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    政治學(xué)視角下的村務(wù)公開(kāi)制度——基于安徽省潛山縣的實(shí)證調(diào)查

    2010-03-21 20:52:39王結(jié)義
    關(guān)鍵詞:村黨委村務(wù)公開(kāi)村務(wù)

    王結(jié)義

    (安徽師范大學(xué)政法學(xué)院,安徽 蕪湖 241003)

    建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的村民自治制度,是我國(guó)基層民主政治實(shí)踐的重要內(nèi)容。作為村民自治制度重要環(huán)節(jié)的村務(wù)公開(kāi)制度,不僅是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的重要形式,也是農(nóng)村基層民主自治發(fā)展的客觀要求。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的相關(guān)問(wèn)題的研究已取得了一定的成果,大部分學(xué)者的研究都是基于實(shí)證調(diào)查并從社會(huì)學(xué)角度切入的。例如,趙秀玲研究了村務(wù)公開(kāi)制度與民主管理制度的問(wèn)題,認(rèn)為“實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、民主管理制度將是今后一個(gè)時(shí)期村民自治發(fā)展的重中之重?!盵1]董江愛(ài)研究了“村務(wù)公開(kāi)制度的推進(jìn)與村落政治權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移”[2]的問(wèn)題,王禹則研究了“村務(wù)公開(kāi)的概念、內(nèi)容、形式、程序、糾錯(cuò)機(jī)制、村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組的組成及職權(quán)”[3]的問(wèn)題。本文基于安徽省潛山縣鄉(xiāng)村自治建設(shè)的考察,以政治學(xué)的宏觀視角,分析村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題,剖析其內(nèi)在原因,并探討推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度的路徑選擇問(wèn)題。

    一、村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

    村務(wù)公開(kāi)制度的一個(gè)重要宗旨是發(fā)展農(nóng)村基層民主和全面推進(jìn)村民自治,但在實(shí)踐過(guò)程中,由于各種因素的影響和制約,村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施并沒(méi)有取得令人十分滿意的效果。以走訪調(diào)查的安徽省潛山縣為例,全縣戶籍人口達(dá)60余萬(wàn),其中農(nóng)村人口占主體,約40萬(wàn),村委會(huì)的數(shù)量約有200多個(gè),筆者對(duì)其中30個(gè)村委會(huì)的工作情況進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查。從結(jié)果來(lái)看,村民自治建設(shè)總體狀況良好,每個(gè)村基本上都實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)制度。但是,筆者通過(guò)對(duì)幾個(gè)村委會(huì)工作情況的實(shí)地調(diào)查和比較后發(fā)現(xiàn),村務(wù)公開(kāi)制度的推行還是不夠理想,各村踐行村務(wù)公開(kāi)制度的效果不盡相同,有幾個(gè)村凸顯的問(wèn)題較為嚴(yán)重。

    通過(guò)對(duì)安徽省潛山縣黃泥鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),該鎮(zhèn)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度的村子數(shù)量有 10個(gè),占村子總數(shù)的100%;有固定村務(wù)公開(kāi)墻(欄)的村子數(shù)量有10個(gè),占村子總數(shù)的100%。其中,村務(wù)公開(kāi)墻(欄)能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),村務(wù)公開(kāi)程序設(shè)置規(guī)范且能定期按時(shí)公開(kāi)村務(wù)情況的村子數(shù)量有8個(gè),占村子總數(shù)的80%;沒(méi)有形成規(guī)范和固定的公開(kāi)模式,只按階段性工作狀況隨意公開(kāi)且村務(wù)公開(kāi)墻(欄)不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的村子數(shù)量有2個(gè),占村子總數(shù)的20%。以該鎮(zhèn)龍?zhí)勾鍨槔?,該村的村?wù)公開(kāi)欄中公布的內(nèi)容主要有:村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組名單,村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組工作報(bào)告,村干部的分工,崗位職責(zé)和各項(xiàng)工作制度(包括村干部的部分崗位職責(zé)、工作制度、任期目標(biāo)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、為民辦實(shí)事等項(xiàng)目)。筆者通過(guò)調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn),村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

    (一)內(nèi)容問(wèn)題

    村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中,被公開(kāi)的村務(wù)內(nèi)容主要存在以下問(wèn)題:第一,沒(méi)有如實(shí)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容;第二,過(guò)失或故意遺漏本該公開(kāi)的內(nèi)容;第三,有選擇性地公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容;第四,公開(kāi)不重要的村務(wù)內(nèi)容。

    黃泥鎮(zhèn)金湖村2008 – 2009年度的大事主要有以下內(nèi)容:世行加灌貸款項(xiàng)目、修筑村公路、村小學(xué)危房改造、農(nóng)村新型合作醫(yī)療改革具體辦法、土地流轉(zhuǎn)情況和村五保戶保障金發(fā)放等。但是,該村并未如實(shí)公開(kāi)具體內(nèi)容,或者說(shuō)有回避的嫌疑。例如,該村委會(huì)確實(shí)公布了村級(jí)公路已籌集的資金額,但是并未詳細(xì)公開(kāi)修筑公路的具體支出費(fèi)用。另外,在“村兩委”(村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì))的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及日常開(kāi)支問(wèn)題上,該村委會(huì)也公布得很模糊。

    (二)程序問(wèn)題

    實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的法定民主程序應(yīng)當(dāng)是:村委會(huì)提出方案→監(jiān)督小組審查→“村兩委”聯(lián)席會(huì)議討論→村委會(huì)通過(guò)并發(fā)布。但是,在實(shí)踐過(guò)程中,實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的程序存在違規(guī)情況,其方案的提出、審查、討論和通過(guò)均由村的“一把手”或個(gè)別少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)直接拍板敲定。

    以黃泥鎮(zhèn)付祠村為例,該村實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的程序就存在問(wèn)題。該村并沒(méi)有村委會(huì)監(jiān)督小組,村黨委(而不是村委會(huì))對(duì)村級(jí)事務(wù)有很大的決定權(quán),村里的黨支部書記“打招呼”讓村委會(huì)的同志公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容后,村委會(huì)的同志直接張貼出去。當(dāng)筆者就此問(wèn)題詢問(wèn)該村的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)時(shí),得到的回答是“按提出、審查、討論、通過(guò)這樣的程序太過(guò)繁瑣”。

    (三)時(shí)效問(wèn)題

    《組織法》第 22條規(guī)定,對(duì)涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少六個(gè)月公布一次,其他事務(wù)雖未進(jìn)一步明確規(guī)定,原則上要求及時(shí)公開(kāi)。但是,通過(guò)對(duì)潛山縣周邊的村委會(huì)辦公地點(diǎn)的村務(wù)公開(kāi)欄的考察發(fā)現(xiàn),上面所公布的內(nèi)容有不少是“過(guò)期”的,即有很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有更新了,這種不按時(shí)公開(kāi)或“過(guò)期”公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)象仍然普遍存在。筆者在 2009年暑期通過(guò)對(duì)黃泥鎮(zhèn)的前進(jìn)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),該村村務(wù)公開(kāi)欄公布的內(nèi)容不少還是2008年的,如2008年2月份該村公布了關(guān)于集資修筑村公路的若干事項(xiàng),而該村的村公路于2008年底就已經(jīng)修通,至于2009年的村務(wù)內(nèi)容更是寥寥無(wú)幾。

    二、村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的原因分析

    (一)從政治利益的角度來(lái)看

    小團(tuán)體利益的存在及基層權(quán)力的不合法行使,導(dǎo)致本應(yīng)公開(kāi)的事務(wù)不敢公開(kāi)、半公開(kāi)和有選擇性的公開(kāi)。由于基層政治權(quán)力法治化程度不高,加之我國(guó)農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期,舊的體制因素在一定程度和范圍內(nèi)依然存在,政治權(quán)力行使人治化現(xiàn)象嚴(yán)重。實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度,有可能導(dǎo)致一些村干部或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)擔(dān)心自身的利益難以得到保障,甚至被損害。

    此外,日常村務(wù)管理的方法和方式也較為混亂,導(dǎo)致很多事務(wù)并未妥善解決,村級(jí)賬目經(jīng)常出現(xiàn)“剪不斷,理還亂”的局面。黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾寰统霈F(xiàn)了這種情況,該村已經(jīng)好幾年沒(méi)有認(rèn)真統(tǒng)計(jì)過(guò)村級(jí)財(cái)務(wù)情況,很多收支只是大致記錄,村接待費(fèi)遠(yuǎn)超出預(yù)算,甚至欠下了外債,村務(wù)公開(kāi)欄對(duì)“村兩委”的日常開(kāi)支只能“只字不提”。

    (二)從政治參與的角度來(lái)看

    基層民主政治參與的主體——村民與村民自治的主權(quán)者,他們之間缺乏良性互動(dòng),導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)行流于形式。

    “村民是農(nóng)村最廣泛的社會(huì)實(shí)踐者,是創(chuàng)造農(nóng)村社會(huì)自治的動(dòng)力,具有馬克思主義所提出的‘全體的能動(dòng)性和創(chuàng)造性’?!盵4]但從實(shí)際情形來(lái)看,村務(wù)公開(kāi)制度在很大程度上是由基層領(lǐng)導(dǎo)干部單方面推動(dòng)的,村民與村領(lǐng)導(dǎo)之間缺乏上下互動(dòng)與溝通,他們對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的內(nèi)容、決策情況、處理結(jié)果并不了解和知情,這就容易導(dǎo)致作為基層民主監(jiān)督重要舉措的村務(wù)公開(kāi)制度流于形式,并未達(dá)到其應(yīng)有的效果。

    在對(duì)該縣黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾宓囊环?60人的問(wèn)卷調(diào)查中,當(dāng)被問(wèn)及“您了解村務(wù)公開(kāi)的具體事宜嗎?”回答“很了解”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的10%,回答“比較了解”的人數(shù)約占30%,而回答“不了解”的人數(shù)占60%。當(dāng)被問(wèn)到“您覺(jué)得村務(wù)公開(kāi)制度與您自身關(guān)系大不大?”回答“很大”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的15%,回答“一般”的人數(shù)約占30%,回答“不大”的人數(shù)約占55%。當(dāng)被問(wèn)到“您覺(jué)得村務(wù)公開(kāi)主要是村干部要做的事嗎?”回答“是”的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的 70%,“不是”的人數(shù)占25%,“不清楚”的人數(shù)占5%。

    (三)從政治權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看

    村級(jí)自治權(quán)力運(yùn)行不合理,村委會(huì)與村黨委之間權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致在村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題上存在分歧?!霸诖迕褡灾螚l件下,農(nóng)村產(chǎn)生了一個(gè)由村民直選出來(lái)的村委會(huì)組織,與農(nóng)村黨支部委員會(huì)一道,構(gòu)成了以‘兩委’為特征的新的農(nóng)村基層組織,給農(nóng)村基層組織帶來(lái)了新的生機(jī)與活力?!盵5]這種基層政治雙重管理體制,基于協(xié)調(diào)分工和共同處理村級(jí)事務(wù),有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些新的矛盾。例如,上述的付祠村的村黨委對(duì)村里的事物有很大的決定權(quán),村委會(huì)基本上是村黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu),該村的村黨支部書記還兼任村長(zhǎng),這種交叉的管理機(jī)制實(shí)際上是不利于權(quán)責(zé)分明的。

    (四)從政治監(jiān)督的角度來(lái)看

    民主監(jiān)督機(jī)制的不完善導(dǎo)致其功能弱化,村務(wù)公開(kāi)制度并未得到有效落實(shí)?!按鍎?wù)公開(kāi)缺乏制度保障;村民難以通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督;在村級(jí)組織系統(tǒng)中缺少一個(gè)常設(shè)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”[6]等等,這些都是造成監(jiān)督失效的重要原因。

    此外,村務(wù)公開(kāi)方案在擬定、討論、通過(guò)和公布處理結(jié)果這一過(guò)程中往往都缺乏必要的監(jiān)督。被筆者調(diào)查的村子,基本上沒(méi)有設(shè)立專門的村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施監(jiān)督小組,如上述的付祠村就是典型的例子。

    三、推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的路徑選擇

    (一)堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向

    村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施不僅與村民們的公共利益相關(guān),還會(huì)涉及到某些村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的自身利益?!袄娌粌H對(duì)于社會(huì)政治關(guān)系具有決定性的意義,而且對(duì)于社會(huì)政治生活也具有根本性的意義。”[7]如何在推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度的過(guò)程中妥善解決村干部自身利益與村民公共利益之間的矛盾,不僅會(huì)影響農(nóng)村各項(xiàng)基層工作的開(kāi)展,還會(huì)關(guān)系到農(nóng)村基層的政治穩(wěn)定。因此,村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立正確的利益觀。

    堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向在一定程度上可以避免各種形式的特權(quán)和越權(quán)傾向,從而為合理合法的政治行為奠定基礎(chǔ)。正確利益觀的樹(shù)立要求廣大干部不斷加強(qiáng)理論修養(yǎng),提高自身的理論政策水平和依法辦事能力。但是,從實(shí)際情況來(lái)看,效果并不突出。當(dāng)前,村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施情況也逐步被納入到村務(wù)評(píng)估體系當(dāng)中,成為考核村干部工作業(yè)績(jī)的一個(gè)重要方面。此外,村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的效果也會(huì)對(duì)村級(jí)選舉產(chǎn)生一定影響,所以村干部只有堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向,多為村民干實(shí)事、干好事,才能得到村民的擁護(hù)。

    (二)提高村民政治參與水平

    政治參與水平是衡量政治民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和科技水平的不斷提高,公民政治參與的手段和方式也越來(lái)越多樣化,渠道也日益增加,政治參與的效果也得到了明顯提升?!肮裢ㄟ^(guò)在基層的政治參與活動(dòng),可以使大量的社會(huì)性具體事務(wù)在基層得到反映和解決,減少整個(gè)政治體系的壓力和困難。”[8]推行村務(wù)公開(kāi)制度不僅要有健全的制度形式,而且要有生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐,即村民廣泛的政治參與。只有村民真正對(duì)村務(wù)感興趣,村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施才能獲得廣大村民的心理支持。

    針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層政治參與水平普遍較低的現(xiàn)狀,應(yīng)在以下方面加強(qiáng)努力:首先,政府應(yīng)該加強(qiáng)宣傳教育工作。政府要讓村民認(rèn)識(shí)到村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施是關(guān)系到他們切身利益的一件大事,也是他們參與基層政治生活,行使自身民主權(quán)利的途徑和方式。其次,政府應(yīng)該不定期地舉辦講座。本著自愿的原則,政府應(yīng)該鼓勵(lì)村民聽(tīng)一些關(guān)于村務(wù)公開(kāi)制度的講座,提高村民的理論素養(yǎng)。理論是實(shí)踐的先導(dǎo),民主意識(shí)的形成不是自發(fā)的,它需要后天的培養(yǎng)與學(xué)習(xí)。通過(guò)潛移默化的理論熏陶,村民會(huì)逐漸對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的宗旨、程序和內(nèi)容逐漸熟悉,加深對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的理解。最后,政府應(yīng)該引導(dǎo)村民多參加政治實(shí)踐。政治參與水平的高低,最終還是要在政治實(shí)踐中被檢驗(yàn)?!按鍍晌币e極引導(dǎo)村民參加政治實(shí)踐,提高他們政治參與的主動(dòng)性和積極性。

    (三)規(guī)范村級(jí)自治權(quán)力運(yùn)行

    一方面,根據(jù)《憲法》和《自治法》的相關(guān)規(guī)定,村委會(huì)是基層群眾性自治組織,它不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)?!盎鶎诱?quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,在基層政權(quán)與村民委員會(huì)之間并沒(méi)有國(guó)家基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu),基層政權(quán)必須直接辦理有關(guān)村民的工作事項(xiàng),否則就必須由村民委員會(huì)代辦?!盵9]但是,村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間又不存在法律上的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面,《憲法》和《組織法》也明確規(guī)定了村黨委在村民自治中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,它受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。于是,在實(shí)踐中,就會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)問(wèn)題:一方面,村黨委在村民自治中居領(lǐng)導(dǎo)核心的地位;另一方面,村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)的處理方面理所當(dāng)然地具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這兩者之間出現(xiàn)不一致該如何解決?實(shí)質(zhì)上,這涉及到村級(jí)自治權(quán)的劃分與行使。

    尊重村民自治權(quán)的同時(shí),又不削弱黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,即合理地協(xié)調(diào)“村兩委”之間的關(guān)系,顯得十分重要。因此,政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)。第一,通過(guò)法律明確界定村級(jí)事務(wù)的具體范圍。國(guó)家要通過(guò)立法進(jìn)一步確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨委和村委會(huì)之間的法律地位,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用,同時(shí)增加村委會(huì)在處理村級(jí)事務(wù)方面的自主權(quán),要做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。第二,建立共同協(xié)商機(jī)制。村黨委在保持其在村級(jí)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí),在重大事務(wù)的決策上要充分尊重村委會(huì)的意見(jiàn)和建議,并充分整合各個(gè)方面的信息,作出科學(xué)的決策。

    (四)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

    村務(wù)公開(kāi)制度的切實(shí)有效實(shí)行,不僅需要制度上的完善,而且需要強(qiáng)有力的監(jiān)督?!按鍎?wù)公開(kāi)并不是僅僅將村務(wù)告知農(nóng)民,而是要使作為利益主體的農(nóng)民直接參與公共事務(wù)的處理過(guò)程,并對(duì)負(fù)責(zé)處理公共事務(wù)的干部加以監(jiān)督。”[10]由于受到各種因素的制約,我國(guó)村務(wù)公開(kāi)制度的監(jiān)督體系并未完整建構(gòu)。既然傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮作用,那就需要?jiǎng)?chuàng)新村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。新的監(jiān)督機(jī)制能否取得良好效果,在很大程度上要看它是否與農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)。

    國(guó)內(nèi)有學(xué)者主張通過(guò)體制內(nèi)的機(jī)制的不斷完善來(lái)增強(qiáng)監(jiān)督職能,例如,胡序杭建議通過(guò)村民代表會(huì)議制度的不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)能[6]。但是,也有學(xué)者對(duì)體制外的機(jī)制作出了一些有益的探討,例如,盧福營(yíng)倡導(dǎo)群眾輿論監(jiān)督作用,他認(rèn)為,“在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村社會(huì),依然受到鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)的深刻影響,村民比較注重‘面子’,在乎他人的評(píng)價(jià)。民眾輿論對(duì)干部的行為具有天然的約束功能,從而為構(gòu)建村社區(qū)輿論監(jiān)督機(jī)制奠定了客觀的社會(huì)基礎(chǔ)?!盵11]監(jiān)督方式和手段是不斷發(fā)展變化的,良好的監(jiān)督機(jī)制的形成需要在法律法規(guī)上不斷完善。

    四、結(jié) 語(yǔ)

    實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度是村民自治的重要組成部分,它的主要目的是促使基層政治權(quán)力的作用機(jī)制和運(yùn)作過(guò)程合法化、透明化和規(guī)范化,從而鞏固基層政權(quán)的基礎(chǔ)并維護(hù)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。作為新時(shí)期農(nóng)村基層民主政治的實(shí)驗(yàn),它的運(yùn)行與發(fā)展是沒(méi)有太多經(jīng)驗(yàn)?zāi)J娇裳?,需要人們?cè)趯?shí)踐的基礎(chǔ)上不斷探索與總結(jié)。村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,需要采取各種措施逐步加以解決。

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