公私合作困境的應(yīng)對(duì)策略與制度分析

王楨楨

（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

公私合作困境的應(yīng)對(duì)策略與制度分析

王楨楨

（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

地方政府為了突破公私合作困境，先后采用了制度供給策略、合同約束策略、會(huì)議協(xié)商策略和報(bào)復(fù)策略，這些策略在實(shí)踐應(yīng)用中并沒(méi)有取得應(yīng)有的制度成效。筆者通過(guò)制度分析發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題緣于制度建構(gòu)的認(rèn)同危機(jī)、制度變遷的路徑依賴與制度運(yùn)行的“有組織的無(wú)序”。要突破這一困境，有賴于我們將研究焦點(diǎn)從靜態(tài)的合作規(guī)范的制度建構(gòu)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的合作運(yùn)行過(guò)程。

公私合作困境；應(yīng)對(duì)策略；制度分析

隨著中國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)多元化的發(fā)展，公共部門與私人部門的合作越來(lái)越普遍。但由于管理、制度、組織和治理工具等方面支持的不足，公私合作面臨著難以突破的困境，如何有效地應(yīng)對(duì)合作困境，提升合作績(jī)效，成為公共部門關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。而公共部門與私人部門的合作困境主要體現(xiàn)在五個(gè)方面，包括委托代理問(wèn)題、跨部門管理問(wèn)題、成本核算問(wèn)題、公私合謀問(wèn)題和公共責(zé)任問(wèn)題。[1]雖然地方政府在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題采取了不同策略，但效果普遍不佳。從制度視角探討公私合作困境的深層原因，尋找新的路徑與對(duì)策，對(duì)突破傳統(tǒng)的公私合作困境，發(fā)展公私合作關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共部門應(yīng)對(duì)

公私合作困境的策略選擇

從公共部門應(yīng)對(duì)合作困境所采取的策略選擇看，主要有四種策略：制度供給策略、合同約束策略、會(huì)議協(xié)商策略與報(bào)復(fù)策略。

（一）制度供給策略

所謂“制度供給策略”，就是通過(guò)頒布行政指令和行政法規(guī)，迫使相關(guān)組織服從和實(shí)施政府的意志。這也是我們政府在解決合作失靈的問(wèn)題時(shí)最慣常采取的措施，是最典型的行政手段對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。如廣州市政府在針對(duì)開發(fā)商不按時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)完成小區(qū)教育配套建設(shè)狀況時(shí)，先后在1988年頒布《廣州市居住小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)的暫行規(guī)定》，1996年頒布了《廣州市成片開發(fā)住宅小區(qū)教育設(shè)施配套建設(shè)管理辦法》，2001年當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)林樹森在教育綜合改造工程現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)議上講話，提出“要像解決市區(qū)的‘爛尾樓’那樣，采取有效的措施，解決好開發(fā)小區(qū)配套學(xué)校的建設(shè)問(wèn)題?！倍幚怼盃€尾樓”問(wèn)題所采取的措施，就是利用行政權(quán)威收回用地，這是一種典型的行政手段，而小區(qū)配套學(xué)校的建設(shè)問(wèn)題顯然延續(xù)了這種思路,是廣州市政府單方面供給的制度，具有濃厚的行政色彩。但是行政規(guī)章制度只能規(guī)范行政部門的行為，對(duì)行政主體有較強(qiáng)的約束力，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體則約束力不強(qiáng)。然而，一項(xiàng)制度的有效執(zhí)行，不僅取決于行政主體，也取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。只要其中有一方不執(zhí)行，這項(xiàng)制度就會(huì)失效。

（二）合同約束策略

合同本質(zhì)上是一種雙方法律行為。對(duì)于締約人來(lái)說(shuō)，其目的并不在于合同的本身，而在于運(yùn)用合同通過(guò)變動(dòng)權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)其私人目的?！昂贤s束策略”同樣是公共部門行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的一種選擇，有權(quán)選擇者只能是擁有行政職權(quán)的行政主體。這一選擇意味著對(duì)契約因素滲入行政職權(quán)領(lǐng)域的承認(rèn)與接納。作為“特定行政機(jī)關(guān)依法享有的、對(duì)某一類或某一個(gè)行政事務(wù)以特定行政方式進(jìn)行管理的權(quán)力，”[2]雖然行政職權(quán)具有典型的單方性和支配性，但是隨著契約精神的滲透，行政職權(quán)發(fā)生著基于契約邏輯的實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換：其中部分權(quán)能以行使合同權(quán)利的形式獲得實(shí)現(xiàn)；其余則以法定或約定形式設(shè)為合同權(quán)利的“例外”——特權(quán)。行政合同的出現(xiàn)意味著至少在形式上，公私合作雙方從以往的絕對(duì)不對(duì)等關(guān)系向相對(duì)對(duì)等關(guān)系發(fā)展。同時(shí)，這體現(xiàn)了公共部門與私人部門之間從單純的行政關(guān)系走向行政法律關(guān)系，公共部門采取法律手段來(lái)確立與私人部門之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（三）會(huì)議協(xié)商策略

會(huì)議協(xié)商策略可以說(shuō)是針對(duì)合作中的“不確定性”所采取的更為靈活變通的策略，構(gòu)建于“有限理性”的立場(chǎng)上，承認(rèn)人們的認(rèn)識(shí)能力存在局限，承認(rèn)合作的具體進(jìn)程存在著多種“不確定性”，從而需要人們不斷地作出調(diào)整，合作雙方的對(duì)等性進(jìn)一步增強(qiáng)。在公私合作合同中，合同的制定往往是政府單方行為，在合同的制定過(guò)程中并沒(méi)有企業(yè)的參與，純粹是政府為了約束企業(yè)行為所采用的一種披著合法外衣的手段。合同所表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在著嚴(yán)重的不對(duì)等性，因此只是政府與企業(yè)在合作中一種形式上的妥協(xié)。通過(guò)合同承認(rèn)企業(yè)在合作中的形式對(duì)等地位，但是在實(shí)質(zhì)上，這種強(qiáng)制簽訂的格式合同并不能真正反映企業(yè)的意愿，誘發(fā)了企業(yè)的投機(jī)行為。隨著合作中政府行政權(quán)威的失靈，政府與企業(yè)逐漸發(fā)展為一種討價(jià)還價(jià)的關(guān)系。政府需要與企業(yè)反復(fù)地溝通，不斷地協(xié)商，從而使雙方能夠逐步達(dá)成基本的共識(shí)。

（四）報(bào)復(fù)策略

所謂“報(bào)復(fù)策略”，就是針對(duì)合作中的背約行為實(shí)施有針對(duì)性的、強(qiáng)有力的反擊，從而給對(duì)方造成壓力或?qū)嵸|(zhì)傷害，迫使對(duì)方放棄機(jī)會(huì)主義行為和滿足本方的要求。應(yīng)該說(shuō)由于行政權(quán)威的存在，公共部門具備動(dòng)用“報(bào)復(fù)策略”的資源和能力，這與行政合同的“特權(quán)”是密不可分的。所謂行政合同特權(quán)中的“特”有以下三個(gè)方面的含義:首先,是指行政合同特權(quán)作為一種權(quán)力同其它行政性權(quán)力相比具有顯著的特殊性,即行政合同特權(quán)發(fā)生于雙方的行政行為中,其強(qiáng)制力相對(duì)較弱,是行政色彩淡化了的權(quán)力,歸屬于柔性權(quán)力的范疇；其次,是指行政合同特權(quán)主體在與行政相對(duì)人的權(quán)利比較中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位,享有一定的優(yōu)先權(quán)；[3]最后,是指行政合同特權(quán)只能由行政主體單方面享有,行政合同相對(duì)方并不擁有此種權(quán)力。然而，在實(shí)踐中非常有意思的是，政府極少對(duì)企業(yè)動(dòng)用“報(bào)復(fù)策略”，這種行政特權(quán)的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有真正地發(fā)揮出來(lái)。為了維護(hù)投資者的信心，為了調(diào)和政企關(guān)系，為了經(jīng)濟(jì)和效率，公共部門往往針對(duì)私人部門的投機(jī)行為“睜一只眼閉一只眼”。只要老百姓不抗議，只要沒(méi)有火燒眉毛的事情，政府是不會(huì)去觸動(dòng)企業(yè)的“軟肋”的。

二、應(yīng)對(duì)策略選擇的制度分析

通過(guò)觀察和總結(jié)公私合作困境的應(yīng)對(duì)策略，我們發(fā)現(xiàn)政府與企業(yè)在合作中的力量對(duì)比此消彼長(zhǎng)。制度供給策略中政府與企業(yè)之間的關(guān)系主要是依賴行政指令調(diào)整的。這一應(yīng)對(duì)問(wèn)題的邏輯是將合作的諸多問(wèn)題歸結(jié)于制度供給不足，由此制度的完善是治療合作困境的良藥，政府期望通過(guò)行政指令的方式迫使企業(yè)服從。合同約束策略則是將合作的各種糾紛歸結(jié)于雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有明晰，認(rèn)為雙方的權(quán)利義務(wù)模糊導(dǎo)致了行動(dòng)指示不清，因此訂立規(guī)范的合同是突破合作困境的途徑。這兩種策略都是在行政干預(yù)主導(dǎo)思想下的對(duì)合作框架的規(guī)范性填充，期待理性、完備的制度設(shè)計(jì)能夠解決合作中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題。會(huì)議協(xié)商策略的出現(xiàn)可以看作是契約因素之意識(shí)自治精神的蘇醒，而報(bào)復(fù)策略的動(dòng)用則可以視為行政特權(quán)的行使。從實(shí)踐中看，公共部門的選擇是相當(dāng)矛盾的：一方面，私人部門力量的增長(zhǎng)和不確定性的出現(xiàn)迫使其重視私人部門的意識(shí)表示；另一方面，期待通過(guò)動(dòng)用行政特權(quán)來(lái)快刀斬亂麻地解決問(wèn)題，但是又遭遇到自身部門之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而影響了這種特權(quán)的有效行使。對(duì)于公共部門而言，其選擇的策略都不能夠達(dá)到其最滿意的目標(biāo)，這值得我們?cè)诠胶献鞯目蚣軆?nèi)，對(duì)所謂的“制度”作進(jìn)一步的解構(gòu)與分析。

（一）“制度”的內(nèi)涵

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)看，“制度是在一個(gè)特定群體內(nèi)部得以確立并實(shí)施的行為規(guī)則；這套行為規(guī)則抑制著個(gè)人可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為，使人的行為變得較可預(yù)見(jiàn)?！盵4]從這樣的意義出發(fā)，“制度”對(duì)于公私合作關(guān)系來(lái)說(shuō)，包含著三個(gè)方面的基本內(nèi)涵：第一，制度是約束合作雙方行為的一系列規(guī)則。它抑制著合作過(guò)程中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。第二，制度與合作雙方的動(dòng)機(jī)和行為有著密切的關(guān)聯(lián)，任何關(guān)于合作過(guò)程的制度性規(guī)范的建構(gòu)，都是當(dāng)時(shí)合作雙方的利益及其選擇的結(jié)果。第三，對(duì)于合作雙方形成的共同體內(nèi)部，制度是一種“公共物品”，他不是針對(duì)某一個(gè)個(gè)體或者部門的，而是針對(duì)合作進(jìn)程所影響的每一個(gè)個(gè)體和部門。

（二）“制度”的功能

所謂制度的功能，實(shí)質(zhì)上就是反映了制度為合作雙方解決反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題的能力。從合作關(guān)系看，制度的功能可以蘊(yùn)含以下幾方面的內(nèi)容：（1）為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件。制度首先在廣泛的社會(huì)分工中為組織之間的合作提供了一個(gè)基本的框架，通過(guò)規(guī)范合作雙方的相互關(guān)系，減少不確定性，從而促進(jìn)合作的順利進(jìn)行。（2）降低合作雙方的交易成本。有效的制度能夠避免交易雙方重復(fù)多次的談判協(xié)商，使其行為更加有序化，抑制單方的機(jī)會(huì)主義行為傾向，從而降低交易成本。（3）提供激勵(lì)與保障機(jī)制。對(duì)于合作雙方而言，制度的價(jià)值在于提供穩(wěn)定的能夠合理把握的預(yù)期，從而對(duì)其自身的行為形成正確的判斷。如經(jīng)過(guò)制度的規(guī)范，合作的相關(guān)履約行動(dòng)能夠帶來(lái)現(xiàn)實(shí)可得的與其付出相匹配的收益，合作的主體就有積極行動(dòng)的內(nèi)在推動(dòng)力。如經(jīng)過(guò)制度的規(guī)范，合作的背約行動(dòng)會(huì)帶來(lái)與之對(duì)應(yīng)的無(wú)法逃避的責(zé)任、損失和代價(jià)，主動(dòng)行動(dòng)的一方就必須對(duì)此做出慎重的考量。這樣對(duì)于合作的雙方而言，都是有效的保障。

（三）制度建構(gòu)的合法性認(rèn)同

組織社會(huì)學(xué)的制度學(xué)派在使用“合法性”的概念時(shí)主要強(qiáng)調(diào)在社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)上建立的一種權(quán)威關(guān)系，合法性機(jī)制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量。[5]以往合法性認(rèn)同往往被認(rèn)為是組織依據(jù)宏觀制度安排而對(duì)行為作出的一種“合適性判斷”。這種界定過(guò)于強(qiáng)調(diào)外界制度環(huán)境的約束效力，而忽略了組織之間在互動(dòng)過(guò)程中達(dá)成共識(shí)的層面，也忽略了組織自身還具有根據(jù)效率機(jī)制而理性決策的一面。而一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則建立的一個(gè)重要條件是它必須建立在參與合作的多方主體都認(rèn)同的意義上，即所有合作參與者共同接受或承認(rèn)的呵護(hù)清理和期待的判斷標(biāo)準(zhǔn)之上。[6]就合作行為看來(lái)，合法性實(shí)際上就是在某一階段的合作雙方對(duì)合作進(jìn)程的共識(shí)和認(rèn)同，其存在必須依存于特定的“語(yǔ)境”，公共部門和私人部門都會(huì)對(duì)此作出判斷。如果有一方認(rèn)為原有的制度安排不利于自身的利益，同時(shí)也擁有抗議的能力，那么關(guān)于合作的合法性危機(jī)就會(huì)發(fā)生，原有的約束合作雙方的制度性規(guī)范就會(huì)失效，合作就會(huì)出現(xiàn)困境。

（四）制度變遷的路徑依賴

路徑依賴的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)同一事物在前后兩個(gè)不同發(fā)展階段中，其后一階段的成果或績(jī)效強(qiáng)烈地依賴于前一階段的既定狀況。諾斯將技術(shù)變遷的上述機(jī)制擴(kuò)展到制度變遷中，認(rèn)為路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，制度變遷一旦進(jìn)入某一路徑就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。而公私部門的合作進(jìn)程發(fā)展中主要存在三個(gè)方面的路徑依賴。

1、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的觀念依賴。中國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)受到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的主導(dǎo)思想影響，在處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系時(shí)，往往偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而在制度安排上更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率，而忽視地方其他方面的公共需求。如地方財(cái)政的投入主要在“高投入、高增長(zhǎng)”的城市建設(shè)方面，而對(duì)公共服務(wù)的投入普遍不足。這與改革開放初期設(shè)定的發(fā)展路徑有持續(xù)關(guān)系。

2、行政優(yōu)先的手段依賴?；厮葜袊?guó)地方政府的歷史角色，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)合在一起，其重要的特征就是依賴行政手段來(lái)配置資源。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，雖然我們倡導(dǎo)以市場(chǎng)在配置資源中起基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)該在自身的職能范圍內(nèi)活動(dòng)，不該管的事情不要管；但是由于行政手段能夠“快刀斬亂麻”，能夠痛快淋漓地解決問(wèn)題，能夠最大限度地體現(xiàn)政府的行政權(quán)威，政府在遇到各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，首要想到的還是依靠行政手段來(lái)配置資源，以各種主體服從政府意愿為思維慣性。地方政府在處理公私合作關(guān)系問(wèn)題上雖然不斷地面臨新的問(wèn)題與新的時(shí)代背景，但始終無(wú)法跳出行政權(quán)威主導(dǎo)的思維怪圈，始終無(wú)法擺脫行政手段調(diào)節(jié)的路徑依賴，由此也就不斷地產(chǎn)生新的困惑。

3、條塊關(guān)系的體制依賴?！皸l塊關(guān)系”是我國(guó)行政管理實(shí)踐中特殊的政府組織結(jié)構(gòu)，反映了特定的政府組織間關(guān)系。所謂“條”，一般指從中央到地方各級(jí)政府中上下對(duì)應(yīng)設(shè)置的職能部門；所謂“塊”，指由不同職能部門組合而成的各個(gè)層級(jí)的政府。通常而言，“條”上的管理強(qiáng)調(diào)的是政令的上下一致和暢通，而“塊”上的管理強(qiáng)調(diào)的是一級(jí)政府的獨(dú)立與完整，以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調(diào)與配合。具體而言，基層政府的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)包括條條關(guān)系、條塊關(guān)系和塊塊關(guān)系。以涉及到小區(qū)教育配套的部門為例，其存在七種關(guān)系形態(tài)：市一級(jí)的各職能部門之間的“同級(jí)條條關(guān)系”；區(qū)縣級(jí)職能部門與市一級(jí)職能部門之間的“外部條條關(guān)系”；區(qū)縣級(jí)職能部門之間的“同級(jí)條條關(guān)系”；區(qū)縣人民政府與內(nèi)設(shè)的職能部門之間的“內(nèi)部條塊關(guān)系”；區(qū)縣人民政府之間的“同級(jí)塊塊關(guān)系”；區(qū)縣人民政府與市一級(jí)政府的“外部塊塊關(guān)系”；區(qū)縣人民政府與市政府垂直部門機(jī)構(gòu)間形成的“條塊關(guān)系”。這種條塊結(jié)構(gòu)的矛盾反映到現(xiàn)實(shí)中，就是“條”與“塊”的力量此消彼長(zhǎng)，互相作用。各個(gè)部門各自打著自身目標(biāo)和計(jì)劃的“小算盤”，這種目標(biāo)割據(jù)的狀態(tài)被體制割據(jù)的狀態(tài)“鎖定”，形成了長(zhǎng)期相互依賴關(guān)系。

四、應(yīng)對(duì)合作困境的新策略

在制度主義者看來(lái)，“合作困境”的出現(xiàn)主要是制度設(shè)計(jì)的缺陷，由此必須通過(guò)提供新的制度安排來(lái)逐步理順合作關(guān)系,增進(jìn)組織之間合作的重要突破點(diǎn)在于制度創(chuàng)新。制度主義的解釋邏輯由于強(qiáng)調(diào)建設(shè)性的操作方案而一直受到許多人士的偏愛(ài)，所謂制度的完善與創(chuàng)新也成為了公共部門在應(yīng)對(duì)與私人部門的合作問(wèn)題的慣用伎倆。這種邏輯的出發(fā)點(diǎn)從本質(zhì)上還是理性主義的，認(rèn)為完美的制度能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，精密的制度設(shè)計(jì)能夠應(yīng)對(duì)合作中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，不斷地完善制度能夠突破公共部門與私人部門的合作困境。盡管制度在促進(jìn)人們培養(yǎng)共同愿景、維系合作關(guān)系具有重要意義，但制度無(wú)法規(guī)范兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是認(rèn)同危機(jī)，一個(gè)就是路徑鎖定。在現(xiàn)實(shí)的操作中，由于制度功能的實(shí)現(xiàn)有賴于行動(dòng)者的實(shí)踐，那么行動(dòng)者的自主行動(dòng)就會(huì)對(duì)制度的運(yùn)行產(chǎn)生重要的影響。行動(dòng)者不僅試圖以盡可能小的代價(jià)來(lái)獲取他人的資源，更重要的是試圖對(duì)合作的規(guī)則進(jìn)行操縱。[7]正是由于在制度運(yùn)行過(guò)程中的行動(dòng)者和不確定性的影響，使得合作在呈現(xiàn)出一種有組織的無(wú)序狀態(tài)。一方面，人類組織或多或少處于一定的機(jī)構(gòu)和規(guī)則體系之中，這種結(jié)構(gòu)與規(guī)則圍繞著預(yù)先確立的、穩(wěn)定的目標(biāo)而建構(gòu)。組織成員的行為受到結(jié)構(gòu)的影響和約束，不同程度地處于一種組織化狀態(tài)中。另一方面，人類的組織行為也可以看作是一種集合體，在這個(gè)集合體中，大量類型各異的行動(dòng)者理性發(fā)生碰撞，互相對(duì)峙。[8]組織行為本身變成一個(gè)競(jìng)技場(chǎng)，在其間，人們就各自的行為進(jìn)行協(xié)商，就個(gè)體權(quán)力策略競(jìng)相追逐，組織的深層秩序處于一種具有偶然性的無(wú)序狀態(tài)。盡管人們?cè)谙嗷f(xié)調(diào)中會(huì)創(chuàng)建一種規(guī)章制度使他們的行動(dòng)在這一結(jié)構(gòu)中施展，從而呈現(xiàn)出“有序”的狀態(tài)，但這個(gè)秩序并不是固定不變的，因?yàn)榻M織在運(yùn)行中總會(huì)生出一些帶有偶然性特征的機(jī)會(huì)或空間，組織的成員也總是有可能通過(guò)某種行動(dòng)對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，進(jìn)而促成新的秩序。[9]由于“有組織的無(wú)序”狀態(tài)的存在，行動(dòng)者與不確定性交互影響，制度與規(guī)范的穩(wěn)定性被不斷地打破，需要通過(guò)新的策略選擇在動(dòng)態(tài)的不確定性的狀態(tài)下，不斷改善公私合作關(guān)系。

（一）變量平衡策略

在公私合作中，既要關(guān)注制度層面的構(gòu)建和完善，包括正式規(guī)則、合同規(guī)范、以及激勵(lì)與懲罰的措施，又要進(jìn)一步考慮合作框架中的各種非制度性因素。對(duì)于社會(huì)關(guān)系、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、社會(huì)信念、道德等非制度性因素，我們可以將其統(tǒng)稱為社會(huì)變量，這些往往是影響公私合作的關(guān)鍵因素。非制度性因素還包括公共部門與私人部門價(jià)值目標(biāo)、行為方式和組織文化的沖突，公共部門中的科層結(jié)構(gòu)、中央與地方的條塊關(guān)系對(duì)公共部門與私人部門合作進(jìn)程的影響，以及公共部門與私人部門在進(jìn)行組織合作中其內(nèi)部各自的行動(dòng)者的互動(dòng)，涉及到行動(dòng)者的信譽(yù)與道德、行動(dòng)者的授權(quán)與自主行動(dòng)，行動(dòng)者的認(rèn)知和偏好，以及行動(dòng)者之間的交易與關(guān)聯(lián)。應(yīng)將這些因素作為產(chǎn)生合作困境的內(nèi)生變量來(lái)研究，把握他們?cè)诨?dòng)中的因果關(guān)系，并針對(duì)性地采取相應(yīng)的對(duì)策。

（二）長(zhǎng)期合作策略

公共部門與守合同重信譽(yù)的企業(yè)保持長(zhǎng)期合作關(guān)系，其出發(fā)點(diǎn)源于廣義的信用合作理論，指的是“兩個(gè)或兩個(gè)以上市場(chǎng)主體之間基于共同的利益要求，以‘誠(chéng)實(shí)守信’為原則，彼此相互信任、守諾踐約、互助互利的行為。它是市場(chǎng)主體間在重復(fù)博弈過(guò)程中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，摒棄機(jī)會(huì)主義行為的結(jié)果。”[10]信用從根本上來(lái)說(shuō)是一種長(zhǎng)期的契約關(guān)系，是交易雙方理性化的保證，具有自我不斷強(qiáng)化的特性。在經(jīng)濟(jì)主體的交際與交易過(guò)程中，雙方（或多方）經(jīng)濟(jì)主體彼此間誠(chéng)實(shí)守信，信守承諾，逐漸形成了相互認(rèn)可的信用關(guān)系。由于關(guān)系的對(duì)稱性，這種信用關(guān)系在一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程中能夠產(chǎn)生自我強(qiáng)化的傾向，具有自身的內(nèi)在穩(wěn)定性。最明顯的一個(gè)表現(xiàn)是，隨著交易次數(shù)的增加，對(duì)稱的交易關(guān)系會(huì)衍生出新的信用關(guān)系，使得交易雙方的信用關(guān)系更趨于牢固。這實(shí)際上也反映出信用關(guān)系的路徑依賴性，合作的雙方基于過(guò)往的守信的合作經(jīng)驗(yàn)與行為，能夠構(gòu)建起相互的信任關(guān)系，對(duì)未來(lái)的合作主體的行為產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，抑制主體的機(jī)會(huì)主義行為。但是我們也需要防范，這種公私部門的長(zhǎng)期合作關(guān)系產(chǎn)生公私部門的具體行動(dòng)者之間的私人關(guān)系，在市場(chǎng)出現(xiàn)不穩(wěn)定和各種變數(shù)的時(shí)候，公共部門的行動(dòng)者不能夠及時(shí)地調(diào)整預(yù)期，依然片面的信任私人部門的所謂“承諾”，造成不必要的公共利益的損失。這可以說(shuō)是信用關(guān)系的負(fù)面影響，需要我們的公共部門對(duì)私人部門的信用情況進(jìn)行專門的考察登記并及時(shí)公開，建立完善的獎(jiǎng)懲與淘汰機(jī)制，讓失信企業(yè)及時(shí)為此付出代價(jià)，保護(hù)公共利益。

（三）外部監(jiān)控策略

公私合作中的“公私合謀”問(wèn)題以及各種行動(dòng)者之間的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，決定公私合作的行為不能僅僅依賴于合作內(nèi)部監(jiān)管，必須建立合作行為的外部監(jiān)督機(jī)制。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，地方人大常委會(huì)是一個(gè)比較合適的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從監(jiān)督的合法性看，地方人大常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有淵源的人民性和效力的至上性，是人民主權(quán)原則和國(guó)家政治形勢(shì)的必然要求與現(xiàn)實(shí)反映，是最高層次的國(guó)家監(jiān)督。從監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，它包括法律監(jiān)督權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)。從監(jiān)督權(quán)的形式來(lái)看，人大監(jiān)督權(quán)由知情權(quán)、評(píng)議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)和督促權(quán)構(gòu)成。但目前我國(guó)對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的規(guī)定仍然是很不具體的，有必要通過(guò)制度創(chuàng)新，為人大監(jiān)督權(quán)提供組織保障和制度保障。由于憲法和全國(guó)人民代表大會(huì)組織法對(duì)各專門委員會(huì)沒(méi)有賦予充分的監(jiān)督“職權(quán)”和“議決權(quán)”，導(dǎo)致專門委員會(huì)的監(jiān)督乏力。目前我們的人大不是沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，而是權(quán)利太軟，要實(shí)現(xiàn)由“軟”變“硬”，一方面要推進(jìn)機(jī)構(gòu)的專門化和委員、人員的專職化，為監(jiān)督權(quán)的形式提供組織保障，另一方面要進(jìn)一步完善聽證制度、評(píng)議制度、備案制度和報(bào)告制度，保障監(jiān)督活動(dòng)程序、結(jié)果公開，更加民主和科學(xué)化。再者就是讓公眾參與公私合作重大事項(xiàng)的決策與監(jiān)督。盡管合作的進(jìn)程是由公共部門和私人部門共同行動(dòng)開展的，但其影響涉及到廣大社會(huì)公眾的切身利益。因此，我們必須要重視公私合作中的公民參與，尤其是重大的事項(xiàng)（主要是指合同的立項(xiàng)、重大變更或者終止），以及對(duì)公民日常生活造成重大干擾的行為與決策，應(yīng)當(dāng)為公民提供有序的民意表達(dá)渠道和建立起制度化的回應(yīng)機(jī)制。參與技術(shù)包含了以個(gè)體為代表的關(guān)鍵公眾接觸法、公民發(fā)起的接觸法、公民調(diào)查和新溝通技術(shù)，以及以集體為代表的公民聽證和公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)和斡旋調(diào)解技術(shù)。[11]

中國(guó)地方政府在應(yīng)對(duì)公私合作困境的策略選擇，明顯地存在著“路徑依賴”與“策略失效”。這是因?yàn)椤坝薪M織的無(wú)序”狀態(tài)存在，對(duì)制度合法性認(rèn)同產(chǎn)生危機(jī)，行動(dòng)者與不確定性交互影響，制度與規(guī)范的穩(wěn)定性被不斷打破。因此，應(yīng)對(duì)公私合作困境必須采取新的策略，諸如選擇變量策略、長(zhǎng)期合作策略、外部監(jiān)控策略，能夠在一定程度上抑制公私合作中的機(jī)會(huì)主義行為，有利于改善和維持公私合作關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)公共利益。

[注釋]

[1]王楨楨.公私合作困境的理論解析及其評(píng)價(jià)[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）.

[2]高家偉.論行政職權(quán)[J].行政法學(xué)研究，1996，(3):11.

[3]（日）南博方.日本行政法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988.

[4]（美）E·哈奇.人與文化的理論[M].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1988.

[5]周學(xué)光.組織社會(huì)學(xué)十講[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003:74-75.

[6]周雪光.制度是如何思維的[J].讀書.2001，(5).

[7]Erhard Friedberg,Local Orders:Dynamics of Organized Action,Jia Press Inc,1997.

[8]馬伊里.合作困境的組織社會(huì)學(xué)分析.[M].上海：上海人民出版社，2008.79.

[9]李友梅.全球化背景下人類合作新機(jī)制的生成[J].社會(huì)科學(xué),2005，(12).

[10]王麗穎.重復(fù)博弈：信用合作的邏輯路徑選擇[D].吉林大學(xué)博士論文，期刊網(wǎng)，2005.

[11][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯：溫朝霞

D630

A

1003—8744（2010）04—0034—06

*本文是王楨楨主持的廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度項(xiàng)目《公共產(chǎn)品供給中的公私合作治理機(jī)制研究》（編號(hào)：09B02）的階段性成果。

2010—5—25

王楨楨（1980—），女，中共廣州市委黨校公共管理教研部講師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣卜?wù)與地方治理。