論電視媒體政府規(guī)制改革的幾個(gè)問題＊

朱婧汝

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南長沙410083)

論電視媒體政府規(guī)制改革的幾個(gè)問題＊

朱婧汝

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南長沙410083)

我國電視媒體的政府規(guī)制改革進(jìn)展緩慢,效果也不明顯,究其原因,主要是這些改革都是業(yè)務(wù)的改進(jìn),經(jīng)營的改善和管理的改良,以微小的變動(dòng)代替制度創(chuàng)新。因?yàn)闆]有制度創(chuàng)新——體制、機(jī)制的創(chuàng)新,中國電視產(chǎn)業(yè)自然擺脫不了困境。具體體現(xiàn)在規(guī)制目標(biāo)方面存在意識(shí)形態(tài)的擔(dān)憂;規(guī)制主體方面存在政府職能轉(zhuǎn)變問題;規(guī)制客體方面存在市場主體塑造問題。因此,電視業(yè)規(guī)制改革必須要突破對(duì)這個(gè)三個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)。

電視媒體;規(guī)制改革;政府職能

電視媒體的政府規(guī)制就是指具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的電視行業(yè)的政府管制者(機(jī)構(gòu)),依據(jù)一定的法律對(duì)被管制者(電視企業(yè))所采取的一系列管理與監(jiān)督的行為總和。電視規(guī)制改革要想取得突破性的進(jìn)展,必須要注意以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一、規(guī)制改革與意識(shí)形態(tài)安全

確保意識(shí)形態(tài)安全,是一切電視規(guī)制改革的前提條件,也是規(guī)制改革的核心目標(biāo),同時(shí)還是一切規(guī)制改革的底線。尤其是主流意識(shí)形態(tài)鞏固與否直接影響到執(zhí)政黨地位鞏固與否。基于這種思想意識(shí)以及有前蘇聯(lián)演變的前車之鑒,長期以來,我國一直是把電視媒體定位于黨的喉舌,是屬于事業(yè)單位的國有制。不可否認(rèn)的是,這種體制對(duì)于控制意識(shí)形態(tài)是有效的,到現(xiàn)在仍是有效。但問題在于我們把喉舌論泛化了、僵化了,這也在客觀上束縛了電視功能的全面發(fā)展,和電視產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步壯大?！胺汉砩嗾摗钡腻e(cuò)誤表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

首先,“泛喉舌論”把媒介機(jī)構(gòu)本身也意識(shí)形態(tài)化了。

“泛喉舌論”把傳媒工具誤認(rèn)為意識(shí)形態(tài),這是其主要的錯(cuò)誤表現(xiàn)。傳媒的基本屬性與功能發(fā)展到今天其實(shí)已經(jīng)很清楚了,政治屬性與功能只是其眾多屬性與功能中的一個(gè),而且,也不是所有傳媒都具有或顯示出強(qiáng)烈的政治屬性與功能。“泛喉舌論”還把掌握輿論工具誤認(rèn)為掌握了輿論。輿論工具、輿論導(dǎo)向與輿論三者根本不是同一個(gè)范疇的概念:輿論工具是物理形態(tài)的東西;輿論導(dǎo)向是觀念形態(tài)的東西;輿論是社會(huì)形態(tài)的東西。”[1]所以,中國對(duì)傳媒領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的政府規(guī)制,不是因?yàn)槲鞣浇?jīng)典規(guī)制理論中強(qiáng)調(diào)的起因“市場失效”,而是源自意識(shí)形態(tài)的需要和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性與本能[2]。

把媒介機(jī)構(gòu)意識(shí)形態(tài)化的直接結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)的高度統(tǒng)一,單一的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)被證明對(duì)電視媒體的發(fā)展是不利的。

其次,“泛喉舌論”僵化地對(duì)待黨與媒體間的關(guān)系。

新中國成立60年以來,中國共產(chǎn)黨的歷史方位發(fā)生了根本變化,我們黨“己經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)全國人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨,成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨;已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨,成為對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨?！盵3]黨的歷史方位發(fā)生了巨大變化,媒體的變化發(fā)展卻不能做到與時(shí)俱進(jìn),媒體離真正成為為市場經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)服務(wù)的目標(biāo)還有不少差距?，F(xiàn)代社會(huì),媒體不只是鞏固政權(quán)、進(jìn)行思想教化、控制輿論的工具,媒體更多的責(zé)任是參與國內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)。要充分發(fā)揮媒體的社會(huì)表達(dá)、參與政治、監(jiān)督權(quán)力、影響政府公共權(quán)力行為重要作用。媒介的作用是雙向的,而不是單向的;是多元的,而不是單一的。不顧社會(huì)環(huán)境變化,一味地把媒體的功能狹隘地定性為喉舌,顯然是不利于傳媒功能的全面發(fā)揮的。

喻國明教授指出,我國現(xiàn)行的傳媒體制在切實(shí)保障人民群眾的信息安全方面是存在著重大缺陷的,其最突出的表現(xiàn)就是報(bào)喜不報(bào)憂,將傳媒視為簡單的輿論控制工具,不能全面、如實(shí)和及時(shí)地報(bào)道影響人民生活和社會(huì)判斷的國內(nèi)外重大新聞事件[4]。在全球化、信息化時(shí)代,我們對(duì)傳媒的認(rèn)識(shí)應(yīng)有所改變,從根本性質(zhì)上應(yīng)把電視等媒體視為國家軟實(shí)力的一部分,喉舌功能只是媒體可以發(fā)揮的眾多的功能之一。

“泛喉舌論”下的意識(shí)形態(tài)安全已經(jīng)比較嚴(yán)重的影響了我國電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,正如國家廣電總局規(guī)劃院院長黃勇所說:“廣電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在還是處在發(fā)展的初級(jí)階段,不要說缺乏成熟的產(chǎn)業(yè)政策支持,甚至至今還繞不出意識(shí)形態(tài)的政策性限制。所以,我們廣電產(chǎn)業(yè)要有一個(gè)很大的發(fā)展,還得經(jīng)過相當(dāng)?shù)倪^程?！盵5]當(dāng)然,喉舌意識(shí)的產(chǎn)生不是一朝一夕,喉舌定位也有適合國情的一面,也正因如此,要根本上突破這種根深蒂固的思想,仍需時(shí)日,在意識(shí)形態(tài)安全擔(dān)憂一時(shí)無法釋懷的情況下,中國電視產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革必然是一個(gè)緩慢的漸進(jìn)過程。

二、規(guī)制改革與政府職能轉(zhuǎn)變

在十六大報(bào)告里,就把政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù),并明確了政府職能建設(shè)的方向和重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)政府管理模式從“行政—管理型”到“規(guī)制—服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

行政—管理的目標(biāo)是維持市場、社會(huì)秩序,往往通過行政命令的手段進(jìn)行直接控制、干預(yù),維護(hù)的是所謂的國家利益而非管理對(duì)象的利益,只講達(dá)到目的,缺乏成本效益意識(shí);規(guī)制—服務(wù)型政府職能的工作目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公正和公共利益,主要通過規(guī)制政策營造公平競爭的市場環(huán)境,并對(duì)規(guī)制對(duì)象進(jìn)行支持和服務(wù),講究規(guī)制的成本和效益。

對(duì)照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四大職能和建立“規(guī)制—服務(wù)型”政府的要求,國家廣電總局目前的職能基本上還屬于傳統(tǒng)的“行政—管理型”政府,帶有明顯的“管辦合一”特征,強(qiáng)調(diào)的是廣電總局的權(quán)力,而對(duì)“服務(wù)”——它自身的責(zé)任和義務(wù),不論是對(duì)電視媒體的還是對(duì)觀眾的,卻少有提及。

因此,國家廣電總局應(yīng)該改變目前的職能定位,從“管辦合一”的行政一管理型政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苻k分開的規(guī)制一服務(wù)型政府機(jī)構(gòu),把對(duì)產(chǎn)業(yè)的行政職能轉(zhuǎn)到宣傳調(diào)控、政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。

但是從管辦合一轉(zhuǎn)變到管辦分開困難重重。

首先,政府官員的阻力。因?yàn)槁毮芘c權(quán)力是互為前提的,管辦合一無疑在相當(dāng)程度上擴(kuò)展了政府的權(quán)力,從而使政府官員在這種體制下?lián)碛辛嗽S多特權(quán)。實(shí)現(xiàn)管辦分開,就是要把一部分權(quán)力從政府官員手中劃分出去,要政府官員“自己革自己的命”。況且,電視臺(tái)作為各級(jí)廣電局的“錢袋子”,要切斷這根利益紐帶顯然也是相當(dāng)困難的。

其次,媒體自身的阻力。因?yàn)槲覈鴩须娨暶襟w分為省部級(jí)、廳局級(jí)、縣團(tuán)級(jí),本身就標(biāo)明了電視企業(yè)的特權(quán)。管辦分開后,電視企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的這種政治特權(quán)必然喪失;而且,脫離政府母體后,鐵飯碗沒有了,保護(hù)傘沒有了,穩(wěn)定感沒有了,許多人不習(xí)慣,因而管辦分開會(huì)遭到一部分人的抵制。

這就是“管辦分開”喊了多年卻總也實(shí)現(xiàn)不了的真正原因。

三、規(guī)制改革與市場主體塑造

電視媒體的規(guī)制改革必須要明確電視媒體(指經(jīng)營性電視媒體)的市場主體身份,電視企業(yè)作為規(guī)制客體,能否成為獨(dú)立的市場主體是規(guī)制改革的關(guān)鍵之一。

市場主體就是按現(xiàn)代企業(yè)制度與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度組建的新型廣播電視傳播企業(yè)。與傳統(tǒng)的事業(yè)法人或企業(yè)法人相比,其最大的不同就在于應(yīng)該擁有包括傳播權(quán)和經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的完整權(quán)益和完整的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是廣播影視業(yè)培育和重塑新型市場主體的精髓所在,也是走向現(xiàn)代媒介制度的必由之路[6]。

塑造市場主體,首先就是要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革,建立產(chǎn)權(quán)清晰且多元的現(xiàn)代媒介企業(yè)。

產(chǎn)權(quán)明晰化可以提高資源配置的效率。1991年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者科斯指出,企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定清晰,企業(yè)間運(yùn)用市場機(jī)制建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的摩擦便小,交易成本便低;反之,交易成本就高[7]。中國電視媒體業(yè)現(xiàn)在還算不上是真正的市場企業(yè)。電視管理者又是經(jīng)營者,身兼裁判員與運(yùn)動(dòng)員雙重角色。企業(yè)的個(gè)人利益、集體利益、社會(huì)利益糾纏不清,缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制,大多是注重短期利益和眼前利益,缺少品牌和戰(zhàn)略意識(shí)。而且我國電視媒體所有頻道資源實(shí)行單一國有制,由國家壟斷播出平臺(tái),對(duì)其他的上下游產(chǎn)業(yè)如節(jié)目制作產(chǎn)業(yè)必然形成瓶頸制約,使其難以做強(qiáng)做大。產(chǎn)權(quán)明晰化就是要明確電視產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者擁有電視企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán),把現(xiàn)有的事業(yè)轉(zhuǎn)制為企業(yè),實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這樣才能授予電視媒體獨(dú)立的經(jīng)營權(quán),提高管理人員的積極性。

產(chǎn)權(quán)多元化就是降低業(yè)外資本進(jìn)入包括頻道播出環(huán)節(jié)在內(nèi)的市場門檻,建立中央提出的“以公有制為主體,多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局”[8]。產(chǎn)權(quán)多元化有利于形成制衡機(jī)制,有利于約束政府規(guī)制行為,減少政府規(guī)制的隨意性;同時(shí)還有利于打破不必要的行政壟斷,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭。從中國經(jīng)濟(jì)改革30年的歷史經(jīng)驗(yàn)看,“非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從小到大,到20世紀(jì)的90年代后期己經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)中最具活力的部分?！盵9]著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張軍則坦言:“20年來,中國實(shí)現(xiàn)了高速的經(jīng)濟(jì)增長率,這主要?dú)w功于對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的默認(rèn)。”[10]未來民營電視的發(fā)展對(duì)中國電視產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大的貢獻(xiàn)也同樣不可低估。此外,“在現(xiàn)代社會(huì)中,保持不同性質(zhì)、不同所有制的媒介的平衡是保持公民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治社會(huì)平衡的重要手段。”[11]

其次,塑造市場主體要實(shí)現(xiàn)管辦分離。

現(xiàn)行的管辦合一體制是電視媒體難以成為市場主體的主要原因之一。政府管理部門替代了電視企業(yè)充當(dāng)了市場主體的角色,電視企業(yè)的一切重大權(quán)力都掌握在管理部門手中,電視企業(yè)也就喪失了自主性和獨(dú)立性。政府作為市場主體的電視產(chǎn)業(yè)是很難能做強(qiáng)做大的,這是由政府本身目標(biāo)的多元化、信息局限性和市場反應(yīng)不靈敏等特性決定的。但是,正如上文分析指出,管辦合一體制是不容易改革的,規(guī)制主體不愿意“革自己的命”,規(guī)制客體也不愿意“鐵飯碗”被打破,失去政府的保護(hù)傘。這是改革需要突破的最大瓶頸。

當(dāng)然,影響電視媒體規(guī)制改革的因素除了上述三個(gè)還有很多其他因素,如打破行政壟斷問題;增強(qiáng)電視媒體公信力的問題;相關(guān)法律法規(guī)的完善問題等等,電視媒體的政府規(guī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,實(shí)現(xiàn)我國電視媒體做大做強(qiáng)的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

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2010-01-30

朱婧汝(1987-),女,湖南長沙人,碩士研究生。