我國(guó)行政問責(zé)制的邏輯意蘊(yùn)與制度設(shè)計(jì)

高志宏

（南京大學(xué) 法學(xué)院，南京 210093）

0 引言

自2008年9月份以來，全國(guó)掀起了新一輪的 “問責(zé)風(fēng)暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)、河南登封礦難等嚴(yán)重社會(huì)公共安全事件，一大批官員被追究責(zé)任，涉及范圍從處級(jí)到部級(jí)，從地方到中央。有人為新一輪的“問責(zé)風(fēng)暴”拍手叫好，有學(xué)者則質(zhì)疑“問責(zé)風(fēng)暴”的長(zhǎng)效性。

然而，不可否認(rèn)的是，目前我國(guó)社會(huì)各界對(duì)問責(zé)制的認(rèn)識(shí)極其混亂，存在簡(jiǎn)單化、泛化甚至濫化傾向，問責(zé)制似乎成了一個(gè)包羅萬象的責(zé)任體系。從國(guó)外的立法和執(zhí)法實(shí)踐來看，不能把問責(zé)制簡(jiǎn)單地等同于責(zé)任追究制，其應(yīng)專指政府、執(zhí)政黨及其工作人員不履行法律義務(wù)而對(duì)“公眾”所應(yīng)承擔(dān)的某種不利的法律后果或接受某種制裁。在我國(guó)，與政治體制相關(guān)，通常意義上的問責(zé)制主要是指行政問責(zé)制。鑒于篇幅所限，本文僅從行政問責(zé)制的概念出發(fā)，對(duì)行政問責(zé)制獨(dú)立存在必要性和可行性進(jìn)行研究，試圖分析行政問責(zé)制的特性以及獨(dú)立存在的空間，以期為我國(guó)行政問責(zé)制度體系的構(gòu)建有所裨益。

1 行政問責(zé)制的概念厘定

我們認(rèn)為，所謂行政問責(zé)制，是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者不適當(dāng)履行法定職責(zé)，造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的，以致有損政府和官員形象的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

詳言之，行政問責(zé)的主體應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是同體問責(zé)；行政問責(zé)的客體應(yīng)限于政府主要負(fù)責(zé)人；行政問責(zé)的范圍應(yīng)重點(diǎn)放在社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故或者社會(huì)民眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問題；行政問責(zé)的程序應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任追究程序；行政問責(zé)的內(nèi)容主要是指政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；行政問責(zé)的后果不是責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的終結(jié)而應(yīng)當(dāng)是追究其他法律責(zé)任的開始。至于我們?yōu)楹伟研姓栘?zé)制限制在上述幾個(gè)方面，我們將在本文第四部分即行政問責(zé)制獨(dú)立存在的空間中進(jìn)行分析。

2 行政問責(zé)制獨(dú)立存在的可行性分析

一種責(zé)任制度能否獨(dú)立存在以及是否需要獨(dú)立存在，主要看社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。大體上，針對(duì)政府及其工作人員的責(zé)任可以分為三類。第一類是補(bǔ)救性責(zé)任，是指因政府及其工作人員的行為給民眾造成損失由國(guó)家給予民眾的賠償和補(bǔ)償，即民事責(zé)任；第二類是懲戒性責(zé)任，即因政府及其工作人員的違法行為而承擔(dān)的不利后果，包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任和違憲責(zé)任；第三類是政治性責(zé)任，即“政府官員履行制定符合民意的公共政策，推動(dòng)符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好這些職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁”[7]，主要指領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。此種責(zé)任在西方國(guó)家主要表現(xiàn)彈劾、引咎辭職、免職、道歉等。那么，我國(guó)現(xiàn)有的法律責(zé)任體系是否包含了上述三種責(zé)任類型？是否存在這度真空？行政問責(zé)體系是否有獨(dú)立存在的空間？

客觀而言，我國(guó)并非沒有責(zé)任追究機(jī)制，上述三類責(zé)任形式或多或少在我國(guó)立法和實(shí)踐層面上都有所體現(xiàn)。有權(quán)追究政府及其工作人員的責(zé)任的組織有三個(gè)：一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以通過罷免主要行政領(lǐng)導(dǎo)人員、改變或撤銷行政行為的形式來追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任（主要是根據(jù)憲法第67條、第104條及組織法的相關(guān)規(guī)定）；二是人民法院，即人民法院通過行政訴訟權(quán)追究行政主體的法律責(zé)任（主要是根據(jù)行政法和行政訴訟法的規(guī)定）；三是行政機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)可以通過行政程序?qū)ζ涔ぷ魅藛T追究行政責(zé)任。

但是，在我國(guó)現(xiàn)階段，我國(guó)的行政責(zé)任追究機(jī)制還存在不少缺位，行政監(jiān)督還存在諸多問題。從行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督看，人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威尚未歸位，其對(duì)個(gè)人的監(jiān)督范圍主要限于其有權(quán)任免的政府領(lǐng)導(dǎo)；人民法院的監(jiān)督范圍針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)而非行政官員，僅限于撤銷行政行為和行政賠償，且采取“不告不理”原則；社會(huì)民眾和輿論監(jiān)督的作用更是極為薄弱，與其他行政監(jiān)督體系在運(yùn)行機(jī)制上缺乏應(yīng)有的溝通和有效的協(xié)調(diào)。從行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督看，雖然其權(quán)力、主體范圍和責(zé)任形式都比前二者廣泛，但專門監(jiān)督結(jié)構(gòu)受制于監(jiān)督客體，嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)督的權(quán)威性，并且缺乏對(duì)政府及其工作人員的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任追究。

從責(zé)任主體來看，國(guó)家機(jī)關(guān)可以分為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)負(fù)責(zé)制兩種。在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的機(jī)關(guān)中，問責(zé)的對(duì)象是行政首長(zhǎng)個(gè)人，表現(xiàn)為個(gè)人責(zé)任；在委員會(huì)負(fù)責(zé)制的機(jī)關(guān)中，問責(zé)的對(duì)象是委員會(huì)集體，表現(xiàn)為集體責(zé)任。行政問責(zé)制的制度基礎(chǔ)來源于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，奠基于“行政職責(zé)本位論”這一理論基點(diǎn)之上，堅(jiān)持職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)三者有機(jī)統(tǒng)一的原則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)在發(fā)揮其作用時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。建立行政問責(zé)制度，一方面可以對(duì)違法失職行為進(jìn)行恰當(dāng)?shù)淖肪?，另一方面可以產(chǎn)生一種警示和告誡作用?！靶姓w系是個(gè)自上而下的體系，上下級(jí)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種關(guān)系使得問責(zé)具有“直接性、針對(duì)性、和經(jīng)常性的特點(diǎn)，……最能發(fā)揮問責(zé)的效率”[8]。尤其是行政首長(zhǎng)，其特殊的政治地位決定了他們應(yīng)比一般政府官員承擔(dān)更多的責(zé)任，除了承擔(dān)一般的法律責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)特定政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任。

我國(guó)的行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，采取個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的原則，即重大問題必須經(jīng)過班子集體討論決定。這種領(lǐng)導(dǎo)方式雖然有利于避免行政首長(zhǎng)的個(gè)人獨(dú)斷專行，但卻造成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的模糊不清，甚至出現(xiàn)權(quán)大責(zé)小、有權(quán)無責(zé)等嚴(yán)重弊端。所以，我國(guó)實(shí)行行政問責(zé)制具有可行性、緊迫性。

3 行政問責(zé)制獨(dú)立存在的空間

責(zé)任有多種含義，包括法律責(zé)任，紀(jì)律責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任等，其大體上可以分為兩類：私人責(zé)任和公共責(zé)任。私人責(zé)任是指行為人對(duì)“私人”所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或職責(zé)；公共責(zé)任是指行為人不履行法律義務(wù)而對(duì)“公眾”所應(yīng)承擔(dān)的某種不利的法律后果或接受某種制裁。問責(zé)制中的“責(zé)”應(yīng)當(dāng)指公共責(zé)任，與我國(guó)的政治體制相關(guān)，通常意義上的問責(zé)制主要是指公共責(zé)任機(jī)制中的行政問責(zé)制。我們擬從行政問責(zé)制的構(gòu)成要素來探討行政問責(zé)制獨(dú)立存在的領(lǐng)域：

就行政問責(zé)制的主體而言，目前學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：同體問責(zé)、異體問責(zé)和雙重問責(zé)。所謂同體問責(zé)，即內(nèi)部問責(zé)，是指行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其行政官員進(jìn)行問責(zé)的制度；所謂異體問責(zé)，即外部問責(zé)，是指行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）對(duì)政府及其官員進(jìn)行問責(zé)的制度；所謂雙重問責(zé)，即同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合，問責(zé)主體既包含同體問責(zé)主體，又包含異體問責(zé)主體。它通過行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問責(zé)和權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)公眾等外部問責(zé)來共同實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，行政問責(zé)的主體應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是同體問責(zé)。行政問責(zé)制是一種自律或自我控制，即行政自律機(jī)制。行政問責(zé)制不是同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合（當(dāng)然有異體監(jiān)督的成分，比如行政問責(zé)制的啟動(dòng)程序就需要異體監(jiān)督發(fā)揮作用），也不是自律與他律行為的有機(jī)統(tǒng)一。因?yàn)?，法律已?jīng)對(duì)異體問責(zé)作出了明確規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)在行政問責(zé)制中作出專門規(guī)定。一是重復(fù)規(guī)定沒有必要，二是行政問責(zé)制不應(yīng)當(dāng)也不可能包含所有的責(zé)任體系。所以，行政問責(zé)的問責(zé)主體不是多元的，而是一元的，應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不應(yīng)與其他法律責(zé)任相混淆。

就行政問責(zé)制的客體而言，目前學(xué)界的主要分歧在于，行政問責(zé)的對(duì)象是否應(yīng)僅限于主要行政領(lǐng)導(dǎo)還是應(yīng)包括所有的公務(wù)員。我們認(rèn)為，行政問責(zé)的客體應(yīng)限于政府主要負(fù)責(zé)人。西方國(guó)家一般將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，問責(zé)制僅適用于通過選民選舉產(chǎn)生的政務(wù)官，而不適用于全體公務(wù)員。我們認(rèn)為，問責(zé)對(duì)象的確定必須與問責(zé)對(duì)象的職權(quán)范圍相關(guān)。行政問責(zé)的對(duì)象應(yīng)主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，即各級(jí)政府首長(zhǎng)及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)[9]。這并不是說，普通的政府公職人員不承擔(dān)法律責(zé)任，只是說由于職位不同，行政領(lǐng)導(dǎo)和普通的政府公職人員問責(zé)，承擔(dān)責(zé)任的種類和方式應(yīng)有所差別。普通的政府公職人員承擔(dān)的法律責(zé)任不是通過行政問責(zé)制來實(shí)現(xiàn)的，而是通過普通的行政責(zé)任追究途徑來實(shí)現(xiàn)。

就行政問責(zé)制的范圍而言，目前學(xué)界的主要分歧在于，行政問責(zé)是否應(yīng)僅限于一些突發(fā)性的重大公共安全事故的“非常態(tài)”問責(zé)還是應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)做出一切積極作為和消極的行政不作為的“常態(tài)”問責(zé)。我們認(rèn)為，行政問責(zé)重點(diǎn)應(yīng)放在社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故或者社會(huì)民眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問題，如因責(zé)任意識(shí)淡薄而瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)重大突發(fā)事件，如重大建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重質(zhì)量問題等。行政問責(zé)作為一個(gè)專門概念，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的內(nèi)涵，不應(yīng)當(dāng)“泛化”，其追責(zé)前提具有特殊性，應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律沒有規(guī)定的責(zé)任情形（法律真空）作出規(guī)定。至于在日常的行政管理過程中，因行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員履行日常職責(zé)效能低下、執(zhí)行不力未完成政府交付的工作任務(wù)的情形，如機(jī)關(guān)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬等不依法行政等應(yīng)通過其它責(zé)任追究制度來實(shí)現(xiàn)?？傊?，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)是“非?！鼻闆r下的“常態(tài)”制度，不是一切公共領(lǐng)域的行政行政失責(zé)都應(yīng)當(dāng)通過行政問責(zé)來實(shí)現(xiàn)，相反，而更多的是應(yīng)當(dāng)通過常態(tài)的行政責(zé)任追究制度（如公務(wù)員法、組織法等）來實(shí)現(xiàn)。

就行政問責(zé)制的程序而言，目前學(xué)界的主要分歧在于，行政問責(zé)是只能通過行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行還是可以通過相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序和上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的提起程序和司法機(jī)關(guān)按照司法提起程序以及人大通過質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的程序進(jìn)行。我們認(rèn)為，行政問責(zé)制是實(shí)體性與程序性的統(tǒng)一，通過程序來控制問責(zé)過程，通過程序來保護(hù)問責(zé)對(duì)象的合法權(quán)利，從而保證行政問責(zé)的實(shí)效。但是，認(rèn)為行政問責(zé)制既可以通過上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的提起程序來實(shí)現(xiàn)，還可以通過相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序和司法機(jī)關(guān)按照司法提起程序以及人大通過質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的觀點(diǎn)，是把行政問責(zé)的程序與其他責(zé)任追究的程序混為一談。行政問責(zé)應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任追究程序，問責(zé)的過程可以簡(jiǎn)單劃分為問前、問中、問后幾個(gè)環(huán)節(jié)，具體則主要包括啟動(dòng)、問責(zé)、救濟(jì)三方面。

就行政問責(zé)制的內(nèi)容而言，目前學(xué)界的主要分歧在于，行政問責(zé)是僅限于政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任，還是包含所有的法律責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面：一是承擔(dān)道義上的責(zé)任，向受害者和公眾負(fù)責(zé)；二是承擔(dān)政治上的責(zé)任，也就是向執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé)；三是承擔(dān)民主的責(zé)任，向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé)；四是承擔(dān)法律的責(zé)任，要向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé)，看是否有讀職的情形存在[10]。我們認(rèn)為，行政問責(zé)主要是指政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其責(zé)任形態(tài)應(yīng)主要包括限期整改、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開道歉、誡勉或效能告誡、責(zé)令停職檢查、責(zé)令辭職、建議免職、引咎辭職等。“現(xiàn)在研究的問責(zé)制，主要是從政治和道義的層面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)問題或事件中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，采取紀(jì)律追究和法律追究以外或其并舉的責(zé)任追究制度[11]”。由于“民生政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴(yán)重的錯(cuò)誤行為，應(yīng)該負(fù)政治責(zé)任”，并且“直接或間接民選的行政首長(zhǎng)主要負(fù)政治責(zé)任?！盵12]需要注意的是，政治責(zé)任不同于政治問責(zé)，政治責(zé)任是一種責(zé)任形態(tài)，政治問責(zé)是一種問責(zé)機(jī)制。政治問責(zé)與行政問責(zé)，同為民主政治責(zé)任機(jī)制下的組成部分，二者問責(zé)內(nèi)容的表現(xiàn)形式有交叉和重合。政治問責(zé)承擔(dān)的主要是政治責(zé)任，如彈劾、引咎辭職、道歉等；行政問責(zé)承擔(dān)的也主要是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、道義責(zé)任，如免職、引咎辭職、道歉等。尤其是在我國(guó)的政治體制下，政治問責(zé)與行政問責(zé)往往是重合的。但是，嚴(yán)格說來，從國(guó)外問責(zé)制度的實(shí)踐來看，二者的區(qū)別也是明顯的：首先，二者的問責(zé)主體有差別。政治問責(zé)的主體主要是選民、人大代表和權(quán)力機(jī)構(gòu)；行政問責(zé)的主體主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)機(jī)關(guān)。其次，二者的問責(zé)對(duì)象有差別。政治問責(zé)的對(duì)象主要是政府領(lǐng)導(dǎo)、民選官員（如議員、人大代表等）、黨的領(lǐng)導(dǎo)人；而行政問責(zé)的對(duì)象主要是行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)。最后，二者的問責(zé)范圍有差別。政治問責(zé)的范圍一般不確定，不違法甚至一些合法行為也有可能導(dǎo)致承擔(dān)政治問責(zé)?！耙环N政治行為，如制定一項(xiàng)不合時(shí)宜的政策可能并不違法，甚至從形式上來看非常合法，但必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任?！盵13]而行政問責(zé)的范圍一般是一些違法行為或不當(dāng)行為。

就行政問責(zé)制的后果而言，目前學(xué)界的主要分歧在于，責(zé)任主體在被免職或者引咎辭職或者道歉后是否還要承擔(dān)其它責(zé)任，比如民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等，以及責(zé)任主體的救濟(jì)途徑如何。我們認(rèn)為，行政問責(zé)不是責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的終結(jié)，恰恰相反，行政問責(zé)僅僅是追究其法律責(zé)任的開始，應(yīng)當(dāng)通過其它法律程序追究其民事責(zé)任，行政責(zé)任、刑事責(zé)任、憲法責(zé)任等其它法律責(zé)任，而且后者往往更為重要。

4 結(jié)語

行政問責(zé)制與其說是一種責(zé)任制度，毋寧說其是一種監(jiān)督、質(zhì)詢并追究責(zé)任的機(jī)制。行政問責(zé)制與政黨問責(zé)制、高官問責(zé)制等其它問責(zé)制一樣，不是指具體的責(zé)任形態(tài)，更多是在責(zé)任主體的法律行為與責(zé)任形態(tài)之間架起了一道橋梁，為責(zé)任追究提供了一個(gè)便利的載體和機(jī)制。從法治的角度而言，任何責(zé)任都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，雖然行政問責(zé)主要承擔(dān)的是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任，但其也應(yīng)通過立法加以明確和規(guī)制。在我國(guó)現(xiàn)階段，鑒于其他責(zé)任都有明確的法律規(guī)定加以追究，而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和政治責(zé)任主要是一種間接責(zé)任，需要用一種新的制度將其規(guī)范。所以，如果行政問責(zé)制如果是一種獨(dú)立的責(zé)任制度的話，應(yīng)該限定在政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，即因發(fā)生法定事由，有權(quán)問責(zé)主體針對(duì)公共責(zé)任承擔(dān)者（具有問責(zé)事由的當(dāng)事人）追究其政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種制度。認(rèn)為行政問責(zé)制是包羅萬象的責(zé)任體系，貌似對(duì)行政問責(zé)制價(jià)值的擴(kuò)張，實(shí)則對(duì)行政問責(zé)制的建立健全有害無益。

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