中國官員財產(chǎn)申報之路

文/顏玉華

官員財產(chǎn)申報公示制度被全世界公認(rèn)為“陽光法案”。2009年以來，我國已有七個地方引入這個反腐利器。出臺了官員財產(chǎn)申報制度。特別引人注目的是重慶，將官員財產(chǎn)申報公示提到了省級層面。下面透視一下中國官員財產(chǎn)申報之路。

中央的決策和舉措

建立官員財產(chǎn)申報制度的設(shè)想最早出現(xiàn)在上世紀(jì)80年代。早在1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議上審議的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》就曾明確提出：“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?/p>

這一制度在1994年正式列入全國人大“八五”立法規(guī)劃項(xiàng)目。1995年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，1997年1月中紀(jì)委公布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，都要求領(lǐng)導(dǎo)干部報告本人、配偶、子女在房產(chǎn)、出國、婚喪喜慶、經(jīng)營企業(yè)、違法犯罪等六方面重大事項(xiàng)的情況，其中的一些重大事項(xiàng)與官員財產(chǎn)狀況有關(guān)。

2000年12月，中紀(jì)委決定在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行家庭財產(chǎn)申報制度。2001年，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。

2009年9月19日，中紀(jì)委第四次全體會議公報指出，要認(rèn)真貫徹落實(shí)好《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容。

這些舉措的出臺，為官員財產(chǎn)申報從紀(jì)律層面，最終上升到法律層面，起到了積累經(jīng)驗(yàn)、排除障礙和奠定基礎(chǔ)的作用。

各地試點(diǎn)掃描

在黨中央的大力支持下，自2009年1月1日起，從新疆阿勒泰到浙江慈溪、四川高縣、上海浦東、湖南瀏陽與湘鄉(xiāng)和直轄市重慶，官員財產(chǎn)申報公示試點(diǎn)逐一拉開。

新疆阿勒泰——敢于第一個“吃螃蟹”。2009年2月17日，新疆阿勒泰地區(qū)在全國最早實(shí)施官員財產(chǎn)申報制度。參加申報的共1054人，其中包括現(xiàn)任正、副縣級干部，即所轄的六縣一市四套班子、地直機(jī)關(guān)縣（處）級干部；退休3年以內(nèi)的正、副縣級干部；在公安、工商、稅務(wù)、交通、城建等部門中掌有實(shí)權(quán)的科級干部?？h（處）級干部申報率為98.97%，科級干部申報率為100%。未發(fā)生無故拒不申報現(xiàn)象。

新疆阿勒泰首次公開千余名領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報，質(zhì)量較高，尤其是秘密申報部分。所有領(lǐng)導(dǎo)干部對其任職以來的全部家庭財產(chǎn)進(jìn)行了申報。規(guī)定中要求申報的，如汽車、住房等動產(chǎn)不動產(chǎn)，股票、證券等理財產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈與等形式獲得的財產(chǎn)，債權(quán)債務(wù)以及個人的銀行存款等7項(xiàng)內(nèi)容均進(jìn)行了申報。

在公示實(shí)施中執(zhí)行“兩本賬”，關(guān)于官員的工資收入、獎金補(bǔ)貼等向社會公開。而對于官員歷年來的全部財產(chǎn)情況，只保留在紀(jì)委的保險柜中，不對外。這一方式實(shí)施起來阻力較小。這項(xiàng)制度的推行人，地區(qū)紀(jì)委書記吳偉平接受采訪時說，如今再也沒人敢大張旗鼓地抽天價煙了，餐桌上中華煙都換成了10塊錢一盒的新疆產(chǎn)雪蓮牌香煙。但對于“兩本賬”的做法，引起社會爭議。

浙江慈溪——公示內(nèi)容涉及面廣。2009年1月，在繼阿勒泰后，慈溪市700余名現(xiàn)任副局(鎮(zhèn))以上領(lǐng)導(dǎo)干部，除了公布收入等內(nèi)容外，干部未成年子女名下的房產(chǎn)、擁有的私家車等大宗財產(chǎn)，以及官員親屬從業(yè)、子女就學(xué)等情況都詳細(xì)公布。但公布的方式比阿勒泰顯得“保守”些，只在各單位的內(nèi)部公示欄中公示3天。

湖南湘鄉(xiāng) ——“一把手”財產(chǎn)公示開先河 。只要上網(wǎng)點(diǎn)擊，你就可以清楚的了解到湘鄉(xiāng)市包括市委書記在內(nèi)的69位領(lǐng)導(dǎo)干部住房情況，看到某干部的住房套數(shù)、住房性質(zhì)、住房位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系。

湖南瀏陽——要求擬提拔干部如實(shí)申報財產(chǎn)。2009年9月21日到24日，瀏陽市對即將提職的75名領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政網(wǎng)上公布了他們的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財產(chǎn)。同時申報家庭成員（配偶、子女）及重要社會關(guān)系（父母、兄弟姐妹和配偶父母、兄弟姐妹）情況；本人婚姻變化情況；本人持有效因私出國（境）證件和近5年因私出國（境）情況；配偶、子女出國（境）學(xué)習(xí)、工作、定居情況；子女與外國人、港澳臺居民通婚情況；家庭成員及重要社會關(guān)系在本人工作所在地或工作的行業(yè)領(lǐng)域經(jīng)商辦企業(yè)情況，在國（境）外經(jīng)商辦企業(yè)情況；配偶、子女擔(dān)任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)管理人員的情況等。

重慶市——公示對象提升到省級層面。2009年12月2日，中共重慶市委三屆六次全會通過的《中共重慶市委關(guān)于貫徹<中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定>的意見》指出，要旗幟鮮明地推進(jìn)反腐敗斗爭，深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革和制度創(chuàng)新，對司法機(jī)關(guān)部分重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行財產(chǎn)申報制度試點(diǎn)。

根據(jù)制度草案設(shè)計，擔(dān)任這些崗位的官員的財產(chǎn)一年一次申報后，在市人大官方網(wǎng)站和官方指定的報紙上公示。如查出申報不實(shí)者，就地免職。重慶市委的決定，一旦經(jīng)市人大討論通過，上升為法律之后，在制度的內(nèi)容、程序和效果上，在全國將具有突破性的意義。

多種觀點(diǎn)交鋒

對于已經(jīng)開始的官員財產(chǎn)申報試點(diǎn)，社會各界對其見仁見智，形成各種觀點(diǎn)交鋒。

一是符合邏輯論。一些專家撰文稱中國目前最大力度的廉政舉措，是官員財產(chǎn)申報突破的希望。從基層開始進(jìn)行摸索，逐步向上發(fā)展，符合中國改革的邏輯?；鶎用鼙容^突出，老百姓不太信任地方政府，這也迫使地方領(lǐng)導(dǎo)人財產(chǎn)申報。

二是公示畏難論。有專家分析，中國的干部財產(chǎn)申報公示有“四大難點(diǎn)”：

1.認(rèn)為我國公務(wù)員個人財產(chǎn)與其家庭財產(chǎn)相互融合，二者界限難以區(qū)分，因此如何確保公務(wù)員申報財產(chǎn)又不侵犯其他公民的私有財產(chǎn)權(quán)，是一個必須考慮的重要問題；有的認(rèn)為申報主體應(yīng)包括配偶、未成年子女，配偶的家屬情況也包括其中；另立家庭的成年子女，因?yàn)楹芏喔刹孔优錾?，靠山都是?dāng)官的父母；有的認(rèn)為申報主體若推及成年子女，一來于隱私權(quán)不合，二來阻力太大；另有折衷意見認(rèn)為，家庭成員和近親屬的財產(chǎn)是否申報，要看該職務(wù)的高低以及涉腐風(fēng)險的大小。

2.配套措施不具備。這主要包括：金融實(shí)名制、客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等制度不健全；拒絕、拖延申報或虛假申報的法律責(zé)任及追究責(zé)任難到位等。

3.政治風(fēng)險之憂。由于對官員家庭財產(chǎn)的基本底數(shù)、各級各類官員的財產(chǎn)與普通百姓的財產(chǎn)大概呈多大比例等不清楚，因此，即使主張推行官員財產(chǎn)申報制度的有關(guān)人士也擔(dān)心，如果大量官員擁有巨額財產(chǎn)公之于眾，在社會收入差距很大的情況下，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊(duì)伍內(nèi)部，因級別、地區(qū)、領(lǐng)域的不同而導(dǎo)致收入差別較大，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。

4.關(guān)于官員的主觀阻撓問題。有學(xué)者認(rèn)為，官員財產(chǎn)申報制度難以建立的最大癥結(jié)，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是既得利益群體的主觀阻撓。當(dāng)改革涉及到官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權(quán)力的時候，改革就會變得異常艱難。

三是最佳時期論。有反腐專家認(rèn)為，未來10年，在我們黨正處于歷史上最興旺發(fā)達(dá)的時候懲治腐敗頑癥，無疑是選擇了最佳的手術(shù)期。

亟待法律規(guī)范

只有把制度變?yōu)榉?，上升為國家意志，才能?qiáng)化制度的權(quán)威性和懲治性。根據(jù)我國的國情，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，官員財產(chǎn)立法應(yīng)遵循以下路徑：

一、分步驟有序進(jìn)行。首先應(yīng)逐步健全和完善已有的相關(guān)制度，加快金融、信息管理、外匯管制和財產(chǎn)登記實(shí)名制等相關(guān)配套制度建設(shè)，完善與官員財產(chǎn)申報相關(guān)的技術(shù)，并進(jìn)一步加強(qiáng)已有制度的具體操作和執(zhí)行力度，確實(shí)保障該項(xiàng)制度的實(shí)效。同時，分步展開官員財產(chǎn)申報制度的立法工作，可以在先行官員財產(chǎn)申報制度建設(shè)的地方試點(diǎn)，鼓勵地方立法和制度創(chuàng)新，不斷總結(jié)地方制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同時借鑒國外官員財產(chǎn)申報立法方面的經(jīng)驗(yàn)，醞釀高層次立法，通過制定官員財產(chǎn)申報法，建立完善的官員財產(chǎn)申報制度。

二、明確義務(wù)人的范圍。財產(chǎn)申報義務(wù)人的范圍應(yīng)當(dāng)與公務(wù)員法涉及的官員范圍相一致，包括黨政公檢法官員與公共資源支配權(quán)、管理權(quán)相關(guān)聯(lián)的國有企業(yè)、公益組織的負(fù)責(zé)人，以及相對風(fēng)險較高的決策和執(zhí)法部門，即使是一般人員，也應(yīng)當(dāng)納入財產(chǎn)申報義務(wù)人的范圍。

三、明確公開原則和社會監(jiān)督制度。世界各國反腐經(jīng)驗(yàn)表明，官員財產(chǎn)不向社會公眾公開，廉政監(jiān)督就將流于形式。只申報不公開無法保證官員財產(chǎn)申報制度的效果。阿勒泰“陽光法案”明確規(guī)定，凡是與領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)密切相關(guān)的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當(dāng)?shù)刂髁髅襟w及時全面公開，以接受社會有效監(jiān)督。盡管阿勒泰“陽光法案”采用了有限公開原則，這在制度建設(shè)上畢竟是一進(jìn)步。長期以來，“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時太晚”。而貫徹公開原則、加強(qiáng)公眾監(jiān)督對于縮減官員隱私空間和預(yù)防官員腐敗具有重大意義。

四、健全申報管理體制。官員財產(chǎn)申報受理機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分離，受理機(jī)構(gòu)可以設(shè)在人力資源與社會保障部門的國家公務(wù)員局，負(fù)責(zé)受理申報并登記備案；審查機(jī)構(gòu)可以設(shè)在國家監(jiān)察部的國家預(yù)防腐敗局應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對有關(guān)財產(chǎn)申報材料進(jìn)行審查核實(shí)，完善的管理體制是官員財產(chǎn)申報制度有效實(shí)施的保障。

五、完善申報責(zé)任體系。完善官員財產(chǎn)申報制度，必須健全以“申報-公開-審查與監(jiān)督-問責(zé)”為主線的財產(chǎn)申報制度體系。制定官員財產(chǎn)申報法，應(yīng)當(dāng)完善官員申報責(zé)任體系，加大黨紀(jì)政紀(jì)的制裁力度，并需要加強(qiáng)紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任的相互銜接，增強(qiáng)違法者的刑責(zé)風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)在刑法中設(shè)立官員拒不申報財產(chǎn)罪和財產(chǎn)申報不實(shí)罪，并強(qiáng)化官員財產(chǎn)申報責(zé)任與巨額財產(chǎn)來源不明罪的關(guān)系，大幅提高巨額財產(chǎn)來源不明罪的刑期，或者像新加坡等國家那樣，凡官員巨額財產(chǎn)無法說明來源，以貪污賄賂罪論處。