國外公共圖書館法制建設(shè)及其對我國的啟示——以美國、日本、韓國為例

金 潞 孔蘭蘭（華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣東 廣州 510006）

圖書館法作為近代圖書館事業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，已成為國家引導(dǎo)和促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要手段，公共圖書館法制化建設(shè)已形成全球性氛圍。我國自2001年至今的10年間歷經(jīng)了曲折的圖書館法制建設(shè)過程，而且仍在摸索前進(jìn)。借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果，對我國公共圖書館法制建設(shè)大有裨益。

1 公共圖書館法制建設(shè)的必要性

立法有助于貫徹人類的觀念與意志、實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，公共圖書館的健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展必須要以法律作為保障。完善的法律可以使公共圖書館本身樹立起“依法治館”的理念，政府部門及社會(huì)各界也都會(huì)為公共圖書館“法治”提供支持。

1.1 國外公共圖書館法制建設(shè)概況

從國外公共圖書館立法的歷史可以看到，自1848年美國馬薩諸塞州議會(huì)批準(zhǔn)波士頓市建立其市級公共圖書館法案到1850年英國議會(huì)通過世界第一部全國性《公共圖書館法》以來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界上已有40多個(gè)國家和地區(qū)頒布了公共圖書館法案。其中，以歐洲最為繁盛，愛爾蘭、丹麥、德國、法國、英國等20余個(gè)國家或地區(qū)對公共圖書館進(jìn)行了法制建設(shè)。美洲的阿根廷、加拿大、美國等10余國，大洋洲的澳大利亞、新西蘭等5國，亞洲的不丹、韓國、日本、印度、中國臺(tái)灣等9個(gè)國家或地區(qū)和非洲的南非也相繼制定了公共圖書館法或在圖書館法中規(guī)定了公共圖書館的相關(guān)條款。

1.2 我國公共圖書館法制建設(shè)歷程

我國公共圖書館法制建設(shè)之路歷經(jīng)曲折。1980至2000年進(jìn)行了理論探索。1982年由文化部頒布《省（自治區(qū)、市）圖書館工作條例》。1990年文化部啟動(dòng)《公共圖書館條例》的起草工作，并征求了圖書館界和有關(guān)部委的意見。形成草案后還在部內(nèi)進(jìn)行了審議，后由于機(jī)構(gòu)改革等原因中斷。1996年以來，《上海市公共圖書館管理辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例（試行）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館條例》、《湖北省公共圖書館管理?xiàng)l例》、《北京市圖書館條例》和《河南省公共圖書館管理辦法》等地方性法規(guī)相繼出臺(tái)和實(shí)施，為制定國家層面的公共圖書館法奠定了良好的基礎(chǔ)。

2001至今，理論與實(shí)踐研究并進(jìn)。2001年初文化部牽頭提出啟動(dòng)《圖書館法》立法進(jìn)程。2004年中宣部印發(fā)的《關(guān)于制定我國文化立法十年規(guī)劃 （2004-2013）的建議》中，將圖書館法列入前5年的立法規(guī)劃[1]。十一屆全國人大一次會(huì)議上提出的關(guān)于制定圖書館法的議案（第296號(hào)），已被列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第二類項(xiàng)目[1]。2008年，《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》兩個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)正式頒布執(zhí)行[2]。2008年11月，國家文化部決定正式啟動(dòng)《公共圖書館法》立法工作[3]?？梢姡瑖鴥?nèi)外客觀條件決定了我國公共圖書館的法制環(huán)境建設(shè)勢在必行。

2 美、日、韓公共圖書館法制建設(shè)研究

2.1 美國賦予公共圖書館自主權(quán)以保障其運(yùn)營

美國的公共圖書館有很大的自主權(quán)，依法辦館，自主運(yùn)營。其法律體系完善，圖書館活動(dòng)完全置于法律的保護(hù)之下，因此其公共圖書館事業(yè)一直在穩(wěn)步發(fā)展。1848年，美國馬薩諸塞州議會(huì)批準(zhǔn)了波斯頓公共圖書館的建立，1年后，新罕布什爾州議會(huì)正式通過一個(gè)普通法，允許各市、鎮(zhèn)建立供當(dāng)?shù)鼐用衩赓M(fèi)使用的公共圖書館。1872年，伊利諾斯州通過的《公共圖書館法》第一次提出設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來管理公共圖書館。此法后來成為西部許多州制定《公共圖書館法》的范本[4]48。如今，美國每個(gè)州的法典上都載有《公共圖書館法》，這為公共圖書館的建立、管理及經(jīng)費(fèi)提供了合法根據(jù)。

美國各州的《公共圖書館法》較為相似。其主要條款有：①關(guān)于公共圖書館的建館：承認(rèn)由州議會(huì)授權(quán)市政當(dāng)局建立公共圖書館。②關(guān)于公共圖書館經(jīng)費(fèi)來源：一部分來源于專門圖書館征稅。法律授予公共圖書館社團(tuán)組織征稅權(quán)，所得稅款單獨(dú)指定為“圖書館基金”，不與社團(tuán)組織的其他基金相混。另一部分是市政當(dāng)局從總稅收中劃出的撥款。③關(guān)于公共圖書館管理體制：規(guī)定一個(gè)特定人數(shù)的理事會(huì)，人員經(jīng)過委任或選舉，有規(guī)定的任期，并列出理事會(huì)的權(quán)利和義務(wù)。④公共圖書館永遠(yuǎn)免費(fèi)供當(dāng)?shù)鼐用袷褂?。⑤授?quán)公共圖書館社團(tuán)對損壞圖書館財(cái)產(chǎn)及不歸還圖書館書籍的人實(shí)行罰款制度。⑥公共圖書館委員會(huì)向公共圖書館社團(tuán)及州立圖書館機(jī)構(gòu)提呈年度報(bào)告。⑦在兩個(gè)或兩個(gè)以上公共圖書館間實(shí)行聯(lián)合圖書館服務(wù)[4]49。

除了國家和各個(gè)州的專門圖書館法規(guī)，美國還有很多相關(guān)的法律法規(guī)對公共圖書館法制化建設(shè)加以補(bǔ)充和完善，如《高等教育法案》、《版權(quán)法》中都有針對公共圖書館的相關(guān)條例[5]。另外，1939年，美國圖書館協(xié)會(huì)發(fā)表《圖書館權(quán)利宣言》，代表美國圖書館界對公共圖書館擁有的“自由權(quán)利”作了“集團(tuán)性”確認(rèn)[6]。美國政府認(rèn)同一些與圖書館有關(guān)的國際條約、協(xié)定和章程，使得其公共圖書館法制建設(shè)與國際接軌。

2.2 日本以教育法為支撐的公共圖書館法律體系

日本圖書館法律體系建設(shè)是隨著明治維新的開放性國策開始的，但其現(xiàn)代化法制建設(shè)則是于戰(zhàn)后逐漸趨于完備的。日本于1948年頒布的《國立國會(huì)圖書館法》和1950年頒布的《圖書館法》，是其現(xiàn)代圖書館法律體系建設(shè)的開端。目前，日本已形成以《憲法》精神為宗旨，以《教育基本法》、《社會(huì)教育法》為基礎(chǔ)的圖書館法律體系[7]。

對于公共圖書館，日本有關(guān)當(dāng)局頒布了《日本公共圖書館的設(shè)置和運(yùn)作規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）管理其行為。它是根據(jù)1950年頒布的第118號(hào)《圖書館法》第2條第2款關(guān)于公共圖書館的規(guī)定所制定的法律之一。由日本國家立法機(jī)構(gòu)制定、日本國會(huì)通過，并以國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施[8]。 其核心作用是實(shí)現(xiàn)國家對公共圖書館的具體管理與指導(dǎo)。《規(guī)范》的內(nèi)容主要包括圖書館的組織結(jié)構(gòu)和服務(wù)方式，以法律形式確定了公共圖書館的購書經(jīng)費(fèi)、圖書館位置分布等具體問題；同時(shí)，還規(guī)定應(yīng)設(shè)置教育委員會(huì)管理圖書館專業(yè)人員，圖書館間應(yīng)廣泛地開展聯(lián)系與合作[8]?！兑?guī)范》的頒布是為了更好地解釋、理解和執(zhí)行《圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，輔助《圖書館法》各項(xiàng)宗旨的實(shí)現(xiàn)，保持和提高公共圖書館為讀者服務(wù)的水平。

公共圖書館是教育的目的與作用的延伸，日本公共圖書館法律體系的重要特征是公共圖書館立法與教育立法具有同步性。日本把圖書館作為教育機(jī)構(gòu)之一，公共圖書館立法以教育法為基準(zhǔn)，各類教育法對公共圖書館也非常關(guān)注?！兑?guī)范》就是把《教育基本法》、《社會(huì)教育法》、《學(xué)校教育法》等作為立法基礎(chǔ)的，而且《教育基本法》、《社會(huì)教育法》等都明確了公共圖書館的重要地位[7]。

2.3 韓國公共圖書館事業(yè)的立體法律保障機(jī)制

1963年韓國頒布第一部《圖書館法》，1994年頒布《圖書館及讀書振興法》， 2006年10月，韓國頒布了新的《圖書館法》，將公共圖書館評估寫入了法律[9]。

現(xiàn)行2006年《圖書館法》共9章48條，外加附則。其中第4章專門為公共圖書館規(guī)定了相關(guān)條款，共12條，包括地方性公共圖書館信息服務(wù)委員會(huì)設(shè)置及其運(yùn)營費(fèi)的補(bǔ)助和資料的呈繳；公立公共圖書館的運(yùn)營與援助；公立公共圖書館館長及圖書館運(yùn)營委員會(huì)；私立公共圖書館的登記及閉館；私立公共圖書館的援助及運(yùn)營費(fèi)用[9]。公共圖書館機(jī)構(gòu)之運(yùn)作、制度之實(shí)施所需經(jīng)費(fèi)均從文化藝術(shù)振興基金中劃撥；對部分公立公共圖書館的設(shè)立、運(yùn)營及資料收集，國家及地方自治團(tuán)體可給予必要的經(jīng)費(fèi)支持；公立公共圖書館的運(yùn)營費(fèi)由該地方自治團(tuán)體一般會(huì)計(jì)費(fèi)承擔(dān)[10]。

在韓國公共圖書館法制化建設(shè)的過程中，其圖書館協(xié)會(huì)起到了重要作用。它是涵蓋全國所有公共圖書館及圖書館人的唯一圖書館聯(lián)合體，目標(biāo)是促進(jìn)圖書館振興、資源共享，研究全國圖書館之間的業(yè)務(wù)合作、經(jīng)營、管理，與相關(guān)的國際團(tuán)體協(xié)作，致力于提高社會(huì)文化水準(zhǔn)。從其成立法制委員會(huì)起草第一部《圖書館法》草案、修訂草案、組織會(huì)議討論、廣泛征求圖書館界的意見、促成議案，直至對于現(xiàn)行《圖書館法》的制定、修改、頒布等，都反映出其在韓國圖書館法制化建設(shè)中的積極作用[11]。

3 我國公共圖書館法制建設(shè)之道

3.1 密切聯(lián)系國家經(jīng)濟(jì)教育政策，推進(jìn)立法進(jìn)程。

首先，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。公共圖書館事業(yè)是社會(huì)文化事業(yè)的一部分，屬于上層建筑，法律更是上層建筑的重要組成部分，《公共圖書館法》的制定依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國的公共圖書館事業(yè)隨著其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，圖書館事業(yè)的發(fā)展又帶動(dòng)了相關(guān)法律法規(guī)的制定和實(shí)施。日本現(xiàn)代意義的圖書館立法是戰(zhàn)后才出現(xiàn)的，此時(shí)日本開始了全面而深刻的社會(huì)改革， 在接受美國開放性社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)也對公共圖書館事業(yè)進(jìn)行了改革。韓國60年代開始邁向工業(yè)化進(jìn)程，并頒布第一部《圖書館法》；90年代，韓國經(jīng)濟(jì)逐步融入世界化進(jìn)程，圖書館事業(yè)也蓬勃發(fā)展，開始實(shí)施《圖書館及讀書振興法》 ; 21世紀(jì)的韓國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，其公共圖書館法制化建設(shè)進(jìn)程也不斷加快。現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定發(fā)展，人民的物質(zhì)文化水平不斷提升，精神文化需求也大幅度增加。公共圖書館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，只有密切聯(lián)系國家經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)向，才能完善自身法制化建設(shè)。

其次，公共圖書館擁有教育職能，教育事業(yè)也不能忽視作為其支柱之一的公共圖書館的建設(shè)。日本的3部圖書館基本法就是以《教育基本法》、《社會(huì)教育法》、《學(xué)校教育法》為依據(jù)制定的。美國的公共圖書館更注重對公民的教育功能，其各州的圖書館活動(dòng)都是由州教育署管轄的，說明美國是把圖書館看成了教育目的和作用的延伸[12]。在我國圖書館相關(guān)法律法規(guī)尚不完善的情況下，如果能緊密結(jié)合教育法規(guī)并依靠其確定公共圖書館的法律地位，無疑對《公共圖書館法》的制定、實(shí)施有極大的推動(dòng)作用。我國《教育法》、《教師法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《文物保護(hù)法》等法律的頒布，體現(xiàn)了國家對科學(xué)文化教育事業(yè)立法工作的重視。公共圖書館立法應(yīng)與教育立法緊密聯(lián)系，使其成為國家教育、科技、文化立法的主要內(nèi)容[13]。

3.2 推動(dòng)各界參與公共圖書館立法，建立反饋機(jī)制。

公共圖書館雖是社會(huì)文化教育的一部分，但向來都處于弱勢地位，受到的關(guān)注和保護(hù)相對公共圖書館行業(yè)的重要性來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此必須形成一個(gè)自我保護(hù)機(jī)制。韓國在圖書館立法中十分注重各種方式的社會(huì)參與，使立法更為客觀、公正，并使各方面達(dá)成一致。韓國現(xiàn)行《圖書館法》從2002年開始討論直到2006年正式發(fā)布，經(jīng)歷了數(shù)十次的修訂，并多次向圖書館界及其他學(xué)界征求意見。美國在進(jìn)行公共圖書館立法時(shí)，為各方面提供了發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，而不是把圖書館立法局限為少數(shù)議員的小團(tuán)體行為。這種廣泛的參與不僅能積極推動(dòng)社會(huì)各界參與公共圖書館立法，也能在對立問題的爭論中產(chǎn)生一些更加貼近實(shí)際的法律構(gòu)想。

對于我國而言，公共圖書館的社會(huì)地位和受關(guān)注程度都不高，因此要以人為本，充分調(diào)動(dòng)各方面積極因素，加緊公共圖書館立法工作。一部完善的公共圖書館法的制定必須包含法律制定機(jī)制、執(zhí)行過程、反饋機(jī)制，并根據(jù)執(zhí)行過程中反饋的問題信息再進(jìn)行修訂。完善的反饋機(jī)制對《公共圖書館法》的實(shí)施有重要意義。而我國公共圖書館的現(xiàn)狀決定了其法制建設(shè)過程中反饋渠道和反饋機(jī)制的不健全，以致公共圖書館法律保障體系機(jī)能不全、影響力小、操作性差。調(diào)動(dòng)社會(huì)各界對公共圖書館法制環(huán)境建設(shè)的積極性，對《公共圖書館法》的實(shí)施和反饋修訂都是有益的[14]。

3.3 國家法規(guī)與地方條例互補(bǔ)，完善法律制度。

美國公共圖書館法的條文源于各州的法律法規(guī)，直至1956年才頒布了第一個(gè)國家級《圖書館服務(wù)法》。日本的公共圖書館法律體系也分為國家性法規(guī)和地方性法規(guī)。我國可借鑒其做法，在各省市立法的基礎(chǔ)上，制定國家級《公共圖書館法》，由此構(gòu)成一個(gè)國家立法與各省市立法相結(jié)合的公共圖書館法律體系。

我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和教育的發(fā)展水平極不平衡，一部總的法律不能解決所有問題，必須因地制宜地制定地方條例和規(guī)則來保障地方性公共圖書館的法制建設(shè)。近幾年我國地方圖書館條例平穩(wěn)發(fā)展，但都有不可避免的局限性，如經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定、法律責(zé)任問題模糊不清、文獻(xiàn)資源共享與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、殘疾人服務(wù)等問題均未涉及。由于缺乏法律強(qiáng)制性、責(zé)任機(jī)構(gòu)不明確、籠統(tǒng)模糊等原因，使得各項(xiàng)條例的執(zhí)行遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的深度。由于地方公共圖書館法規(guī)的制訂和修訂依賴于整個(gè)公共圖書館法律體系的構(gòu)建和完善，其法律體系的構(gòu)建不僅要考慮國家層面的一系列法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，而且要考慮地方出臺(tái)的一系列法規(guī)政策。這就需要國家制定具有法律約束力和強(qiáng)制性的國家公共圖書館法，規(guī)定經(jīng)費(fèi)、館舍建筑標(biāo)準(zhǔn)等，各省市自治區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況制定適合本區(qū)域的規(guī)章制度，共同對公共圖書館建設(shè)中涉及的館舍建筑、人事制度、經(jīng)費(fèi)投入等問題進(jìn)行明細(xì)規(guī)定。

3.4 強(qiáng)化中國圖書館學(xué)會(huì)職能，加強(qiáng)行業(yè)自律。

圖書館行業(yè)自律性規(guī)定能使圖書館及其從業(yè)人員自覺依照內(nèi)心確立的職業(yè)道德觀念進(jìn)行自我約束，對社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。美、日、韓三國都有自己的行業(yè)自律性規(guī)定，并由其各自的圖書館協(xié)會(huì)頒布和實(shí)施。美國于1948年頒布、1980年修訂的《圖書館權(quán)利宣言》代表美國圖書館界對圖書館擁有的“自由權(quán)利”作了“集團(tuán)性”確認(rèn)。1981年，美國圖書館協(xié)會(huì)公布《圖書館員道德規(guī)范》，核心內(nèi)容是圖書館員為完成圖書館所承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)而應(yīng)該具有的職業(yè)理念、專業(yè)素養(yǎng)和行為準(zhǔn)則[12]，旨在通過其“自律”，將“圖書館權(quán)利”中對公眾的責(zé)任與義務(wù)變?yōu)榍袑?shí)的行動(dòng)。日本圖書館協(xié)會(huì)1954年通過并公布《圖書館自由宣言》，1980年公布《圖書館員倫理綱領(lǐng)》，規(guī)定了圖書館員應(yīng)具備的職業(yè)道德、專業(yè)素質(zhì)和其它相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利[12]，旨在通過圖書館員的自律，將《圖書館自由宣言》中對社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)變成切實(shí)的行動(dòng)。韓國的圖書館協(xié)會(huì)更是從頭到尾參與了其圖書館法制環(huán)境建設(shè)工作。

我國圖書館行業(yè)自律的道德準(zhǔn)則必須跟上法制環(huán)境建設(shè)的腳步，而這個(gè)道德準(zhǔn)則的制定則是代表圖書館界核心凝聚力的圖書館學(xué)會(huì)的責(zé)任。2002年底，中國圖書館學(xué)會(huì)頒布了《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》，2003年5月正式向社會(huì)公布。但隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對圖書館的要求提高，此準(zhǔn)則也不盡完善，與世界圖書館行業(yè)規(guī)范（如《公共圖書館宣言》等）仍存在差距。因此，準(zhǔn)則的調(diào)整和實(shí)施也需要與時(shí)俱進(jìn)，并依靠圖書館學(xué)會(huì)的力量約束、引導(dǎo)和監(jiān)督圖書館從業(yè)人員養(yǎng)成良好的職業(yè)行為習(xí)慣，加強(qiáng)圖書館員的職業(yè)道德培養(yǎng)?！吨袊鴪D書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》是公共圖書館法律體系的重要組成部分，對《公共圖書館法》的貫徹實(shí)施具有保障作用。

4 結(jié) 語

法律是最大限度地維護(hù)、實(shí)現(xiàn)各方利益的武器。借鑒世界各國的經(jīng)驗(yàn)，加快立法工作，是保障公共圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在地方圖書館法規(guī)、規(guī)章和圖書館職業(yè)道德準(zhǔn)則的保障下，我國《公共圖書館法》的頒布、實(shí)施、反饋和完善必將形成一個(gè)有機(jī)整體。在社會(huì)各界對公共圖書館事業(yè)的認(rèn)識(shí)、重視程度普遍提高，對立法工作寄予很高期望，國家具備相應(yīng)財(cái)力的條件下，公共圖書館法制建設(shè)也將趨于完善和成熟。

[1] 全國人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì).全國人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告[EB/OL].[2010-04-24]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2009-12/26/content_1538194.htm.

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