基于相關(guān)利益者理論看民辦學(xué)校的發(fā)展

劉祥和 簡春林

一、民辦學(xué)校利益相關(guān)定義

利益相關(guān)者理論是現(xiàn)代企業(yè)治理理論之一，該理論對民辦學(xué)校的治理具有一定指導(dǎo)意義。按照該理論，企業(yè)的成長不能追求企業(yè)股東利益最大化或者利潤最大化，應(yīng)該兼顧整個企業(yè)的利益相關(guān)者，包括股東、債權(quán)人、雇員、供應(yīng)商、消費者、政府部門、相關(guān)的社會組織和社會團體、周邊的社會成員等，這些相關(guān)者的利益主要是實用性的投資利益。該理論是否完全使用企業(yè)治理還存在爭議，民辦學(xué)校治理能否適用就是其中一個案例。借鑒該理論，定義民辦學(xué)校的相關(guān)利益，是指影響民辦學(xué)校或者直接受民辦學(xué)校影響的機構(gòu)、團體或者個體利益，包括但是不僅限于經(jīng)濟利益，還包括政治利益和民生利益。

二、民辦學(xué)校相關(guān)利益者范圍

按照和民辦學(xué)校利益相關(guān)程度，筆者認(rèn)為民辦學(xué)校的相關(guān)利益者包括政府教育行政部門、稅務(wù)部門、學(xué)校出資人（本文所指出資人只限于投資人，不包括政府的扶持資金和社會各界的助學(xué)捐資，下同）、學(xué)校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）、學(xué)生及學(xué)生家庭以及學(xué)校所在的社區(qū)（尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產(chǎn)商合作辦學(xué)的學(xué)校所在的社區(qū)）。

1.政府教育行政部門利益。政府教育部門的利益主要是指政府需要承擔(dān)的教育義務(wù)責(zé)任，教育部門負(fù)責(zé)全民教育，但是受制于自有經(jīng)費、自有師資、地理區(qū)域等多方面的原因，政府教育部門不能完全承擔(dān)全民教育的整個過程，包括學(xué)前教育、九年義務(wù)教育、職業(yè)技能教育、高等教育、研究生教育、特殊教育。為此，教育部門允許社會各界舉辦民辦學(xué)校，包括公辦私學(xué)、企業(yè)辦學(xué)、個人辦學(xué)、校企合作辦學(xué)，其中個人辦學(xué)、校企辦學(xué)是最典型的辦學(xué)形式，并成為中國教育體系的重要組成部分，如民辦高校占據(jù)中國高校三分之一比例，承擔(dān)三分之一的學(xué)生教育，成為學(xué)生的重要求學(xué)之地。職業(yè)技能類培訓(xùn)學(xué)校更加龐大。

此外，教育行政部門和民辦學(xué)校共同承擔(dān)義務(wù)教育時，教育部門把本應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育部分委托給民辦學(xué)校承擔(dān)，政府還需要把相關(guān)財政款劃撥到民辦學(xué)校，這屬于國有資產(chǎn)，教育行政部門必須和財政部門一起承擔(dān)監(jiān)督國有資產(chǎn)高校運營和防止流失的責(zé)任。

由此可見，在整個全民教育中，教育部門的教育經(jīng)費投入和辦學(xué)許可決定了民辦學(xué)校的“生”與“死”，是民辦學(xué)校最大的利益相關(guān)者，教育行政部門的利益是教育政績，屬于政治利益。教育利益最大化是實現(xiàn)人民受教育、社會穩(wěn)定的終極目的。

2.稅務(wù)機關(guān)。稅務(wù)利益是指民辦學(xué)校辦學(xué)必然有創(chuàng)收收入需要納稅，學(xué)校的人力資源酬金也需要納稅。

3.學(xué)校出資人。民辦學(xué)校出資人是學(xué)校天然的利益相關(guān)者，是決定民辦學(xué)校誕生的關(guān)鍵因素，是政府教育利益的直接承接者、承擔(dān)主體，和政府教育利益密不可分。辦學(xué)有逐利目的，辦學(xué)會有利潤，依法也可以有合理回報?！睹褶k教育促進(jìn)法》第五十一條就規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！毙枰赋龅氖?，很多辦學(xué)出資人還具有很強的教育事業(yè)心和奉獻(xiàn)精神，所以出資人的相關(guān)利益是取得合理回報經(jīng)濟利益，部分人希望享有熱心辦學(xué)的社會聲譽。

然而民辦學(xué)校屬于教育事業(yè)載體，不是營利組織，其所得在每個會計年度的分配不可能是最大化，只能是合理回報，這制約了出資人利益不能是最大化。

4.學(xué)校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）。民辦學(xué)校的人力資源，包括專任師資和核心管理人員是維系民辦學(xué)校發(fā)展的重要因素，沒有人力資源學(xué)校無法運作和持續(xù)發(fā)展。

5.學(xué)生及學(xué)生家庭。學(xué)生是學(xué)校的對象，學(xué)生享有接受教育的權(quán)利和義務(wù)，所受教育的好壞影響到學(xué)生的人生成長，影響生活、工作、家庭，關(guān)系到國家的發(fā)展前途，“少年智則國智，少年富則國富，少年強則國強?！笨梢妼W(xué)生及學(xué)生家庭的相關(guān)利益是得到良好教育。

6.學(xué)校所在的社區(qū)，尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產(chǎn)商合作辦學(xué)的學(xué)校所在的社區(qū)。社區(qū)是人們居住生活的地理區(qū)域，“安居樂業(yè)”是最大的夢想，也是最現(xiàn)實的利益。社區(qū)所在的居委會或者街道辦，是社區(qū)的主要管理者，為此社區(qū)利益表現(xiàn)為社區(qū)的人際和諧和治安穩(wěn)定，而居住地是否具有良好的教育環(huán)境和設(shè)施，是影響和決定居住者是否可以“安居樂業(yè)”的核心因素之一，甚至可以說“望子成龍”是解決溫飽問題之后的第二大生存目的。

為此，不少居委會或者街道辦都希望有社區(qū)學(xué)校，包括公辦學(xué)校、公辦私學(xué)、校企合辦學(xué)校等。當(dāng)前，房地產(chǎn)商開發(fā)時都力爭引入學(xué)校，這也是居委會或者街道辦實現(xiàn)居住者“安居樂業(yè)”重要工作方式和方法。而房地產(chǎn)也能以促進(jìn)吸引購買者促進(jìn)房地產(chǎn)銷售，學(xué)校也可以擴大社會聲譽擴大招生獲得營利取得合理回報。如廣州嶺南新世界引入華南師范大學(xué)2004年合辦了附屬中學(xué)初中部（民辦），后來2006年又引入華師附中實驗幼兒園（民辦），后來2009年又引入華師附中實驗小學(xué)（公辦），拉動該房地產(chǎn)的價格從每平方2800元上漲到12000元，房價高但是購買力還是很旺盛，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的教育資源優(yōu)化，社區(qū)人文教育氛圍日益濃厚。

簡單說，社區(qū)居委會或者街道辦的相關(guān)利益是維穩(wěn)政績。

三、民辦學(xué)校相關(guān)利益的實現(xiàn)途徑

不同利益者實現(xiàn)各自不同相關(guān)利益的途徑不同，各自行為的自覺性和主動性也不同。

政府教育行政部門作為的政府職能部門，“守夜人”的角色決定了其不能主動干預(yù)民辦學(xué)校的具體辦學(xué)行為，除非是出于監(jiān)控國有資產(chǎn)的流失。其利益通過民辦學(xué)校的自覺合法辦學(xué)來實現(xiàn)，行使的是導(dǎo)向權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府以監(jiān)督為主，但是涉及到民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育階段的，政府應(yīng)主動、積極劃撥財經(jīng)經(jīng)費，對經(jīng)費的使用履行國有資產(chǎn)監(jiān)管義務(wù)。

稅務(wù)機關(guān)的利益是國家賦予的主動稅收稽查行為，需要主動監(jiān)控民辦學(xué)校的納稅行為來實現(xiàn)。當(dāng)然，為了促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)在稅收方面給予“減、免、緩”政策。

學(xué)校出資人一般也是學(xué)校的直接經(jīng)營管理者，其利益是通過主動的自行管理行為來實現(xiàn)的。

學(xué)校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）作為學(xué)校的員工，日常工作利益和學(xué)校的“生死存亡”對自身有重大利益，因此，員工利益通過積極工作和主動索取、監(jiān)督學(xué)校持續(xù)辦學(xué)來實現(xiàn)。

學(xué)生及學(xué)生家庭利益是學(xué)生是否得到良好的教育，因此學(xué)生及家庭利益主要是監(jiān)督學(xué)校合法辦學(xué)、持續(xù)辦學(xué)、科學(xué)教學(xué)來實現(xiàn)。

學(xué)校所在的社區(qū)（尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產(chǎn)商合作辦學(xué)的學(xué)校所在的社區(qū)）和教育行政部門利益有交叉，如維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦媸窍嗤模怯钟胁町?，主要是前者的行為利益更加具體，還賦有維護(hù)治安、促進(jìn)民生和諧的義務(wù)。因此社區(qū)利益主要是通過主動監(jiān)督民辦學(xué)校的合法、持續(xù)辦學(xué)來實現(xiàn)，監(jiān)督學(xué)校不能隨意撤資、退辦學(xué)校。

綜合來看，政府教育行政部門、稅務(wù)機關(guān)、學(xué)校所在的社區(qū)的利益更多的是政治利益，學(xué)校出資人和學(xué)校人力資源傾向于經(jīng)濟利益，學(xué)生及學(xué)生家庭利益主要在于個體的教育利益。

四、相關(guān)利益者理論下民辦學(xué)校的法人治理

民辦學(xué)校作為經(jīng)濟組織體，不可能排除逐利行為，雖然民辦教育促進(jìn)法允許民辦學(xué)校取得合理回報，但是合理回報的確認(rèn)具有局限性，如比例不明確，難以對相關(guān)利益者的利益作出合理的比例安排，不能先行回收投資，極大地制約了辦學(xué)者的積極性和主動性。因此，要實現(xiàn)相關(guān)利益的平衡首先要對現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行完善，為學(xué)校管理者提供行為基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向。

就內(nèi)部而言，人力資源包括專任教師和核心管理人員是學(xué)校相關(guān)利益者之一，是否具有優(yōu)秀、穩(wěn)定的師資目前制約民辦學(xué)校發(fā)展最大的障礙，不少學(xué)校受制于經(jīng)費短缺和回報比例，無法合理協(xié)調(diào)好學(xué)校人力資源的和諧、人性安排，無法在留住優(yōu)質(zhì)師資和管理人員，難以實現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。而目前民辦學(xué)校中董事長擔(dān)任校長，由校長說了算的“一言堂”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，校董事會無法約束校長行為，學(xué)?？總€人魅力來辦學(xué)，以此成功辦學(xué)的案例雖然不少。但是不符合現(xiàn)代公司治理制度要求和持續(xù)發(fā)展需要，沒有制約機制，容易造成投資風(fēng)險，如創(chuàng)辦廣東英豪學(xué)校的陳忠聯(lián)投資證券，大手筆融資1.57億元，坐莊蘭州民百投資失敗，致使在2002年、2003年和2004年連續(xù)3年虧損，2005年黯然退市。因此還是需要完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，建立內(nèi)部監(jiān)督機制，制定合理的人力資源酬金和比較公平的競崗制度穩(wěn)定專任教師和核心管理者，同時給予一定的監(jiān)督權(quán)，對學(xué)院的發(fā)展的重要工作尤其是教育事業(yè)以外的投資，適當(dāng)公開，專任老師可以從專業(yè)發(fā)展方面、校長以外的核心管理者從減低風(fēng)險方面為學(xué)校發(fā)展發(fā)表意見和建議，監(jiān)督辦學(xué)行為合法化、制度化、科學(xué)化。

就民辦學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要按照現(xiàn)代公司制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，根據(jù)學(xué)校實際情況確定是否建立董事制度，尤其是上市的學(xué)校要按照法律要求建立獨立董事。由于，學(xué)生家長會監(jiān)督?jīng)]有法律的授權(quán)依據(jù)，因此建議由學(xué)生家長會推薦或者學(xué)生家長自薦通過公示并經(jīng)學(xué)校、學(xué)生、學(xué)生家長同意的學(xué)生家長作為代表成為獨立董事，監(jiān)督學(xué)校的發(fā)展。

就民辦學(xué)校的財務(wù)管理目標(biāo)，民辦學(xué)校的最大相關(guān)利益是政府教育利益，合理回報規(guī)定決定了財務(wù)管理目標(biāo)不能單一化，不能以出資人的利益最大化為目的，需要在確保教育義務(wù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)其他利益。

五、尾語

民辦學(xué)校具有強聚散效應(yīng)，需要實現(xiàn)多個相關(guān)利益。只有協(xié)調(diào)好相關(guān)利益，民辦學(xué)校才能獲得更好發(fā)展。