城市社區(qū)服務(wù)能力建設(shè)探索
——以對武漢市的調(diào)查為例

王海霞，羅 騁

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 社會科學(xué)系，湖北 武漢 430205)

在中國， “社區(qū)服務(wù)”( 1986年)一詞先于“社區(qū)建設(shè)”(90年代初)提出，直到2000年發(fā)布《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》才確立了社區(qū)建設(shè)的概念。由于社區(qū)服務(wù)直接關(guān)系著居民的生活質(zhì)量和幸福感，也關(guān)系到社會工作者的職業(yè)聲望和發(fā)展前景(截至2007年底，我國已有城市社區(qū)8萬個，平均每個社區(qū)7 213人[1]，如果一個社區(qū)配備2名社會工作者，將有16萬人)。體現(xiàn)在《社區(qū)工作》等教材中，社區(qū)服務(wù)被視為社區(qū)建設(shè)(包括基層政權(quán)建設(shè)、公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù))的一個重要組成部分[2]，是社區(qū)工作中最重要、最基本的工作任務(wù)和目標(biāo)之一[3]，被賦予社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭地位。不少有識之士也十分關(guān)注社區(qū)服務(wù)能力的建設(shè)和提升，近年來，涌現(xiàn)出不少研究成果。

有學(xué)者把公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)區(qū)別開來，認(rèn)為由政府作為主要的承擔(dān)者的是公共服務(wù)，由社區(qū)組織承擔(dān)的才是社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)就是社會工作者通過向社區(qū)居民(特別是特殊人群、困難人群)提供服務(wù)，以解決這些群體中出現(xiàn)的問題[4]。也有人認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)的基本屬性應(yīng)定位于非營利性、福利性和公益性[5];除了一些便民、利民服務(wù)內(nèi)容外，城市社區(qū)體育服務(wù)[6]和社區(qū)圖書館[7][8]也逐步被納入社區(qū)服務(wù)的視野。甚至有學(xué)者預(yù)測，社會發(fā)展的必然趨勢是“社會社區(qū)化，社區(qū)社會化”[9]，社區(qū)服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者分離, 逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)社會化 (理性社會化) 與專業(yè)化。即社區(qū)服務(wù)將交由社區(qū)組織來承擔(dān)，而社區(qū)組織是社會工作者的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。至于如何實(shí)施，在深圳、上海等城市社區(qū)已經(jīng)開展了一些試點(diǎn)，即通過 “政府購買社會工作服務(wù)”的機(jī)制，普及社會工作知識和技能，健全完善社工人才培養(yǎng)、使用、評價、激勵等相關(guān)配套制度和機(jī)制,扶持培育民辦社工機(jī)構(gòu)，探索培育社會工作特色服務(wù)項(xiàng)目和工作模式，為居民提供所需服務(wù)。不過這是在實(shí)現(xiàn)社會工作職業(yè)化基礎(chǔ)上才有望實(shí)現(xiàn)的，還有待機(jī)制和體制的完善。

與現(xiàn)有社區(qū)工作方法不同，筆者希望在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，尋求一種可操作性較強(qiáng)的方法，通過發(fā)掘居民的潛在需求，動員各種社會資源，運(yùn)用專業(yè)技巧，不斷開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，為各類群體提供不同層次的服務(wù)。這既提升了社區(qū)服務(wù)能力，同時又能培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感，營造更加友好的社區(qū)文化環(huán)境。

筆者于2007—2009年采用訪談法和抽樣調(diào)查法，對武漢市4個區(qū)11個社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，完成居民問卷1 361份，其中有效問卷1 330份，有效回收率97.7%;社區(qū)工作者問卷236份;深度訪談47人(民政干部11人，社區(qū)工作者14人，一般市民22人)。 在硚口區(qū)、武昌區(qū)、江夏區(qū)和江岸區(qū)對民政局、街道辦與社區(qū)的工作人員和居民進(jìn)行了調(diào)查。

鑒于武漢市居民收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社區(qū)服務(wù)等都居于全國平均水平，該研究具有一定代表性。本文將從調(diào)查現(xiàn)狀入手，針對現(xiàn)有問題，提出一套可操作性建議，即在分析SWOT、評估需求水平的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的服務(wù)戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)差異化服務(wù)項(xiàng)目，在多方監(jiān)管下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)能力的有效提升。

一、社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查

建立“社區(qū)”的初衷是希望它成為真正的居民自治組織，實(shí)現(xiàn)自我管理和服務(wù)。但與全國各大城市的社區(qū)一樣，武漢市各社區(qū)的服務(wù)資金主要由政府提供，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)隊(duì)伍也相應(yīng)受到制約，社區(qū)不可避免地帶有濃厚的行政色彩，甚至本很多人認(rèn)為是政府的一級辦事部門。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前城市社區(qū)的服務(wù)面臨諸多困境。

(一)社區(qū)服務(wù)意識淡薄。大多數(shù)社區(qū)都是按照政府的統(tǒng)一部署，被動地開展運(yùn)動式的服務(wù);一味兒追求轟動的社會效應(yīng)，而居民沒有得到實(shí)實(shí)在在的好處。換句話說，社區(qū)的服務(wù)意識比較淡漠，使社區(qū)工作者的主動性和創(chuàng)造性難以得到充分發(fā)揮。

(二)社區(qū)服務(wù)定位較難。社區(qū)的服務(wù)對象是政府部門還是居民，往往成為困擾社區(qū)工作者的難題。由于無法確定服務(wù)對象，社區(qū)難以準(zhǔn)確定位。

案例1：某社區(qū)負(fù)責(zé)人小A翻出2007年上半年的日歷，密密麻麻的備忘錄記載著每天的工作安排。他說：“如果把一年的任務(wù)折合成1人1天的工作量，8小時中6小時在開會和應(yīng)付上級不同部門多達(dá)幾十項(xiàng)的檢查，如安全防盜、衛(wèi)生防疫和計(jì)劃生育等;1小時為居民辦理計(jì)生證、證明等各種事宜，1小時聽取并協(xié)調(diào)解決居民遇到的問題。上面哪個部門的任務(wù)敢怠慢？原來制定的年度計(jì)劃沒完成幾項(xiàng)，就這樣還經(jīng)常加班，哪有精力組織居民搞活動？”

案例1說明，政府部門與社區(qū)權(quán)責(zé)界限不清。社區(qū)工作者的絕大部分時間忙于應(yīng)付上面的檢查、開會和制作檔案等。如果不是調(diào)節(jié)糾紛或者處理安全隱患的需要，很少與居民接觸。正因?yàn)槿狈贤ǎ鐓^(qū)對居民的實(shí)際需求知之不多，只能想當(dāng)然地認(rèn)為，社區(qū)所做的一切都是為居民“好”。

(三)服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)定。社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍是指專業(yè)社會工作者、社區(qū)非營利組織、社區(qū)服務(wù)市場(分為經(jīng)營性服務(wù)市場和福利市場)的服務(wù)者以及社區(qū)志愿者(包括個人、企事業(yè)單位)等。其中社區(qū)非營利組織發(fā)育不完善，社區(qū)服務(wù)市場大部分是有償服務(wù)，福利市場還有待開發(fā)，社區(qū)志愿者極不穩(wěn)定，只有專業(yè)的社區(qū)工作者相對穩(wěn)定。他們主要負(fù)責(zé)各類活動的策劃和組織實(shí)施。

從大量調(diào)查可見，社區(qū)工作者的來源較廣，專業(yè)化程度不足，待遇不高，工作上又沒有自主權(quán)，因此對本職工作的認(rèn)同明顯不足，人才流失率也較高。調(diào)查結(jié)果表明，社區(qū)工作者主要來自公開招考和居民選舉，以離退休人員和退伍軍人為主，具備社會工作或相關(guān)專業(yè)背景的工作人員寥寥無幾(不足2%)。

訪談中了解到，待遇不高是人才流失的主要原因。2007年9月，我們對3個區(qū)的情況進(jìn)行了比對，其中硚口區(qū)社區(qū)工作者的待遇最高(每月550—650元)，江夏區(qū)最低(每月450-550元)，這一水平有時甚至沒有低保戶得到的多。

被訪者反映，社區(qū)工作者即使有專業(yè)背景，也只能做事，很難擁有工作自主權(quán)，長此以往，其個人價值難以實(shí)現(xiàn)，逐步喪失了工作熱情和主動性。

當(dāng)問及“是否為自己是一個社會工作者而感到自豪？”時，回答“很自豪”的僅占17.3%，“不自豪”的占62.4%，這說明大多數(shù)被調(diào)查者的自我認(rèn)同感都比較低，因此也難以安心工作。從相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)看，從2003—2007年，某區(qū)的社區(qū)工作者中，大專以上學(xué)歷者僅占39.7%，但流失率卻高達(dá)78.4%。

(四)服務(wù)手段單一，服務(wù)層次不高，無法滿足居民需要?，F(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中，除了一些有償服務(wù)能遵循市場規(guī)律外，大都沿用傳統(tǒng)的服務(wù)手段，如守候式、海報(bào)式、上門式等，不同的服務(wù)項(xiàng)目采取的方式有所差別。一般多在社區(qū)等待居民前來反映問題，政策宣傳停留在公告欄，調(diào)解糾紛有時采取上門式。

我們通過問卷了解到社區(qū)提供的現(xiàn)有服務(wù)。

表1 “您所在的社區(qū)提供了哪些服務(wù)？” (可多選)回答百分表 單位：%

由表1可知，近三分之一的被調(diào)查者(29.4%)表示“不知道” 社區(qū)提供了哪些服務(wù)。 其余被訪者認(rèn)為，社區(qū)目前提供的服務(wù)內(nèi)容主要包括治安維護(hù)(36.2%)、運(yùn)動健身(34.2%)、低保服務(wù)(31.2%)、政策宣傳(25.3%)和社區(qū)醫(yī)療(25.0%)。這與我們在社區(qū)了解到的情況基本吻合，說明回答較為客觀。但是社區(qū)工作者認(rèn)為居民了解得不全面，如綜合社區(qū)為23位下崗失業(yè)人員在社區(qū)內(nèi)解決了就業(yè)(主要做聯(lián)防隊(duì)員和清潔工)，還給平房居民搭起晾衣繩;東亭社區(qū)為青少年提供心理咨詢、老年專家義診等。

我們進(jìn)而調(diào)查了居民對社區(qū)服務(wù)的滿意度，其中61.5%的被調(diào)查者表示“滿意”和“比較滿意”，38.5%表示“不太滿意”和“不滿意”。被訪者認(rèn)為，一些服務(wù)說起來是有了，不過服務(wù)是短暫的運(yùn)動式，沒有可持續(xù)性，層次就更不敢恭維了。比如社區(qū)雖有保安，還是不斷發(fā)生偷盜、搶劫案件，無人承擔(dān)責(zé)任;健身器械損毀嚴(yán)重，缺乏維護(hù);低保對象一邊吃低保一邊打麻將賭博，無人監(jiān)管;政策宣傳只停留在社區(qū)門口的櫥窗里，無人問津;社區(qū)醫(yī)療掛靠在附近的大醫(yī)院，似乎跟社區(qū)無關(guān)。這些都說明，由于缺乏有效的監(jiān)管，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)起來比較困難，服務(wù)評估體系有待建立，服務(wù)層次和水平急需提高。

總之，由于社區(qū)服務(wù)不是居民取向的，而是政府取向的，因此定位不準(zhǔn)確。為居民服務(wù)的意識也淡漠了，服務(wù)隊(duì)伍處于無專業(yè)背景、無自主權(quán)、低待遇的被動地位，社區(qū)工作者對本職工作的認(rèn)同明顯不足，人才很容易流失。由于社區(qū)服務(wù)一直在低水平徘徊，難以滿足不同層次和群體的居民日益增長的服務(wù)需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮，提升社區(qū)服務(wù)能力已被提上議事日程。

二、提升社區(qū)服務(wù)能力的對策建議

我國有8萬多個城市社區(qū)，由于基礎(chǔ)不一，客觀發(fā)展環(huán)境不同，居民素質(zhì)參差不齊，社區(qū)異質(zhì)性很強(qiáng)。怎樣才能留住社區(qū)人才，同時又能有效提升社區(qū)服務(wù)能力呢？

筆者認(rèn)為，留住人才的最好方法是發(fā)揮其優(yōu)勢并使之有所作為，服務(wù)的最高境界是針對性較強(qiáng)的差異化、個性化服務(wù)，而只有專業(yè)化才能使社區(qū)服務(wù)走出當(dāng)前困境，達(dá)到這一境界。各社區(qū)可以借助專業(yè)社區(qū)工作者的力量，為他們提供必要的條件，實(shí)現(xiàn)其個人價值。即使短期內(nèi)待遇不高，也能留住大部分人才，同時有效提升社區(qū)的服務(wù)能力。

具體而言，社區(qū)在配合各級政府開展工作的同時，逐漸把居民確立為自己的服務(wù)對象，從小處入手，發(fā)揮專業(yè)人才的技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，為不同群體量身定做服務(wù)項(xiàng)目，提供差異化、個性化服務(wù)。這一方法包括五個步驟：SWOT分析、需求評估、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、服務(wù)實(shí)施和有效監(jiān)管。

(一)SWOT分析。即優(yōu)勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機(jī)遇(Opportunity)、威脅(Threat)分析。社區(qū)工作者應(yīng)該全面把握所在社區(qū)的主客觀發(fā)展因素和內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。與全國、全市、全區(qū)的社區(qū)相比較，了解自身發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢;客觀分析自己的特點(diǎn);了解哪些政策能為自身發(fā)展提供機(jī)會;哪些內(nèi)部或外部因素對發(fā)展不利。根據(jù)這些分析，揚(yáng)長避短，制定可行性較強(qiáng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

(二)需求評估。利用問卷調(diào)查、入戶訪問及其他方法，了解居民的實(shí)際需求。鑒于社區(qū)的異質(zhì)性，每個社區(qū)不同人群急需的服務(wù)有所不同，如前所述，我們把社區(qū)分為下崗工人社區(qū)、老居民社區(qū)、單位社區(qū)、城中村社區(qū)和超大社區(qū)等。社區(qū)工作者可以根據(jù)本社區(qū)居民的特點(diǎn)，從性別、年齡、收入、受教育水平和目前的身體狀況等，分出不同的人群。從直接需求、間接需求和潛在需求三個層次對不同人群進(jìn)行需求評估。如調(diào)查顯示，某社區(qū)居民需要的服務(wù)是環(huán)境衛(wèi)生、治安服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)。我們經(jīng)過分析認(rèn)為，環(huán)境衛(wèi)生和治安服務(wù)為該社區(qū)的直接服務(wù);社區(qū)通過崗位培訓(xùn)提供就業(yè)服務(wù)，因此就業(yè)服務(wù)可視為間接需求;社區(qū)65歲以上的老人不到居民總數(shù)的13%，但40- 65歲人口占41%，居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)屬于潛在需求，未來10年之后有望成為直接需求。以上評估針對性較強(qiáng)。

(三)項(xiàng)目設(shè)計(jì)。即量身定做服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)SWOT分析和需求評估，邀請專業(yè)人士或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，包括民間非營利組織，制定一期、二期、三期服務(wù)戰(zhàn)略。先從小處著手，為某些急需幫助的群體設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目;逐漸擴(kuò)展到為不同群體量身訂制服務(wù)，設(shè)計(jì)出差異化、個性化服務(wù)項(xiàng)目;第三個層次是深入挖掘居民的潛在需求，制定具有人文關(guān)懷的服務(wù)項(xiàng)目;條件成熟時，制定規(guī)章制度規(guī)范服務(wù)程序，評估服務(wù)水平。這就能有效克服社區(qū)服務(wù)的手段單一、服務(wù)層次長期在低水平徘徊的問題。

(四)差異化服務(wù)的實(shí)施。社區(qū)在進(jìn)行前幾項(xiàng)工作的同時，還要合理調(diào)配和分工，盡量減少行政干預(yù)，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或機(jī)構(gòu)提供一定的工作自主權(quán)。項(xiàng)目實(shí)施初期，可依靠社區(qū)志愿者或共建單位提供基礎(chǔ)服務(wù);后期公開向社會招標(biāo)，鼓勵民間非營利組織和一些專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)項(xiàng)目。為保證實(shí)施的效果，先進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，了解項(xiàng)目實(shí)施中可能遇到的問題和服務(wù)對象的反饋意見，不斷修改和完善設(shè)計(jì)方案。試點(diǎn)成功后，逐漸在該群體中推開，根據(jù)個體接受的差異性提供相應(yīng)服務(wù)。

(五)有效的監(jiān)管。社區(qū)要利用一切機(jī)會，賦權(quán)于居民，加大社會動員的力度，尋找節(jié)約途徑和資金支持。鑒于服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性，說服政府有關(guān)部門投入資金，真正實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。社區(qū)每設(shè)計(jì)一個項(xiàng)目，都應(yīng)該從居民、共建單位和專業(yè)機(jī)構(gòu)中征募人員，召開聽證會，集思廣益，避免浪費(fèi)，完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)的不足。同時，為保證項(xiàng)目的實(shí)施，社區(qū)負(fù)責(zé)組織居民、共建單位、政府官員、媒體、專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)等組成監(jiān)管小組，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益效果，制定服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)，定期向居民通報(bào)資金流向和服務(wù)進(jìn)展。一方面能有效利用現(xiàn)有資金，節(jié)約人力財(cái)力物力;另一方面為專業(yè)服務(wù)掃清障礙。監(jiān)管小組定期進(jìn)行跟蹤測評和需求評估，及時終止淺層次服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)潛在需求，及時跟進(jìn)、設(shè)計(jì)并實(shí)施，逐步從群體服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€性化優(yōu)質(zhì)服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)人類全面發(fā)展的目標(biāo)。

這種差異化服務(wù)十分靈活，可以先進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，成功后再行推廣。這是在轉(zhuǎn)變社區(qū)服務(wù)意識，確定居民為服務(wù)對象的前提下，以最小的投入，有效避免現(xiàn)代城市社區(qū)面臨的困境——服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)、服務(wù)手段單一、服務(wù)層次不高等問題。城市社區(qū)的負(fù)責(zé)人，就是要設(shè)法激發(fā)社區(qū)工作者的主動性和創(chuàng)造性，有專業(yè)技術(shù)的支撐，通過進(jìn)行SWOT分析和需求評估，設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的差異化、個性化服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行社會動員，賦權(quán)于民;在有效的監(jiān)管下，實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，最終滿足居民不同層次的需求，有效提升社區(qū)的服務(wù)能力。而這正是未來社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。

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