聽證會屢屢出現(xiàn)假冒代表的現(xiàn)象,而物價主管部門竟然容忍其一再發(fā)生而不聞不問,絲毫沒有注意到自身的監(jiān)管責(zé)任。濟邦咨詢公司2008年作了一次調(diào)研:“監(jiān)管制度嚴重缺失,調(diào)價變成各方利益博弈的戰(zhàn)場,完全沒有理性,最后到底怎么調(diào)價變成市長拍腦袋決定的事情,成本監(jiān)審形同虛設(shè)。并且很多城市都有類似的問題?！盵16]正如《科學(xué)時報》在一篇報道中斷言:“沒有監(jiān)管的水業(yè)改革一定是失敗的改革。”[16]

政府監(jiān)管和調(diào)控責(zé)任的嚴重缺失是導(dǎo)致我國公交、城市水務(wù)業(yè)市場化改革出現(xiàn)大規(guī)?！盎爻薄焙蛧乐卮煺鄣闹匾蛑?其他領(lǐng)域也或多或少地存在著同樣的問題。如何在公共服務(wù)市場化實踐中強化政府的監(jiān)管和調(diào)控,做好監(jiān)督者和調(diào)控者,構(gòu)建良好的制度基礎(chǔ)和競爭環(huán)境,加強對民營化各主體的引導(dǎo)和約束,是我國政府特別是地方政府目前應(yīng)該認真反思的重要課題。

3. 政府未能進行有效的管理并充當精明買主

市場化意味著政府管理的重大變革,對變革過程的駕馭和管理至關(guān)重要。首先,面對市場不可避免的缺陷,政府必須學(xué)會管理不同類型的市場并努力克服這些缺陷。其次,市場化本身不可能實現(xiàn)自我管理,需要政府在運作管理上更下功夫。同時,市場化并不是政府責(zé)任的“卸載”,政府成為“精明買主”的能力對我國同等重要。

在我國市場化改革實踐中,政府管理的滯后不容忽視。以城市公交市場化改革為例,北京大學(xué)周志忍教授認為,政府對改革過程的駕馭能力和對經(jīng)營的管理能力的低下,是產(chǎn)生種種問題和困境的主要原因[6]。改革之前,各地方政府在根本沒有做好相關(guān)規(guī)劃和制度安排的情況下就一擁而上,對諸如票價的定價及調(diào)整機制、員工福利待遇、政府補貼數(shù)量及方式等細節(jié)問題未能形成妥善的安排,在實際運行過程中又未能逐步完善相關(guān)政策和管理機制,對事先沒有預(yù)料到的新情況(如油價大幅上漲等)不加以及時解決,對合同中存在的各種諸如“權(quán)責(zé)利不清”等突出問題也不聞不問。“一改了之,根本沒有配套政策支持”[8],湖北十堰市公交民營化失敗后公交公司董事長對政府的抱怨道出了政府管理的極度匱乏和滯后。

政府管理責(zé)任的嚴重缺失還表現(xiàn)為無法承擔(dān)“精明買主”的角色并履行服務(wù)“購買者”的職責(zé)。具體而言,政府未能及時履行服務(wù)“購買者”的付費、提供回報和激勵等一系列職責(zé)。例如,吉林四平市水務(wù)市場化失敗的直接原因之一就是,在隸屬于四平市公用事業(yè)管理局的市自來水公司與外資企業(yè)中法水務(wù)公司合作供水的過程中,政府未能按照事先對合同水量、水價、水費以及3年內(nèi)關(guān)閉相關(guān)地下井群等事宜的安排兌現(xiàn)承諾,并在雙方經(jīng)談判修改了合同條款之后仍然未能實現(xiàn)承諾。

此外,政府責(zé)任的嚴重缺失還表現(xiàn)在未能正確認識自身的角色定位,對“真市場化”和“假市場化”區(qū)分不清等諸多方面。正是由于政府責(zé)任的嚴重缺失,直接導(dǎo)致了準市場治理模式在我國的潰敗。詹姆斯·森德奎斯特(James Sundquist)指出,民營化不是解決政府無效力的特效藥,唯有有力且有效的政府,方能使民營化奏效[17]。換句話說,只有在政府真正承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任的前提下,這個“有力且有效”的政府才能“使民營化奏效”。

四、 新的開始

轉(zhuǎn)型期的中國從不缺少新概念、新模式、新理念、新范式,也從不缺少嘗試的勇氣和熱情。但是,大部分新理念、新模式似乎都逃脫不了這樣的命運:人們打著它們的旗號,照搬國外的先進做法,形式上天衣無縫,但其精神和內(nèi)涵卻被偷偷地“閹割”。它們的本質(zhì)已被整得面目全非,卻又在試驗失敗后承受著人們苛刻的責(zé)難、嘲笑和質(zhì)疑,之后被迅速拋棄。不幸的是,風(fēng)靡全球的準市場模式在中國似乎也未能幸免。

但是,暫時的失敗和挫折并不表明準市場模式的終結(jié),“準市場模式其實已不可逆轉(zhuǎn)”[6]。更不能因此導(dǎo)致對準市場模式本身的簡單否定。對醫(yī)療衛(wèi)生“市場化”改革的一致否定,公交領(lǐng)域所出現(xiàn)的大規(guī)?！盎爻薄?一定程度上說明我們看問題的方式仍然處在非此即彼的簡單邏輯中,對事物缺乏耐心細致的深入分析和嚴謹考察。

其實,對任何新理論或新模式的應(yīng)用不但要用其形式,更要汲取其精神。忽略了精神本質(zhì),形式做得再好也是徒勞,甚至?xí)a(chǎn)生截然相反的效果。準市場模式不是一個死板的標簽,而是一項根植于豐富實踐經(jīng)驗的活生生的制度組合和治理模式,它具有多樣化的形式和內(nèi)涵,其成功運行也需要實際機制的支持和相關(guān)制度保障,更要有細致精細的管理?！懊駹I化只有在市場良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用?！盵18]而實現(xiàn)這些條件都是政府分內(nèi)的責(zé)任。準市場模式在中國的潰敗,根本原因在于我們采用其形式而忽略了它的本質(zhì)及精神,表現(xiàn)在實踐中,就是政府責(zé)任的嚴重缺失。

準市場模式的中國實踐遠遠沒有結(jié)束,甚至才剛剛開始。筆者相信,當政府責(zé)任回歸之后,一個新的變革時代將重新來臨。

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