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    構(gòu)建公共服務(wù)的多元供給體系:模式選擇與改革路徑

    2010-03-04 06:46:52汪錦軍
    治理研究 2010年6期
    關(guān)鍵詞:非營(yíng)利公共服務(wù)事業(yè)單位

    □ 汪錦軍

    一、公共服務(wù)體系:理論與模式的認(rèn)識(shí)

    (一)公共服務(wù)中的政府角色:從守夜人到全面擴(kuò)張

    在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里,全球各個(gè)國(guó)家的政府都經(jīng)歷了大規(guī)模擴(kuò)張的歷程。在19世紀(jì)到上世紀(jì)初以前,政府的公共服務(wù)職能很小,政府奉行“守夜人國(guó)家”的理念,認(rèn)為干預(yù)最少的政府是最好的政府。

    從上世紀(jì)初期開(kāi)始,西方主要國(guó)家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,諸如失業(yè)、貧困、環(huán)境、衛(wèi)生等問(wèn)題也日益嚴(yán)重。政府開(kāi)始編織覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)保障體系,由此政府的規(guī)模開(kāi)始逐步擴(kuò)大。尤其是二戰(zhàn)以后,各國(guó)政府頒布一系列社會(huì)保障的法律,建立福利國(guó)家制度,政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。比如,根據(jù)有關(guān)研究,在六個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家,1913年政府花費(fèi)占GDP的比重是11.7%,1999年則達(dá)到42%。而與政府規(guī)模的擴(kuò)張密切相關(guān)的,是各個(gè)國(guó)家用于公共服務(wù)的支出在大幅上升。在一份對(duì)17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)分析中,在1913年,教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和養(yǎng)老金支出占 GDP的比重,分別是 1.3%、0.3%和0.4%。而到1996年,這三項(xiàng)支出的比重分別達(dá)到6.1%、6.4%和9.6%。①Schick A.Modernizing the State:Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared for World Bank,2004.二戰(zhàn)后政府公共服務(wù)職能的擴(kuò)張,其一在于凱恩斯主義的影響導(dǎo)致人們對(duì)積極的支出政策表現(xiàn)出前所未有的狂熱,進(jìn)而導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)干預(yù)程度的迅速提高;其二為理論界對(duì)國(guó)家積極職能和履行這種職能的權(quán)力的信仰,被逐漸內(nèi)化于國(guó)家決策的法律——制度框架之中。②維托·坦齊.二十世紀(jì)的公共支出[M].商務(wù)印書(shū)館,2005:18.

    因此,過(guò)去一個(gè)世紀(jì),政府不只是扮演守夜人的角色,而是承擔(dān)起了原來(lái)由社會(huì)和個(gè)人承擔(dān)的很多服務(wù)職能,政府重構(gòu)了自身在社會(huì)中的公共性角色。而且,政府規(guī)模的增長(zhǎng)并沒(méi)有降低經(jīng)濟(jì)績(jī)效。①Lindert PH.Growing Public:Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century[M].Cambridge University Press,2004:21.伴隨著政府規(guī)模的擴(kuò)張,各國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量翻了好幾倍。因此,過(guò)去一百年的政府經(jīng)歷了政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模同時(shí)擴(kuò)張的進(jìn)程。越來(lái)越多的證據(jù)表明,政府通過(guò)公共服務(wù)的改善,可以推動(dòng)建立一個(gè)人人機(jī)會(huì)更加平等的社會(huì),機(jī)會(huì)的均等又可以發(fā)揮每個(gè)個(gè)體的潛能,從而最大程度推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

    在政府的職能體系中,政府的作用邊界和范圍已經(jīng)大大擴(kuò)展了。政府不但提供純粹的公共物品,而且提供準(zhǔn)公共物品和保障基本人權(quán)的私有物品。政府規(guī)模的擴(kuò)大也使得政府面臨越來(lái)越重的財(cái)政壓力,政府不得為不斷增加的社會(huì)福利需求埋單。因此,從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,西方各國(guó)開(kāi)始了重塑政府的改革運(yùn)動(dòng),通過(guò)民營(yíng)化等改革,將一些公共服務(wù)外包給市場(chǎng)和社會(huì),從而提高公共服務(wù)的績(jī)效,減輕政府的財(cái)政壓力,由此政府在公共服務(wù)中的角色出現(xiàn)新的變化,在很多公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不再直接提供,而成為間接提供者和組織者。

    從上述政府在公共服務(wù)中角色變遷的簡(jiǎn)要回顧中,可以發(fā)現(xiàn)政府角色的如下幾個(gè)特征:首先,隨著社會(huì)的發(fā)展,政府在公共服務(wù)中擔(dān)負(fù)越來(lái)越重大的責(zé)任。對(duì)政府在公共服務(wù)中重要性的認(rèn)識(shí),并沒(méi)有隨著新古典自由主義和公共選擇理論的流行而降低。其次,政府對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任,并不意味著所有的公共服務(wù)都需要政府直接提供,政府在公共服務(wù)中可以通過(guò)創(chuàng)設(shè)一定的機(jī)制,吸納市場(chǎng)和社會(huì)的力量參與到公共服務(wù)中,從而在最大程度上調(diào)動(dòng)各種主體的積極性。

    (二)公共服務(wù)的供給模式

    在一個(gè)公共服務(wù)提供體系中,通常認(rèn)為有三種主要力量:國(guó)家、市場(chǎng)和志愿部門(mén)。

    公共服務(wù)提供的三種力量②Schick A.Modernizing the State:Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared forWorld Bank,2004.

    不同國(guó)家由于政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等的差異,這三種力量在不同的國(guó)家和地區(qū)的作用能力是不同的。比如,美國(guó)的志愿部門(mén)在很多公共服務(wù)提供中發(fā)揮巨大作用,而中國(guó)的公共服務(wù)則很少依賴志愿部門(mén)。但一般認(rèn)為,這三種力量的相互補(bǔ)充與合作,共同構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)提供體系。尤其是現(xiàn)代社會(huì),其公共服務(wù)表現(xiàn)出越來(lái)越復(fù)雜、需求越來(lái)越多元的局面,單純依賴任何一種力量都無(wú)法解決復(fù)雜的公共服務(wù)需求問(wèn)題,因此,必須尋求一種復(fù)合的公共服務(wù)供給模式。

    在公共服務(wù)提供模式選擇的理論認(rèn)識(shí)中,對(duì)政府生產(chǎn)和提供兩者的區(qū)分大大擴(kuò)展了對(duì)政府提供方式的理解。早在1959年,馬斯格雷夫就指出:“公共需求的供給……和公共生產(chǎn)的管理不是一致的”。③Musgrave R.The Theory of Public Finance[M].New York:McGrow-Hill,1959:15.1961年,奧斯特羅姆等人第一次詳細(xì)闡述了生產(chǎn)和提供的關(guān)系,以及私人物品和集體物品的屬性。④Ostrom V,Tiebout CM,R.W.The Organization of Governments in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry[J].American Political Science Review.1961,55:831-841.在政府的服務(wù)提供中,政府可以是某個(gè)物品或服務(wù)的提供者,但不一定是生產(chǎn)者,政府可以把某些物品或服務(wù)外包給市場(chǎng)或社會(huì),讓他們組織生產(chǎn),政府購(gòu)買他們的物品或服務(wù),然后提供給社會(huì)。在這種關(guān)系中,政府就是提供者,而市場(chǎng)或社會(huì)力量就是生產(chǎn)者。對(duì)生產(chǎn)和提供的分離,使人們認(rèn)識(shí)到,政府并不需要在所有的公共物品或服務(wù)領(lǐng)域都由政府直接提供,政府可以通過(guò)一定的制度安排,最大程度調(diào)動(dòng)其他組織的積極性,從而減輕自身的負(fù)擔(dān)。因此,政府提供公共物品和服務(wù)可以有多種方式。西方國(guó)家自上世紀(jì)80年代以來(lái)的各種政府改革運(yùn)動(dòng),也正是對(duì)各種組織力量在公共服務(wù)中的角色和相互關(guān)系的再審視。下表羅列了公共服務(wù)中幾種主要的供給模式:首先是直接提供,即政府全面負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給;除此之外,政府可以通過(guò)簽約的形式,由其他政府、企業(yè)或者非營(yíng)利組織來(lái)提供。而在更多的領(lǐng)域,則可以由私人自身通過(guò)生產(chǎn)或購(gòu)買服務(wù)得到解決。因此,在公共服務(wù)的提供中,需要明確政府在公共服務(wù)提供中的責(zé)任與邊界,政府并不需要提供所有的服務(wù),但政府需要在很多公共服務(wù)中承擔(dān)責(zé)任。而且,在公共服務(wù)提供中,不同的制度和組織環(huán)境,政府可以采用不同的提供模式,政府并不一定在需要承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)領(lǐng)域都親力親為。因此,公共服務(wù)的提供模式需要考慮社會(huì)其他的組織和制度環(huán)境來(lái)選擇可行的政策工具。

    公共服務(wù)的提供模式

    下面的分析要闡明,中國(guó)的公共服務(wù)提供,如何在可能的模式里進(jìn)行策略和制度的選擇。

    二、中國(guó)公共服務(wù)中的政府、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織力量

    西方發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明,政府需要在公共服務(wù)中承擔(dān)主要責(zé)任。而中國(guó)政府在公共服務(wù)體系中的角色,經(jīng)歷了由過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大包大攬到改革開(kāi)放以后推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域以減負(fù)為目標(biāo)的改革,然后到近些年來(lái)對(duì)公共服務(wù)體系建設(shè)責(zé)任的重新審視等幾個(gè)階段。

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,公共服務(wù)的提供由政府及政府所屬的企業(yè)和事業(yè)單位完成。在這一體系中,政府扮演著主導(dǎo)性的角色。政府控制了幾乎所有的公共服務(wù)資源,而服務(wù)對(duì)象則根據(jù)公民的身份被劃分為多種類型。除了政府直接提供公共服務(wù),由政府所屬的事業(yè)單位在公共服務(wù)提供中也扮演著非常重要的角色。事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)主辦或者由其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。①1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,首次從法律上將事業(yè)單位定義為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)組織”。而作為公共服務(wù)另一提供主體的非營(yíng)利組織,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的絕對(duì)主導(dǎo),使其無(wú)法獲得生長(zhǎng)空間,因此,非營(yíng)利組織在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作用很小。

    改革開(kāi)放以后,中國(guó)開(kāi)始了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的改革。公共服務(wù)體系也開(kāi)始隨著各種體制的改革而重新調(diào)整。其中最重要的調(diào)整表現(xiàn)為政府對(duì)事業(yè)單位的改革和作為公共服務(wù)提供新生力量的非營(yíng)利組織的發(fā)展。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,國(guó)家對(duì)事業(yè)單位先行“放權(quán)讓利”,轉(zhuǎn)換事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)機(jī)制,促使事業(yè)單位面向市場(chǎng)提供服務(wù)。后來(lái),國(guó)家又鼓勵(lì)部分事業(yè)單位自收自支,實(shí)行企業(yè)化管理,完全通過(guò)市場(chǎng)獲取資源。市場(chǎng)化改革的極端形式是通過(guò)改制,使部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè),允許各種所有制企業(yè)以商業(yè)化的運(yùn)作方式生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共事業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)。80年代開(kāi)始的改革使事業(yè)單位增加了預(yù)算外收入,從而減輕了政府負(fù)擔(dān)。但這一過(guò)程存在兩個(gè)問(wèn)題:政府減少了對(duì)事業(yè)單位的撥款,而讓事業(yè)單位以商業(yè)化的方式增加收入,這實(shí)際轉(zhuǎn)嫁了公共服務(wù)的支付主體,服務(wù)對(duì)象或者公民在公共服務(wù)中不得不增加公共服務(wù)的開(kāi)支。這也直接導(dǎo)致了后來(lái)社會(huì)所抱怨的醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的問(wèn)題。②截止2005年底的統(tǒng)計(jì),1992~2004年,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)約5倍,而個(gè)人繳納的學(xué)雜費(fèi)增長(zhǎng)高達(dá)25倍。1997年政府財(cái)政預(yù)算的衛(wèi)生支出522億元,2004年為1117億元,增長(zhǎng)2.1倍,同期居民個(gè)人衛(wèi)生費(fèi)用支出卻從1997年的1925億元猛增至2003年的3679億元,年均增長(zhǎng)15%,高于GDP增長(zhǎng),占醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用總份額在53%~60%之間(見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2006》,第823、882頁(yè))。另外,這種改革盡管增加了事業(yè)單位的營(yíng)收,但對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管和考核并未改進(jìn),因此事業(yè)單位的改革并沒(méi)有提高公共服務(wù)的效率。從總體上說(shuō),80年代以后的事業(yè)單位改革,從公共服務(wù)供給而言是不成功的。與事業(yè)單位改革相呼應(yīng)的,是改革開(kāi)放以來(lái)新興公共服務(wù)提供主體非營(yíng)利組織的興起。自1970年代末以來(lái),經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,為非營(yíng)利組織發(fā)展創(chuàng)造了更為寬松的發(fā)展環(huán)境。1989年,全國(guó)非營(yíng)利組織僅有4446個(gè),2007年底發(fā)展到38.7萬(wàn)個(gè),年均增長(zhǎng)45%。據(jù)民政部的最新統(tǒng)計(jì),截至2007年底,全國(guó)非營(yíng)利組織吸納社會(huì)各類人員就業(yè)456.9萬(wàn)人;形成固定資產(chǎn)總值682億元;收入合計(jì)1343.6億元;各類費(fèi)用支出900.2億元;2007年非營(yíng)利組織增加值為307.6億元,占服務(wù)業(yè)的比重為0.32%。全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體21.2萬(wàn)個(gè),民辦非企業(yè)單位17.4萬(wàn)個(gè)?;饡?huì)1340個(gè)。③國(guó)家民間組織管理局中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng).http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=30672&dictionid=2201&catid=快速增長(zhǎng)的非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。但是,由于體制與歷史環(huán)境等原因,非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給體系中所發(fā)揮的作用較其數(shù)量而言仍然顯得十分弱小。

    進(jìn)入本世紀(jì)后,政府開(kāi)始重新審視自身在公共服務(wù)體系建設(shè)中的責(zé)任。十六大以來(lái),中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大決定。政府正在重新認(rèn)識(shí)自己在公共服務(wù)中的責(zé)任。政府希望在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè),推動(dòng)公共服務(wù)的均等化。在這一思想指導(dǎo)下,政府開(kāi)始重新評(píng)估教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的政府責(zé)任范圍,并開(kāi)始推動(dòng)新一輪的更加公平的公共服務(wù)體制改革。不過(guò),這一進(jìn)程目前只是剛剛開(kāi)始,目前政府、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織的各種力量在公共服務(wù)體系中到底處于什么樣的地位,擔(dān)當(dāng)什么角色、相互之間如何互動(dòng)等,都缺乏清晰的結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)。未來(lái)的改革需要在公共服務(wù)目標(biāo)明晰的基礎(chǔ)上,推動(dòng)多方面的相關(guān)改革。

    可見(jiàn),建國(guó)以來(lái)的公共服務(wù)體系,經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全能政府到改革開(kāi)放以后的減負(fù)改革,再到新世紀(jì)政府公共服務(wù)責(zé)任的回歸等歷程。

    從總體上說(shuō),今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),政府及其所屬事業(yè)單位都是公共服務(wù)提供的主要力量,非營(yíng)利組織在整個(gè)的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中則相對(duì)弱小。

    不過(guò),我們的研究不能回避在公共服務(wù)提供中非營(yíng)利組織與事業(yè)單位的相互關(guān)系問(wèn)題。有很多研究對(duì)此提出改革方案。這種服務(wù)體系的格局會(huì)隨改革與社會(huì)的發(fā)展而變化嗎?在關(guān)于事業(yè)單位改革的一些研究報(bào)告中,不同的報(bào)告給出了不同的結(jié)論。比如,由成思危主持的研究報(bào)告在公共物品和私人物品區(qū)分的基礎(chǔ)上,認(rèn)為需要把不生產(chǎn)公共物品的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè),同時(shí)把與公共物品提供有關(guān)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為可由政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起管理和運(yùn)作純公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任,而準(zhǔn)公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)主要由民間機(jī)構(gòu)運(yùn)作。而由葛延風(fēng)主持的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組則認(rèn)為,政府應(yīng)擔(dān)負(fù)社會(huì)服務(wù)的責(zé)任,盡管非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能參與服務(wù)的提供,但改革者應(yīng)該對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)這一制度創(chuàng)新構(gòu)想保持適度謹(jǐn)慎的態(tài)度??萍疾空n題組在關(guān)于政府與非營(yíng)利組織主次問(wèn)題上也認(rèn)為,政府在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任,但不否認(rèn)政府可以向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù),以彌補(bǔ)政府提供的不足。世界銀行的研究報(bào)告也認(rèn)為,中國(guó)在選擇服務(wù)提供者方面面臨著很多制約因素。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)還比較弱小,近期內(nèi)不大可能在服務(wù)提供中發(fā)揮很大作用。①世界銀行東亞和太平洋地區(qū)減貧與經(jīng)濟(jì)管理局.中國(guó):深化事業(yè)單位改革,改善公共服務(wù)提供[M].中信出版社,2005:56.因此,除了成思危主持的以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為中心的改革建議,各方都基本認(rèn)同今后政府依然是公共服務(wù)提供的主導(dǎo)力量。這也意味著事業(yè)單位改革并不是完全變成非營(yíng)利組織,而是在提高其效率的基礎(chǔ)上發(fā)展更為多元的公共服務(wù)提供主體。既然如此,相對(duì)弱小的非營(yíng)利組織與龐大的事業(yè)單位在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)都將是長(zhǎng)期共存的,非營(yíng)利組織不可能代替事業(yè)單位的角色。而且,從全球的經(jīng)驗(yàn)看,很多國(guó)家的基礎(chǔ)公共服務(wù)是由政府來(lái)提供的。在日本、挪威、英國(guó)等許多國(guó)家都有這樣一類組織,有的稱為“特殊法人”或“公法人”,這些組織百分之百的資源來(lái)源于政府財(cái)政,按照政府的要求,遵循相關(guān)法規(guī),為社會(huì)提供公共服務(wù)。

    三、構(gòu)建公共服務(wù)的多元組織框架:改革路徑選擇

    政府面臨著越來(lái)越多的公共服務(wù)挑戰(zhàn)。在復(fù)雜而多元的公共服務(wù)需求下,政府疲于應(yīng)付,它既要解決傳統(tǒng)領(lǐng)域如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的公共服務(wù)問(wèn)題,又要為新增加的服務(wù)投入更多的資源和精力。因此政府的公共服務(wù)成本不斷攀升,這對(duì)政府的管理又構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

    解決之道是必須改變過(guò)去的傳統(tǒng)思維,重新調(diào)整公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。不但要優(yōu)化政府自身的能力和結(jié)構(gòu),而且要重新界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

    中國(guó)的公共服務(wù)體系需要重新構(gòu)建各種非營(yíng)利組織、事業(yè)單位和政府的關(guān)系,將各種組織統(tǒng)一納入到公共服務(wù)的提供體系中,從而構(gòu)建一個(gè)全新的合作多元的公共服務(wù)框架。

    邁向這一進(jìn)程存在哪些阻礙?核心需要解決四個(gè)問(wèn)題:(1)明確政府在公共服務(wù)中的責(zé)任與角色;(2)將公共服務(wù)進(jìn)行分類,明確哪些服務(wù)是基礎(chǔ)類的,哪些服務(wù)是非基礎(chǔ)類的。政府要重點(diǎn)承擔(dān)基礎(chǔ)類的公共服務(wù),在這些領(lǐng)域的事業(yè)單位由于基數(shù)龐大,難以完全轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利組織,因此需要保留這些領(lǐng)域的事業(yè)單位。而且應(yīng)當(dāng)以開(kāi)放的姿態(tài),允許非政府的民辦非企業(yè)單位的進(jìn)入。同時(shí)在非基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)行事業(yè)單位的改革,將其改為民非等非營(yíng)利組織。(3)確定非營(yíng)利組織的法人地位。在法律上明確區(qū)分哪些組織屬于非營(yíng)利組織法人,哪些屬于公法非營(yíng)利法人,哪些屬于私法非營(yíng)利法人。在此基礎(chǔ)上,完善非營(yíng)利組織的管理與監(jiān)督機(jī)制,從而為事業(yè)單位轉(zhuǎn)型和公私合作創(chuàng)造制度環(huán)境。(4)將事業(yè)單位和相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)的非營(yíng)利組織統(tǒng)一納入公共服務(wù)的管理體系。政府不但要支持事業(yè)單位,還要通過(guò)一定的項(xiàng)目撥款和財(cái)政撥款,與各種非營(yíng)利組織開(kāi)展合作。

    (一)公共服務(wù)中的政府責(zé)任與角色

    在公共服務(wù)提供中,政府一直面臨著一種困境:如何在有限的公共財(cái)政約束下提供更多的公共服務(wù)?盡管目前中國(guó)政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)快于 GDP的增長(zhǎng)。但目前的財(cái)政收入和財(cái)政結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全滿足公共服務(wù)的需求。①陳昌盛,蔡躍洲.中國(guó)政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2007:1.一方面,越來(lái)越多的公共服務(wù)需求使得政府財(cái)政面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政壓力;另一方面,中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不配套使得地方政府承擔(dān)了過(guò)多的公共服務(wù)事務(wù)。因此,在公共服務(wù)體系上,政府必須考慮如何在有限的財(cái)政范圍內(nèi),通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新,提供更多的公共服務(wù)。前面關(guān)于公共服務(wù)的提供模式說(shuō)明,政府可以有多種提供模式可供選擇。在公共服務(wù)的提供中,政府有多種角色:(1)政府可以作為私營(yíng)部門(mén)提供服務(wù)的規(guī)范者。(2)政府可以作為訂約人,與私營(yíng)實(shí)體或非營(yíng)利組織訂立合同,向這些實(shí)體購(gòu)買公共服務(wù);(3)政府也可以像過(guò)去一樣,在一些公共服務(wù)領(lǐng)域,由政府直接提供公共服務(wù)。

    因此,在目標(biāo)導(dǎo)向上,政府一方面需要擔(dān)負(fù)更多的公共服務(wù)責(zé)任;而另一方面,在制度上政府可以通過(guò)多種機(jī)制創(chuàng)新,吸納企業(yè)和非營(yíng)利組織參與到公共服務(wù)體系中,政府在其中是規(guī)劃與協(xié)調(diào)的角色。

    (二)區(qū)分基礎(chǔ)類公共服務(wù)與非基礎(chǔ)類公共服務(wù)

    在過(guò)去政府的公共服務(wù)體系中,對(duì)公共服務(wù)的類型并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分。這集中表現(xiàn)在由政府提供財(cái)政支持的事業(yè)單位的龐雜多樣。事業(yè)單位既有具有行政管理職能的機(jī)構(gòu),也有提供純粹公共物品的組織,還有可以完全自收自支的企業(yè)。因此,下一步的改革除了對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革和管理,還需要政府明確公共服務(wù)的性質(zhì)。政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)承擔(dān)無(wú)法市場(chǎng)化和社會(huì)化,必須由政府擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)內(nèi)容。這就需要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行區(qū)分,將公共服務(wù)區(qū)分為基礎(chǔ)類公共服務(wù)和非基礎(chǔ)類公共服務(wù)。其劃分的標(biāo)準(zhǔn)是“公共性”、“全民性”和“保障基本人權(quán)”的需要。凡是具有這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)內(nèi)容,都屬于基礎(chǔ)類的公共服務(wù),需要政府重點(diǎn)承擔(dān)其責(zé)任。公共性意味著這些公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)里屬于公共物品,無(wú)法排除不付費(fèi)者消費(fèi),因此市場(chǎng)沒(méi)有提供這些物品和服務(wù)的激勵(lì)。全民性意味著不分地域差別,所有公民都必須享受的公共服務(wù)。保障基本人權(quán)意味著,盡管有些物品或服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決,但很多弱勢(shì)群體無(wú)力購(gòu)買這些物品或服務(wù)。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障,便是符合上述三個(gè)特征的公共服務(wù),因此屬于基礎(chǔ)類的公共服務(wù),這些領(lǐng)域政府需要擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。當(dāng)然,這并不意味這些公共服務(wù)必須由政府直接提供,在政府主導(dǎo)下,依然可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓市場(chǎng)或非營(yíng)利組織參與到服務(wù)提供中。比如,即將推行的新一輪醫(yī)療體制改革,其思路是將很多醫(yī)院由過(guò)去的公辦事業(yè)單位民營(yíng)化,將其改為民非或營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度,讓用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼的形式,推動(dòng)各種形式醫(yī)療機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng),從而改善醫(yī)療績(jī)效。而其他的諸如公交、傳媒、合作社等,都屬于非基礎(chǔ)類公共服務(wù),政府可以考慮更大程度地推動(dòng)市場(chǎng)化和社會(huì)化,在這些領(lǐng)域政府減少財(cái)政支出。

    (三)為部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利組織提供法律基礎(chǔ)

    除了上述對(duì)政府角色和公共服務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí),政府還需要改進(jìn)公共服務(wù)提供主體的角色和關(guān)系結(jié)構(gòu)。其核心是重新構(gòu)建事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和政府的關(guān)系。

    首先需要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革。從理論上分析,事業(yè)單位可以有三種轉(zhuǎn)變路徑:轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè);轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利機(jī)構(gòu);轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)類事業(yè)單位或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)(如2001年底啟動(dòng)的浙江省事業(yè)單位改革,根據(jù)不同職能、性質(zhì)和任務(wù),把事業(yè)單位分為四類:監(jiān)督管理類、社會(huì)公益類、中介服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類,并依類進(jìn)行改革。并且在財(cái)政管理體制上進(jìn)行了相應(yīng)的改革)。

    對(duì)于政府公共服務(wù)體系而言,最重要的是關(guān)于事業(yè)單位和非營(yíng)利組織的關(guān)系問(wèn)題。關(guān)于事業(yè)單位轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的可能性,存在一個(gè)法律問(wèn)題,就是目前我們的法人類別還沒(méi)有單獨(dú)的非營(yíng)利組織法人。根據(jù)1986年頒布的民法通則,可以分為四種法人:企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。在這四種法人類型中,后三種都不是營(yíng)利性的。但是,民法通則并沒(méi)有對(duì)這種非營(yíng)利性的法人做出細(xì)致區(qū)分。而且,90年代以來(lái)新出現(xiàn)的民辦非企業(yè)單位在這四種法人類型中找不到自己的位置。盡管在服務(wù)提供的性質(zhì)上,民非和事業(yè)單位具有相似性,但民非不屬于事業(yè)單位,其管理也和事業(yè)單位完全不同。民非的編制也很混亂,基本上都不是事業(yè)單位編制。民非也不屬于社團(tuán),根據(jù)1989年的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例,社團(tuán)分為四種類型:學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、聯(lián)合性社團(tuán)和專業(yè)性社團(tuán)。民非不屬于這四種社團(tuán)的任何一種。

    目前的法律體系一方面不能解決民非的法人地位問(wèn)題,另一方面,也沒(méi)有進(jìn)行明確的公—私區(qū)分,這和西方或者很多國(guó)家的法律體系是不同的。在大陸法系中,將法人分為公法人和私法人,以及財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人。一般認(rèn)為,凡是依照公法規(guī)范設(shè)立的法人為公法人,如依行政法設(shè)立的各種政府機(jī)關(guān)。公法人又可分為公法公司法人、公法財(cái)團(tuán)法人和公法機(jī)構(gòu)法人。凡是依照私法設(shè)立的法人為私法人,如依公司法設(shè)立的公司企業(yè)。至于私法人,根據(jù)其構(gòu)造之不同,又分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人。私法人依據(jù)是否以營(yíng)利為目的,又可分為營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人(見(jiàn)表)。

    法人的分類①Ge Y.Nonprofit Organizations&The Reform of China’s Public Institutions.[J].International Journal of Civil Society Law.2004(1):28.

    因此,有必要解決民非的法人身份問(wèn)題。如果能確定民非是不以營(yíng)利為目的的非營(yíng)利組織法人,那么事業(yè)單位的一部分可以轉(zhuǎn)為這種法人,其財(cái)產(chǎn)和管理按照非營(yíng)利組織法人管理。比如,波蘭在這方面的改革就是相對(duì)成功的案例。目前波蘭的醫(yī)院是獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)作的非營(yíng)利機(jī)構(gòu),采取與國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)簽約的方式為公眾提供醫(yī)療服務(wù),政府給予稅收減免,并對(duì)醫(yī)院收入的使用作嚴(yán)格限制。

    目前一些地方政府在這方面的探索是將事業(yè)單位轉(zhuǎn)為民非,而人員由原來(lái)的事業(yè)編制變?yōu)槠髽I(yè)編制。湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革便是這種探索的案例。②王愛(ài)國(guó).鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革:“瘦身”、“變臉”、“織網(wǎng)”[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì).2007(5).湖北的改革,表明了事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槊穹堑目赡苄?。這一改革是對(duì)非基礎(chǔ)類公共服務(wù)事業(yè)單位的改革,保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學(xué)、衛(wèi)生院等基礎(chǔ)類公共服務(wù)事業(yè)單位。因此,改革之前政府就已經(jīng)明確了自身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任。

    從目前來(lái)看,湖北的改革是在既有的制度框架下進(jìn)行的,它沒(méi)能解決民非的法人身份,盡管目前的民非在民政部門(mén)登記都作為民非法人,但實(shí)際上法律地位不能明確。該改革也不能使這些民非相互競(jìng)爭(zhēng),目前政府只是在財(cái)政上將事業(yè)編制人員變?yōu)槠髽I(yè)編制,從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。不過(guò),總體而言,未來(lái)將一些非基礎(chǔ)類的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橄衩穹沁@種非營(yíng)利性組織,是改革的方向之一。同時(shí),在這一進(jìn)程中需要法律制度等方面的配套改革。

    (四)構(gòu)建政府平等面向非營(yíng)利組織與事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的制度平臺(tái)

    如果能夠明確非營(yíng)利組織的非營(yíng)利法人地位,那么盡管公共服務(wù)領(lǐng)域中有公辦的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位(世界銀行的報(bào)告建議將民非改稱民辦事業(yè)單位)。但這兩種組織都是非營(yíng)利的。

    在這一架構(gòu)下,政府在資金撥付上就不應(yīng)該只撥向公辦事業(yè)單位,而應(yīng)同時(shí)顧及其他非營(yíng)利組織,向這些組織提供資金支持,以使其提供政府所希望的公共服務(wù)。因?yàn)槊褶k非營(yíng)利組織也是非營(yíng)利法人,其經(jīng)費(fèi)不能分配給成員,也不能分紅。所以政府向這些機(jī)構(gòu)撥錢并不是公有資金的流失,而是讓社會(huì)參與公共服務(wù)的提供。比如像美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家,非營(yíng)利組織在很大程度上依賴于政府部門(mén)。從1980年至今,美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的直接資助一直占到其總收入的30%左右,還有聯(lián)邦稅收的豁免、對(duì)私人公司和個(gè)人慈善捐款的減稅等,以及州政府對(duì)非營(yíng)利組織所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅等的減免,這就形成了數(shù)目龐大的補(bǔ)貼。

    目前一些地方政府的改革已經(jīng)朝著有利于平等購(gòu)買服務(wù)的方向發(fā)展。比如,在社區(qū)層面,上海普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道辦事處成立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心。該中心協(xié)調(diào)各種社區(qū)非營(yíng)利組織的活動(dòng),推動(dòng)民眾對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)識(shí),支持各類非營(yíng)利組織開(kāi)展公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí),街道設(shè)立政府購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)資金150萬(wàn)元,從資金上對(duì)社區(qū)公益性非營(yíng)利組織實(shí)行分類扶持,通過(guò)項(xiàng)目征集、項(xiàng)目引領(lǐng)、信息咨詢服務(wù)及購(gòu)買性、委托性、獎(jiǎng)勵(lì)性等促進(jìn)機(jī)制,加強(qiáng)服務(wù)與引導(dǎo),以支持社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展。在教育領(lǐng)域,一些地方政府也開(kāi)始嘗試向一些非營(yíng)利組織如民辦學(xué)校提供部分資金。比如,浙江的杭州和寧波政府都給民辦學(xué)校一定的資金支持。2006年9月,寧波出臺(tái)了《寧波市民辦教育促進(jìn)條例》,里面明確規(guī)定:“對(duì)實(shí)施義務(wù)教育和中等職業(yè)教育的民辦學(xué)校,按本市戶籍學(xué)生人數(shù),給予不少于相對(duì)應(yīng)的公辦學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)1/4的補(bǔ)助?!?/p>

    但是,目前一些地方政府的有益嘗試并不表示政府在公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)建立了與非營(yíng)利組織普遍的購(gòu)買服務(wù)的合作關(guān)系。相對(duì)于上述個(gè)案而言,更為普遍的是非營(yíng)利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域被政策邊緣化,不能得到公平對(duì)待。目前政府面向非營(yíng)利組織的資金支持,并不是制度化的。政府對(duì)非營(yíng)利組織的撥款存在一定的隨意性,沒(méi)有相應(yīng)的制度法律可以遵循。而2002年由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《政府采購(gòu)法》,也主要是面向企業(yè)的,盡管法律也包括服務(wù),但實(shí)際上政府很少按照該法律規(guī)定面向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)的。而在美國(guó),聯(lián)邦政府國(guó)內(nèi)援助目錄(Catalogue of Federal Domestic Assistance)對(duì)非營(yíng)利組織參與的范圍有明確的規(guī)定。該目錄規(guī)定所列的988個(gè)單獨(dú)的聯(lián)邦目錄中有564個(gè)允許非營(yíng)利組織參與。①萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].商務(wù)印書(shū)館,2008:91.因此,從根本上說(shuō),要實(shí)現(xiàn)真正的政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù),需要在法律上明確非營(yíng)利組織作為承接主體的地位,從過(guò)去政府經(jīng)費(fèi)“以錢養(yǎng)人”向未來(lái)的“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。讓各種事業(yè)單位和非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中參與競(jìng)爭(zhēng)政府的經(jīng)費(fèi),從而構(gòu)建一個(gè)政府與各種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)合作提供公共服務(wù)的公平制度平臺(tái)。

    當(dāng)然,公平制度平臺(tái)的創(chuàng)建并不只是明確非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中的地位。由于過(guò)去管理體制的問(wèn)題,目前政府與事業(yè)單位之間的聯(lián)系往往存在部門(mén)差異。各種經(jīng)費(fèi)也存在于不同政府部門(mén)。要使這些政府經(jīng)費(fèi)成為公平的公共服務(wù)購(gòu)買,同樣需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理體制的平臺(tái),從而讓所有的公共服務(wù)組織在同一框架里接受政府的支持。這對(duì)政府改革來(lái)說(shuō),還有很長(zhǎng)的路要走。

    總體而言,政府需要推動(dòng)一個(gè)事業(yè)單位和其他非營(yíng)利組織聯(lián)合提供公共服務(wù)的制度框架。在這一過(guò)程中,需要在政府主導(dǎo)作用的前提下,對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類管理,并推動(dòng)事業(yè)單位的改革和非營(yíng)利組織的發(fā)展。通過(guò)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新,構(gòu)建一個(gè)事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和政府相互補(bǔ)充與合作的、多元的公共服務(wù)組織框架?!?/p>

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