統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下地震災(zāi)區(qū)公共圖書館體制重構(gòu)及政策選擇

●程孝良，黃扶敏，黃 英，鄭 蜀

（1.成都理工大學(xué) a.高教研究與評估中心，b.圖書館，成都 610059；2.四川省圖書館，成都 610041）

5·12汶川大地震使災(zāi)區(qū)公共圖書館蒙受了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，災(zāi)區(qū)公共圖書館生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，災(zāi)區(qū)公共圖書館重建問題緊迫而嚴(yán)峻。災(zāi)區(qū)公共圖書館重建的科學(xué)內(nèi)涵是什么？如何創(chuàng)新災(zāi)區(qū)公共圖書館運行體制？我們必須勇敢而理性地面對災(zāi)區(qū)公共圖書館重建這一嚴(yán)峻課題。本文擬從我國臺灣地區(qū)及美國和日本的災(zāi)后重建中挖掘有借鑒價值和啟示意義的思想資源。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下災(zāi)區(qū)公共圖書館重建的科學(xué)內(nèi)涵

汶川大地震過后，國內(nèi)各界和國際社會對災(zāi)區(qū)公共圖書館重建給予了高度關(guān)注。溫家寶總理簽署發(fā)布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”規(guī)定：震后恢復(fù)重建應(yīng)當(dāng)堅持“以人為本+科學(xué)規(guī)劃+統(tǒng)籌兼顧+分步實施+自力更生+國家支持+社會幫扶”的方針。[1]筆者以為，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的大前提下，地震災(zāi)區(qū)公共圖書館重建的內(nèi)涵需要從內(nèi)容、進(jìn)程和層次三個維度加以理解。

從重建的內(nèi)容來看，災(zāi)區(qū)公共圖書館的有效重建不應(yīng)僅僅涉及物質(zhì)產(chǎn)品的提供，也包括非物質(zhì)方面的重建。[2]物質(zhì)方面的重建奠定圖書館的生存基礎(chǔ)，非物質(zhì)方面的重建則是圖書館的靈魂，二者相輔相成。從重建的進(jìn)程來看，災(zāi)區(qū)公共圖書館重建是一項具有分步性與階段性的系統(tǒng)工程，大致要經(jīng)歷過渡板房建設(shè)、維修加固館舍建設(shè)、災(zāi)后重建項目建設(shè)和全面提升建設(shè)幾個階段，每個階段都有不同的工作內(nèi)容和工作重心。[2]從重建的層次來看，災(zāi)區(qū)公共圖書館重建包含三個不同的層次：一是修復(fù)與再造；二是優(yōu)化與升級；三是破舊與創(chuàng)新。具體而言，公共圖書館在災(zāi)后重建中應(yīng)該實現(xiàn)以下三個轉(zhuǎn)變：

（1）實現(xiàn)由恢復(fù)公共服務(wù)體系向創(chuàng)新運行體制轉(zhuǎn)變。地震災(zāi)區(qū)圖書館重建不宜理解為簡單的恢復(fù)重建，它同時承擔(dān)著探索公共圖書館體制創(chuàng)新的重任。不破不立，災(zāi)后重建也孕育著新的機(jī)遇，災(zāi)害往往為體制改革提供了更大的創(chuàng)新空間。[3]

（2）實現(xiàn)由對圖書館的救濟(jì)政策向發(fā)展政策轉(zhuǎn)變，將災(zāi)后重建與發(fā)展規(guī)劃一體化，把減少災(zāi)害風(fēng)險的機(jī)制納入災(zāi)后發(fā)展規(guī)劃。[4]因此，災(zāi)后重建必須以發(fā)展的眼光，立足于更高的起點。以更寬闊的視野，將推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)一體化目標(biāo)密切結(jié)合，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)社會重新布局的重大機(jī)遇，用好中央、地方政府和社會的賑災(zāi)資金，按全新發(fā)展理念和要求對圖書館服務(wù)體系進(jìn)行布局，對結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，對運行體制進(jìn)行重構(gòu)。

（3）實現(xiàn)由恢復(fù)圖書信息服務(wù)向重構(gòu)圖書信息服務(wù)生態(tài)的轉(zhuǎn)變。通過培養(yǎng)讀者利用圖書信息的習(xí)慣，塑造與提高讀者的圖書館意識，包括利用的意識、學(xué)習(xí)的意識、研究的意識和終生教育的意識等。從根本上說，公眾的圖書館意識不強(qiáng)是制約圖書館服務(wù)發(fā)展的最大障礙。群眾沒有意識到自己利用圖書信息的權(quán)利，因此也缺少圖書信息服務(wù)需求，進(jìn)而不能積極參與圖書館服務(wù)體系建設(shè)，政府圖書信息服務(wù)職能難以切實強(qiáng)化。

2 我國臺灣地區(qū)及美國和日本災(zāi)后重建的突出特點與啟示

2.1 美國：注重科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌全社會力量參與

2005年8月29日，卡特里娜颶風(fēng)襲擊美國。

在災(zāi)后重建中，美國聯(lián)邦緊急救援署(FEMA)直接指導(dǎo)救援并負(fù)責(zé)提供聯(lián)邦政府救災(zāi)和重建資金；路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)負(fù)責(zé)災(zāi)后重建，重點包括土地功能、公共交通、文化和教育設(shè)施、醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府效能等方面。LRA同時協(xié)調(diào)地方政府重建計劃，也為民間基金會和非政府組織的參與提供支持。

在美國政府發(fā)布的重建計劃中，最重要的部分不是基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能建設(shè)的技術(shù)規(guī)劃，而是資金來源計劃。鑒于政府撥款和民間捐贈并不是長期穩(wěn)定的資金來源，而且數(shù)量有限，不能解決災(zāi)后重建的長期需求和可持續(xù)發(fā)展，美國聯(lián)邦緊急救援署和路易斯安那州重建署意識到，不能過分依賴政府撥款和民間捐贈，重建應(yīng)該拓寬多種融資渠道，特別是商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間資本的投資，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施和項目可以采取政府與私人資本聯(lián)合的方式參與。例如：災(zāi)后，新奧爾良市長瑞耐金并沒有去華盛頓尋求政府撥款，而是帶著重建思路去紐約的華爾街，尋求金融機(jī)構(gòu)和私人資本參與重建。

2.2 日本：完善的救助機(jī)制，立法約束確保高效重建

1995年1月17日，日本兵庫縣南部發(fā)生里氏7.2級地震，造成6434人死亡，近4.4萬人受傷，約65萬座建筑物受損，逾30萬人無家可歸，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10萬億日元。災(zāi)后，日本推出了長達(dá)10年的重建工程“不死鳥計劃”（Phoenix HYOGO），核心概念是“創(chuàng)造性復(fù)興”。日本歷來重視重建的法律保障與金融救助。

（1）災(zāi)后重建的法律保障。日本非常重視依據(jù)法律對災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行管理以及實施災(zāi)后重建工作，擁有完善的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系。如針對阪神災(zāi)后重建，政府進(jìn)行了16個特別立法，超越既有的框架創(chuàng)立了新的制度和機(jī)制，確保了重建工作的有效推進(jìn)。而且各級行政部門的負(fù)責(zé)人對災(zāi)區(qū)重建負(fù)有責(zé)任，必須根據(jù)法律和防災(zāi)計劃重建災(zāi)區(qū)。

（2）完善的金融救助體系。日本的地震救助資金來源由自我救助、政府救助和社會救助三大部分構(gòu)成，其中以自我救助和政府救助為主，社會救助為輔。國家負(fù)擔(dān)重建災(zāi)區(qū)的全部或部分費用，負(fù)責(zé)分配費用的大臣根據(jù)都道府縣知事的報告、地方公共團(tuán)體提供的資料和實地調(diào)查結(jié)果進(jìn)行資源分配，分配時必須做到公正、穩(wěn)妥和迅速。此外，還建立了一個重建基金。重建基金分為兩類：一類是基本基金，主要是政府的投入，用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本的公共設(shè)施項目；另一類是投資基金，是商業(yè)性項目。這兩類基金在重建過程中相互結(jié)合，共同發(fā)揮作用。

2.3 臺灣：民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)是重建主力

綜觀國際國內(nèi)地震之后的重建，大多都是以政府為主導(dǎo)，而臺灣民間組織的資源比較旺盛，所以民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)成為災(zāi)后重建的主導(dǎo)。臺灣各種民間團(tuán)體和個人，如臺灣慈濟(jì)基金會、老人福利團(tuán)體、兒童福利聯(lián)盟等，在災(zāi)后重建中起到了重要作用。臺灣的一些非政府組織及慈善組織，參與災(zāi)后調(diào)查、心理疏導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立重建服務(wù)中心，為災(zāi)區(qū)民眾答疑解惑，有效推動了災(zāi)后重建工作。此外，臺灣還利用市場機(jī)制，調(diào)動企業(yè)的積極性，允許企業(yè)在考慮公眾和社會利益的同時，謀取更多自身利益。

作為一個民間機(jī)構(gòu)，九二一基金會在臺灣9·21大地震重建中發(fā)揮了重要作用。其主要職責(zé)是統(tǒng)籌臺灣當(dāng)局撥款及民間捐款，并將這些資金用于災(zāi)后重建，其管理的資金最多的時候達(dá)140億元新臺幣。在運行中，九二一基金會以“來自民間、支助民間、協(xié)助政府；議題導(dǎo)向、主動規(guī)劃；透明效率、落實重建”的原則作為業(yè)務(wù)推動與捐款管理的方針，并推出了“123協(xié)力方案”，鼓勵民間團(tuán)體以認(rèn)養(yǎng)的方式投入圖書館、學(xué)校等公共基礎(chǔ)設(shè)施重建，并促進(jìn)民間組織與地方政府發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)特色。

3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下災(zāi)區(qū)公共圖書館體制重構(gòu)與策略

我國臺灣地區(qū)及美國和日本的很多創(chuàng)造性重建舉措給5·12汶川地震災(zāi)區(qū)公共圖書館重建提供了許多有價值的啟示。

3.1 科學(xué)規(guī)劃，提升公共圖書館重建的內(nèi)涵和層次

前已述及，震后公共圖書館重建涉及修復(fù)與再造、優(yōu)化與升級、破舊與創(chuàng)新等三個不同的層次。因此，5·12汶川地震災(zāi)區(qū)公共圖書館應(yīng)該利用災(zāi)后重建這一契機(jī)，融合現(xiàn)代圖書館理念，改變基層管理體制、運行機(jī)制的滯后狀態(tài)，使圖書信息資源配置更加優(yōu)化，圖書館的規(guī)模和布局更加合理，城鄉(xiāng)圖書館發(fā)展與服務(wù)更加均衡。在這方面，成都市運用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和辦法推進(jìn)圖書館災(zāi)后重建值得借鑒，即以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推進(jìn)科學(xué)重建、以科學(xué)重建提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水平。提出把災(zāi)區(qū)建成科學(xué)重建、科學(xué)發(fā)展的樣板和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的示范區(qū)，三年全面恢復(fù)，五年全面提升，初步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局。

3.2 創(chuàng)新公共資源整合管理機(jī)制，統(tǒng)籌各種社會力量

資源，特別是公共資源的共享共建式的開發(fā)與管理，在我國還處在一個剛剛起步的階段。災(zāi)后重建為探索出一條有別于傳統(tǒng)條塊分割管理模式的運作新路提供了契機(jī)。

事實上，汶川災(zāi)后重建的最大挑戰(zhàn)是治理而不是技術(shù)。這個治理不是單純的政府管理，它應(yīng)該包括企業(yè)、小區(qū)、受災(zāi)群眾和非政府組織等民間力量的參與。我國臺灣及國外的經(jīng)驗告訴我們：將重建組織機(jī)構(gòu)向社會公開，建立起與社會各方面的互動機(jī)制，讓關(guān)心和熱心參與重建工作的民間團(tuán)體和個人能與政府的對口單位通暢地聯(lián)絡(luò)，不但能夠提高重建組織機(jī)構(gòu)的工作效率，而且還能保證整個重建工作更加均衡。[5]

近年來，作為文化惠民工程，國家加大了文化共享在災(zāi)區(qū)的投入，預(yù)計到2010年，全國將基本完成共享工程建設(shè)任務(wù)，這為災(zāi)區(qū)圖書館的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供了一大契機(jī)。在硬件上，公共圖書館在災(zāi)后重建中，要緊密依托現(xiàn)有的共享工程網(wǎng)點建設(shè)，協(xié)調(diào)建設(shè)統(tǒng)一的自動化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域公共圖書館自動化服務(wù)。在軟件上，圖書館要通過各支中心的努力與配合，積極擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層服務(wù)點，廣泛推廣規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，使之成為各縣級圖書館的二級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；同時，要積極與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村黨員干部遠(yuǎn)程教育工程合作，在其基本已經(jīng)覆蓋到村的基層教室的基礎(chǔ)上配送圖書、建立遠(yuǎn)程終端、提供標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)、完善督察機(jī)制等，使公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)真正覆蓋到城鄉(xiāng)每個角落。

總之，大規(guī)模的災(zāi)后重建是一個長期的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌多方力量(政府、民間和專業(yè)機(jī)構(gòu)等)共同參與。

3.3 創(chuàng)新運行機(jī)制，提高公共圖書館重建效率

當(dāng)前，一方面是災(zāi)后重建資源和資金來源龐雜，另一方面卻是一些文化重建項目面臨著無人管理的尷尬境地。面臨看似矛盾的復(fù)雜局面，公共圖書館必須在政府的規(guī)劃和強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，整合資源，理順渠道，主動協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各類重建項目的順利推進(jìn)，積極配合“文化信息資源共享工程”“農(nóng)家書屋工程”、聯(lián)合國教科文援建項目以及愛心書屋建設(shè)等各類文化重建項目，做好這些資源和場地的整合與共享，通過整合，避免重建資源的浪費，節(jié)約人力，提高有限場地和設(shè)備的利用率。[6]公共圖書館要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“圖書文化”的觀念，以“大文化”的心態(tài)積極參與文化重建工作，有意識地提供專業(yè)管理和開展服務(wù)活動，充分發(fā)揮公共圖書館在公益文化建設(shè)領(lǐng)域的龍頭作用，從而高效地推動災(zāi)區(qū)的重建工作。

3.4 開辟多種渠道融資，允許市場有限介入

政府是圖書信息服務(wù)的核心主體，但不是唯一主體。政府要在有限的財力下提供更多高質(zhì)量的公共文化產(chǎn)品（服務(wù)），必須構(gòu)建一個全社會辦文化的良性機(jī)制，由社會各個方面組成一個多元化、社會化的公共文化服務(wù)體系，才能夠滿足群眾和社會發(fā)展對圖書信息服務(wù)的需求。為此，必須適當(dāng)引入市場機(jī)制，推進(jìn)公共文化服務(wù)供給的多渠道化。

引入市場機(jī)制的目的在于通過形成利益引導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)管理單位服務(wù)的內(nèi)在動力，從而保證其豐富優(yōu)質(zhì)服務(wù)的實現(xiàn)。在這方面，成都邛崍市托管型鎮(zhèn)鄉(xiāng)圖書館建設(shè)模式值得研究。2008年邛崍市通過面向社會公開比選，將寶林鎮(zhèn)等10個鎮(zhèn)鄉(xiāng)圖書館職能全部委托給成都市邛州文化旅游投資開發(fā)有限公司（注：社會機(jī)構(gòu)）統(tǒng)一管理，并通過目標(biāo)管理體系對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。這種委托服務(wù)模式的優(yōu)點在于實現(xiàn)了管理的專業(yè)化和設(shè)施、設(shè)備、人才、市場等資源的整合，提高了管理水平和服務(wù)效益，降低了管理成本。通過建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則相銜接的文化管理體制，逐步形成了符合文化發(fā)展規(guī)律，管辦分離、政事分開的文化運行機(jī)制。從實際運行效果來看，在這種模式中各方責(zé)、權(quán)、利明確，管理運營機(jī)制科學(xué)合理，鎮(zhèn)鄉(xiāng)綜合文化站的公共文化陣地作用得到了較好發(fā)揮，文化人才的積極性得到充分調(diào)動。

4 結(jié)語

鳳凰涅槃，浴火重生！經(jīng)歷大地震的洗禮，災(zāi)區(qū)公共圖書館推行“公共服務(wù)普遍均等”“基本公共服務(wù)均等”和“惠及全民”的腳步并沒有被打亂。大地震后，公共圖書館科學(xué)布局，優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新投入與運行機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)一體化建設(shè)將是長遠(yuǎn)之舉。在災(zāi)后恢復(fù)重建中，運用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的方法，實現(xiàn)互連互通、互幫互助、資源共享，最終實現(xiàn)全民共享，從而推動公共圖書館事業(yè)全面振興，是公共圖書館重建的必由之路。

[1]汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例[N].人民日報,2008－06－10（10）.

[2]李松林，燕學(xué)敏.地震后災(zāi)區(qū)學(xué)校重建的幾點思考 [J].教育研究，2009 （4）：43－47.

[3] Anil Kku mar Sinha，Shikha Srivastava.Comparative Studyon Recovery&Reconsruc tion：ACase for an International Platform[EB/OL].[2009－08－15].http://www.china-up.com/international/case/case.asp.

[4] Paul K Freeman,etc.Catastrophes and Development:Integrating Natural Catas tro phesinto Development Planning[EB/OL].[2009－08－15].http://www.chinaup.com/international/case/case.asp.

[5]李松林.我國臺灣及美國和日本災(zāi)后學(xué)校重建的啟示 [J].中國教育學(xué)刊，2008（11）：13－16.

[6]張爾君，鄔偉.關(guān)于地震災(zāi)區(qū)公共圖書館重建的思考及建議 [EB/OL].[2009－08－20].http://www.mylib.net/shownews.asp?newsid=518.