日本互動(dòng)型防災(zāi)減災(zāi)志愿者制度建設(shè)研究＊

伍國春

（中國地震局地球物理研究所，北京 100081）

日本互動(dòng)型防災(zāi)減災(zāi)志愿者制度建設(shè)研究＊

伍國春

（中國地震局地球物理研究所，北京 100081）

1 研究目的

2009年5月國務(wù)院新聞辦公室在《中國的減災(zāi)行動(dòng)》中指出，四川汶川特大地震發(fā)生后，中國公眾、企業(yè)和社會(huì)組織參與緊急救援，深入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外志愿者隊(duì)伍達(dá)300萬人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)達(dá)1 000萬以上［1］。2009年5月新修訂的《中華人民共和國防災(zāi)減災(zāi)法》總則第8條寫到：“國家鼓勵(lì)、引導(dǎo)志愿者參加防震減災(zāi)活動(dòng)”，這是有關(guān)汶川地震的反思在防震減災(zāi)制度建設(shè)中的具體表現(xiàn)。

災(zāi)害發(fā)生之后產(chǎn)生大量的業(yè)務(wù)，往往超過包括政府機(jī)關(guān)等單個(gè)組織的應(yīng)對(duì)界限，根據(jù)調(diào)查，阪神·淡路大地震后兵庫縣災(zāi)害對(duì)策本部，能夠?qū)φ麄€(gè)指揮部實(shí)施有組織地應(yīng)對(duì)至少花費(fèi)了2周時(shí)間［2］。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面由于現(xiàn)代生活的復(fù)雜化，另一方面在于政府對(duì)受災(zāi)群眾施與豐厚救援思想的普及，正是對(duì)政府救助的期待不斷提高，導(dǎo)致災(zāi)后應(yīng)對(duì)往往單靠一家無法完成。因而，多種多樣的志愿者組織，作為災(zāi)害應(yīng)對(duì)對(duì)策主體，不論是在發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都越來越重要［3］。

中國2008年的5·12地震以及發(fā)生在其他國家的大的災(zāi)害，都從實(shí)踐的角度提出了志愿者活動(dòng)的課題。本文在探討了志愿者的概念后，考察日本志愿者的實(shí)踐活動(dòng)，明確日本志愿者的活動(dòng)是在防災(zāi)減災(zāi)體制內(nèi)和行政互動(dòng)的關(guān)系。

2 有關(guān)防震減災(zāi)志愿者的概念

本文中的志愿者指有組織地開展防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)的個(gè)人或團(tuán)體，這種有組織的活動(dòng)包括參加減災(zāi)活動(dòng)前的既有組織，也包括災(zāi)后臨時(shí)產(chǎn)生的組織。根據(jù)志愿者活動(dòng)的地域特色，志愿者分為社區(qū)志愿者和社團(tuán)志愿者。社區(qū)志愿者指由居住在同一社區(qū)的居民組成的志愿者團(tuán)體；社團(tuán)志愿者的特點(diǎn)在于其成員不受地域限制。在日本有代表性的社區(qū)志愿者主要有自主防災(zāi)會(huì)、消防團(tuán)①在日本消防員屬于公務(wù)員，需要通過公務(wù)員考試；消防團(tuán)員屬于志愿者，是地方特別公務(wù)員，參加減災(zāi)救助活動(dòng)可以得到小額的補(bǔ)貼，不需要參加公務(wù)員考試，完全是業(yè)余參加防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)。等；社團(tuán)志愿者主要有各種民間團(tuán)體和NGO（Non－governmental Organization）等。社團(tuán)志愿者根據(jù)和政府的關(guān)系又可以劃分為官辦NGO和草根志愿者團(tuán)體，在日本比較有代表性的從事防災(zāi)減災(zāi)的官辦NGO有：紅十字會(huì)和地域福祉協(xié)議會(huì)等。

在災(zāi)害研究中，一般將災(zāi)害看作是一個(gè)減災(zāi)時(shí)間鏈，分為預(yù)防、緊急救援、應(yīng)急和恢復(fù)重建等階段，如表1所示，隨著時(shí)間的變化，在災(zāi)害發(fā)生后的不同時(shí)間段，受災(zāi)者的需求會(huì)發(fā)生變化，政府或志愿者的應(yīng)對(duì)對(duì)策也不同。根據(jù)志愿者參加減災(zāi)活動(dòng)的類型，又可以將他們劃分為減災(zāi)志愿者、緊急救援志愿者和恢復(fù)重建志愿者。

表1 災(zāi)害研究中不同時(shí)間段的劃分及對(duì)策［4］

減災(zāi)志愿者主要指在預(yù)防階段從事救助培訓(xùn)等活動(dòng)的志愿者；緊急救援志愿者指在緊急救援階段，從事災(zāi)后生存救援、緊急避難所運(yùn)營活動(dòng)的志愿者；恢復(fù)重建志愿者指在恢復(fù)重建時(shí)期參與社區(qū)重建，從事弱勢(shì)群體救助的志愿者。由于志愿者活動(dòng)的延續(xù)性，定義不能完全區(qū)分他們?cè)趯?shí)踐中的活動(dòng)，但是通過定義防災(zāi)減災(zāi)志愿者，能幫助我們更好地理解日本志愿者的實(shí)踐活動(dòng)。

3 日本防災(zāi)減災(zāi)志愿者的實(shí)踐活動(dòng)

首先，日本防災(zāi)減災(zāi)志愿者活躍在防災(zāi)減災(zāi)的各個(gè)時(shí)間段。在預(yù)防階段，減災(zāi)志愿者主要從事防災(zāi)演習(xí)，普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)等活動(dòng)。日本非常注重防災(zāi)演習(xí)，每年9月1日全國防災(zāi)日都要進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)演習(xí)，除了全國性的演習(xí)，不同地區(qū)還會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貫?zāi)害的特點(diǎn)，開展演習(xí)，比如靜岡縣每年7月在舉辦開海節(jié)時(shí)都會(huì)舉行海嘯避難演習(xí)。防災(zāi)減災(zāi)演習(xí)需要社區(qū)志愿者的參與，很多時(shí)候社區(qū)志愿者是主角；平時(shí)，社區(qū)志愿者負(fù)責(zé)管理本社區(qū)的防災(zāi)倉庫，保管為社區(qū)居民配備的擔(dān)架、醫(yī)藥用品、臨時(shí)廁所、純凈水處理裝置等，一旦災(zāi)害發(fā)生，社區(qū)居民首先自己能夠自救；有關(guān)器材的使用方法，都是在平時(shí)的防災(zāi)演習(xí)中學(xué)到的。近幾年，日本大力推廣圖上（DIG：disaster imagination game）避難訓(xùn)練，通常同一社區(qū)的居民圍繞本地區(qū)的地圖，共同討論合理的避難路徑，以及適合本社區(qū)的避難場所，這種訓(xùn)練更多地在于培養(yǎng)社區(qū)居民的共同體意識(shí)，便于在鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)的城市開展災(zāi)后鄰里互救。

其次，緊急救援志愿者要學(xué)習(xí)如何避難、搶救傷員以及避難所的運(yùn)營等，具體而言，避難所的運(yùn)營主要是確保有飲用水，食物的分發(fā)以及廁所清潔等一系列涉及到避難所生活的環(huán)節(jié)。越是到小城市或是農(nóng)村，緊急救援志愿者中消防團(tuán)員或是有過消防團(tuán)員經(jīng)歷的人越多。比如1995年的阪神·淡路大地震，由于災(zāi)后快速救援活動(dòng)而知名的北淡町，震后10個(gè)小時(shí)，近300名被倒塌房屋掩埋的群眾全部被安全救出［5］。長期以來，在北淡町做消防團(tuán)團(tuán)員被看做是男子成人禮的一部分，北淡町町政府認(rèn)為由于消防團(tuán)團(tuán)員熟悉當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)情況，從而有效的提高了震后救援的效果。

最后，日本防災(zāi)減災(zāi)志愿者的活動(dòng)還具有形式多樣、實(shí)用的特點(diǎn)，近年尋求突破、追求快樂減災(zāi)的活動(dòng)也隨處可見。比如，活躍在日本名古屋地區(qū)的減災(zāi)NPO①NGO（非政府組織）和NPO（非盈利組織）名稱雖然不同，作為不同于政府和企業(yè)的第三方，學(xué)界已基本不強(qiáng)調(diào)其不同之處。（Nonprofit Organization），在當(dāng)?shù)氐幕顒?dòng)中開展減災(zāi)運(yùn)動(dòng)會(huì)，把滅火或是救人等傳統(tǒng)的減災(zāi)活動(dòng)設(shè)計(jì)成運(yùn)動(dòng)會(huì)的形式，力求吸引更多的人參加；表演小品宣傳減災(zāi)知識(shí)，或是教兒童學(xué)習(xí)用吸管搭建房子，宣傳房屋抗震設(shè)計(jì)的重要性。

日本國內(nèi)如此多種多樣的防災(zāi)減災(zāi)志愿者活動(dòng)，和日本國內(nèi)擁有豐富的志愿者團(tuán)體資源等社會(huì)背景密不可分，同時(shí)也具有制度背景。

4 災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制中的日本志愿者

日本的防災(zāi)減災(zāi)志愿者的活動(dòng)不完全是單純的個(gè)人行為，是在完善的防災(zāi)減災(zāi)行政體制框架內(nèi)的活動(dòng)，而且伴隨日本社會(huì)的變遷，防災(zāi)減災(zāi)行政對(duì)志愿者作用的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)變化的過程。

第一，日本防災(zāi)減災(zāi)制度的特點(diǎn)是根據(jù)災(zāi)害的不同階段，確定不同的活動(dòng)目標(biāo)和服務(wù)人群。日本從明治維新之后開始現(xiàn)代化的防災(zāi)減災(zāi)行政體系建設(shè)，這種積累僅在第二次世界大戰(zhàn)中有過停頓，經(jīng)過多年的積累今天日本有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)法律多達(dá)150～200個(gè)［6］。日本防災(zāi)減災(zāi)制度的完善，既包括法律法規(guī)的完善，還包括組織制度的完善。和中國相比，日本除了對(duì)國家、地方自治體、居民義務(wù)做了規(guī)定外，把日本紅十字會(huì)、電力、運(yùn)輸、通訊等涉及社會(huì)公益的團(tuán)體和企業(yè)作為“指定公共團(tuán)體”①指定公共團(tuán)體包括日本放送協(xié)會(huì)、日本道路公團(tuán)、水源開發(fā)公團(tuán)、獨(dú)立法人消防研究所、日本電信電話株式會(huì)社、日本原子力研究所、東京瓦斯株式會(huì)社等60個(gè)機(jī)關(guān)團(tuán)體。筆者在對(duì)靜岡縣和新澙縣的防災(zāi)官員進(jìn)行訪談時(shí)，他們都提到這種面向市民的宣傳口徑。，對(duì)其在防災(zāi)減災(zāi)中的義務(wù)作了規(guī)定。

對(duì)各種防災(zāi)減災(zāi)主體的義務(wù)進(jìn)行規(guī)定后，日本在防災(zāi)計(jì)劃中對(duì)志愿者的活動(dòng)作了如下的規(guī)定：① 面向居民普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)訓(xùn)練，強(qiáng)化居民自主防災(zāi)會(huì)，整備志愿者活動(dòng)的環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)防災(zāi)等。② 應(yīng)急對(duì)策具體有避難所收容活動(dòng)、食品、飲用水、避難生活時(shí)的保健衛(wèi)生、維持社會(huì)秩序、面向受災(zāi)群眾的災(zāi)情信息傳達(dá)、捐款的接收等。尤其在避難所的運(yùn)營、高齡者和外國人的救助等項(xiàng)目上，對(duì)居民的參加寄予厚望。

除了如上軟件建設(shè)，防災(zāi)減災(zāi)志愿者的活動(dòng)在硬件上也得到了政府的支持，比如社區(qū)減災(zāi)倉庫的物品配備，是由地方自治體資助的。

第二，日本災(zāi)害防御體制有兩個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即1959年的伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)和1995年的阪神·淡路大地震。伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)后日本制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，阪神·淡路大地震后，日本全面修改了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，制定了《受災(zāi)者生活重建支援法》和《特定非盈利活動(dòng)促進(jìn)法（簡稱NPO法）》。

志愿者在防災(zāi)減災(zāi)中的重要性也是在阪神·淡路大地震之后受到了重新評(píng)價(jià)。直到1991年，日本《防災(zāi)白皮書》中提到的防災(zāi)志愿者還是紅十字會(huì)志愿者，1995年阪神·淡路大地震后，在修改的《防災(zāi)基本計(jì)劃》第23條才開始出現(xiàn)“政府要和紅十字會(huì)、社會(huì)福祉協(xié)會(huì)和志愿者團(tuán)體合作”的句子。從這個(gè)時(shí)期開始，日本政府的防災(zāi)減災(zāi)理念發(fā)生了變化，提出了“公助、共助、自助”的概念?！肮笔侵竾液偷胤叫姓裙矙C(jī)關(guān)的援助、救援活動(dòng)；“共助”是指借助鄰居、民間組織、志愿者團(tuán)體等的力量，互相幫助從事救助和救援活動(dòng)；“自助”是指災(zāi)民依靠自己和家人的力量在災(zāi)害中保全自己［7］。近年，日本的防災(zāi)行政官員往往向居民強(qiáng)調(diào)災(zāi)后頭三天需要依靠自己的觀念①指定公共團(tuán)體包括日本放送協(xié)會(huì)、日本道路公團(tuán)、水源開發(fā)公團(tuán)、獨(dú)立法人消防研究所、日本電信電話株式會(huì)社、日本原子力研究所、東京瓦斯株式會(huì)社等60個(gè)機(jī)關(guān)團(tuán)體。筆者在對(duì)靜岡縣和新澙縣的防災(zāi)官員進(jìn)行訪談時(shí)，他們都提到這種面向市民的宣傳口徑。。

對(duì)志愿者重要性的再認(rèn)識(shí)在實(shí)踐中包含兩層意思：① 提高和加強(qiáng)社區(qū)志愿者的活動(dòng)能力，具體措施包括推進(jìn)自主防災(zāi)會(huì)的組織率和提高組織率高的地區(qū)的自主防災(zāi)會(huì)的活躍度。② 重視社團(tuán)志愿者在防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)中的作用，新舉措包括緊急救援期在災(zāi)區(qū)設(shè)置災(zāi)害志愿者中心，在恢復(fù)重建期推行“地區(qū)協(xié)調(diào)員”制度。為了吸取阪神·淡路大地震災(zāi)后板房區(qū)“孤獨(dú)死”的教訓(xùn)，以社會(huì)福祉協(xié)會(huì)為主，官辦NGO從活躍在災(zāi)區(qū)的志愿者中招收“地區(qū)協(xié)調(diào)員”，通過項(xiàng)目運(yùn)作的方式，給招募的志愿者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，使其能夠繼續(xù)在災(zāi)區(qū)從事一定時(shí)間的活動(dòng)，這種制度在2005年的中越地震和2007年的中越?jīng)_地震中都得到了很好的應(yīng)用。

綜上所述，日本防災(zāi)減災(zāi)志愿者的活動(dòng)作為防災(zāi)減災(zāi)制度建設(shè)的一部分不斷得到完善，但是其制度化的過程不僅僅是單純的政府行為，在這個(gè)過程中民間團(tuán)體的自主活動(dòng)及其成長也為志愿者的制度建設(shè)發(fā)揮了作用。

5 政府和志愿者的互動(dòng)

阪神·淡路大地震又被稱為志愿者元年，此后災(zāi)害志愿者變得大眾化［8］，1998年以后，在發(fā)生了洪災(zāi)的高知縣等地區(qū)，開始普遍設(shè)立災(zāi)害志愿者中心，到2001年日本國內(nèi)開始形成災(zāi)害NPO網(wǎng)絡(luò)，通過有效地開展災(zāi)害救援，不僅共有災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也形成了幾個(gè)全國規(guī)模的災(zāi)害NPO網(wǎng)絡(luò)［8］。比如，1997年成立于神戶的“震災(zāi)聯(lián)系全國網(wǎng)絡(luò)”，到2008年發(fā)展成擁有團(tuán)體會(huì)員23個(gè)的松散志愿者救援網(wǎng)絡(luò)，主要從事：① 阪神·淡路大地震的經(jīng)驗(yàn)傳承；② 召開防災(zāi)減災(zāi)研討會(huì)、學(xué)習(xí)會(huì)；③ 從事災(zāi)后緊急救援志愿者的組織協(xié)調(diào)工作；④ 提供團(tuán)體網(wǎng)絡(luò)化的信息交流平臺(tái)［9］。

今天社團(tuán)志愿者的活躍及其作用越來越受到關(guān)注，災(zāi)害發(fā)生后會(huì)有很多有組織和無組織的志愿者奔赴災(zāi)區(qū)，在災(zāi)區(qū)設(shè)立災(zāi)害志愿者中心，臨時(shí)組織和規(guī)范并為志愿者提供服務(wù)，已經(jīng)成為潮流。根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查①內(nèi)閣府.平成16年度災(zāi)害志愿者中心對(duì)象問卷調(diào)查。對(duì)都道府縣防災(zāi)擔(dān)當(dāng)局、市民活動(dòng)擔(dān)當(dāng)部局和都道府縣社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)的調(diào)查。，2004年日本全國設(shè)立了60個(gè)災(zāi)害志愿者中心，其中36個(gè)由社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)開設(shè)。有49家災(zāi)害志愿者中心回答“政府和災(zāi)害志愿者中心合作內(nèi)容”時(shí)，提到“交換有關(guān)受災(zāi)群眾需求信息”，有26家提到“提供對(duì)志愿者的物資支援”，24家回答“災(zāi)害志愿者中心運(yùn)行合作”。另據(jù)2005年內(nèi)閣府的《都道府縣防災(zāi)擔(dān)當(dāng)部局對(duì)象調(diào)查》，在47個(gè)都道府縣中有44個(gè)在《都道府縣防災(zāi)計(jì)劃中》有災(zāi)害志愿者的條款，更有41個(gè)自治體回答設(shè)有“自治體和災(zāi)害志愿者團(tuán)體聯(lián)合協(xié)議會(huì)和研究會(huì)等”。

為了配合災(zāi)害志愿者中心的開設(shè)，日本全國培養(yǎng)了眾多的志愿者中心工作人員，2006年《防災(zāi)志愿者人才培育問卷調(diào)查》①內(nèi)閣府.平成16年度災(zāi)害志愿者中心對(duì)象問卷調(diào)查。對(duì)都道府縣防災(zāi)擔(dān)當(dāng)局、市民活動(dòng)擔(dān)當(dāng)部局和都道府縣社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)的調(diào)查。顯示，不包括政府公職人員和市區(qū)町村單獨(dú)舉辦的項(xiàng)目，2005年日本全國實(shí)施了168個(gè)人才培養(yǎng)項(xiàng)目。這些人才培養(yǎng)大多以學(xué)者、資深志愿者團(tuán)體、社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)為主，由具有災(zāi)害志愿者活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的NPO活動(dòng)家和學(xué)者等提供教案和培訓(xùn)計(jì)劃。

通過考察我們發(fā)現(xiàn)，在防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)中社團(tuán)志愿者在其中發(fā)揮了越來越重要的作用。其社會(huì)背景在于隨著城市化的發(fā)展，人員流動(dòng)性加強(qiáng)，社區(qū)的作用開始減弱，加之今天日本人口的高齡化，更加劇了這一現(xiàn)象。僅以消防團(tuán)為例，很多地區(qū)由于缺乏年輕人，消防團(tuán)團(tuán)員平均年齡增高，不少地區(qū)開始招收女性消防團(tuán)團(tuán)員以滿足減災(zāi)的需求。

盡管存在如上傳統(tǒng)社區(qū)萎縮的現(xiàn)象，社區(qū)依然在防災(zāi)減災(zāi)中擔(dān)當(dāng)著不可替代的作用，另一方面，日本由于自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，作為災(zāi)害知識(shí)傳承體的志愿者，不斷適應(yīng)社會(huì)變遷，積極參加防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)。但是志愿者的作為也是有限的，減災(zāi)行政通過不斷汲取減災(zāi)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并將其制度化，通過官民合作達(dá)到政府減災(zāi)和社會(huì)減災(zāi)的有效互動(dòng)，這就是日本防災(zāi)減災(zāi)能力保持了較高水平的原因所在。

（作者電子信箱，伍國春：guochunwu＠ceaigp.ac.cn）

［1］中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國的減災(zāi)行動(dòng)（2009－5－11）［2009－12－12］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/11/content＿11351082.htm

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