中國的慈善公益事業(yè)需要一場產(chǎn)業(yè)變革——徐永光訪談錄

○王 正

徐永光，南都公益基金會副理事長、秘書長，兼任中國青少年發(fā)展基金會副理事長，第九、第十屆全國政協(xié)委員。他是希望工程的創(chuàng)建人。

中國的慈善公益事業(yè)水平十分落后

問：目前，我國的公益慈善事業(yè)頗為媒體所關(guān)注。想請您談?wù)勎覈娲壬剖聵I(yè)的現(xiàn)狀。

徐永光：我們可以先從一個概念開始，就是公益慈善在社會中所占的份額。從這個份額我們能比較客觀地了解慈善在中國社會的地位到底如何。2007年底，民政部統(tǒng)計(jì)中國非營利組織在服務(wù)業(yè)當(dāng)中的增加值，大約是0.3%，這就是說我們的慈善事業(yè)在服務(wù)業(yè)當(dāng)中還占不到1%。還有一個數(shù)字，就是非營利部門的就業(yè)在整個就業(yè)人口當(dāng)中所占的份額，據(jù)統(tǒng)計(jì)也在0.3%左右。全世界的水平呢？1995年美國有一個社會研究，是對全世界22個國家進(jìn)行的調(diào)查，包括發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家，最后得出公益慈善在服務(wù)業(yè)當(dāng)中所占的就業(yè)人口平均水平是10%；而美國的公益慈善則占全部就業(yè)人口的10%。由此可見，中國的公益慈善水平僅僅為全世界1995年平均水平的三十分之一，距離美國就更遠(yuǎn)了。

然而在這個0.3%中，還有一種情況，就是非營利部門的增加值的統(tǒng)計(jì)是一個經(jīng)濟(jì)概念，它是按照收入、支出的數(shù)字來衡量的。如果我們再給它仔細(xì)分析一下的話，還要大打折扣。因?yàn)樵谶@個統(tǒng)計(jì)中有兩個最大的部分：一個是公募基金會籌集到的資金，占到全社會捐款的90%以上，而這些公募基金會資金的使用，主要是通過政府部門。因?yàn)楣蓟饡菦]有自己的腿的，包括青基會、兒童基金會、婦女基金會等等，它的腿長在政府上。比如說，到了縣一級，這些基金會在縣里面沒有對口的民間組織，所以他們最后在用錢的時候，就只能是公務(wù)員來給它干活。也就是說，大量的民間捐款，在落實(shí)的時候，并沒有給民間非營利部門的就業(yè)帶來貢獻(xiàn)，而只能依靠政府。由這里還可以引申出一點(diǎn)，就是世界上的各國都是政府購買非營利組織的服務(wù)，而中國是非營利組織購買政府的服務(wù)，正好相反。例如美國政府購買非營利組織服務(wù)的錢是民間捐款的1.5倍，比如民間捐款3000個億，則政府購買服務(wù)就需要拿出將近5000個億，實(shí)際上就是政府拿這些錢來養(yǎng)這些民間組織從事公益慈善的服務(wù)。而中國公募基金會的收入只能通過政府部門來落實(shí)，這里面算的是服務(wù)業(yè)的增加值，但是它沒有給服務(wù)業(yè)帶來就業(yè)機(jī)會，所以這個0.3%，是要大打折扣的。另外一個部分，就是在非營利組織創(chuàng)造的社會價值中，有一大塊是“民非”——民辦非企業(yè)單位。2007年，中國的民非是17萬個，其中8萬個是民辦學(xué)校。中國的民辦學(xué)校實(shí)際上是營利的，它是市場性的，但是它在這里面占去了相當(dāng)大的份額。因此如果我們把公募基金會的一部分扣去，再把統(tǒng)計(jì)為非營利組織的民辦學(xué)?？廴?，那么中國的非營利組織創(chuàng)造的價值還剩多少呢？恐怕就幾乎為零了。

政府的壟斷和不信任是造成民間非營利公益機(jī)構(gòu)生存困境的主要原因

問：那么，您認(rèn)為，出現(xiàn)這樣一個情況的原因在哪里？

徐永光：我想主要有三個。

第一是歷史造成的體制的原因。中國過去是政府壟斷、包辦一切，而到今天，仍然有很多可以讓非營利組織去做的事情，還是政府自己在做。比如社會福利方面，像孤兒院、社會福利院，都是事業(yè)單位，而這些機(jī)構(gòu)在國外都是民間的。那么，國家和民間的區(qū)別在哪里呢？國家的機(jī)構(gòu)就是國家提供純粹的公共服務(wù)，因?yàn)槭菄铱刂瀑Y源，所以就帶有壟斷性，壟斷就導(dǎo)致缺乏競爭，就會效率低下。而如果把這些福利院、孤兒院等，都變成民辦非營利的機(jī)構(gòu)，那么政府的資助還在，但是，它已經(jīng)不是純粹政府供養(yǎng)的了，它變成一個競爭性的機(jī)構(gòu)，則同類機(jī)構(gòu)中誰干的好誰就獲得更多的政府補(bǔ)貼，或者更多的民間捐贈和社會支持，這就與壟斷性的分配方式不一樣。因此我把政府的公共服務(wù)叫做“純粹的公共服務(wù)”，或者“壟斷性的公共服務(wù)”，而把非營利部門的公共服務(wù)，叫做“準(zhǔn)公共服務(wù)”，或者“競爭性的公共服務(wù)”。

這里有一個現(xiàn)象比較有意思。就是政府有些事情如果要給民間干的話，它也不選擇非營利，而是直接選擇市場。就是說要么直接政府包辦，要么市場化。中國的教育現(xiàn)在就是如此。但是，我們看外國的很多大學(xué)都是民辦的非營利的。例如美國前十名的大學(xué)，都是私立大學(xué)，而且是非營利的、公益性的。而在中國，非政府化就是市場化。我們在教育、醫(yī)療衛(wèi)生的體制上，走的都是絕對政府化加絕對市場化的道路。當(dāng)然出現(xiàn)這種現(xiàn)象也不必奇怪，在社會主義初級階段，如果不給市場干而直接給非營利干，它恐怕也干不起來，這是實(shí)在話。因?yàn)槭袌龈偁幹?，要?yōu)勝劣汰，而現(xiàn)在中國非營利部門的競爭性跟市場比差得很遠(yuǎn)。而且非營利組織的參與者還必須志存高遠(yuǎn)，不能急功近利，要有社會理想。可在當(dāng)今的中國社會，能夠做到不看眼前利益的人能有多少呢？

第二個原因，就是政府對于非營利部門還缺乏信任，因此它在法律制度上就有限制，這里面最典型的就是雙重管理體制。什么是雙重管理體制呢？就是說，如果要辦一個民間組織的話，除了在民政部門登記外，還要有一個業(yè)務(wù)主管部門?？烧心切?yīng)當(dāng)作為主管部門的單位卻往往不愿意，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為多一事不如少一事。有了不信任，事情就很難辦了。我想這個問題的出現(xiàn)，主要是因?yàn)闆]有問責(zé)的制度。就是說民間組織登記，雖然要有業(yè)務(wù)主管部門的同意，但如果業(yè)務(wù)主管部門長期不同意，那要不要追究業(yè)務(wù)主管部門的責(zé)任？對這一點(diǎn)，任何法律法規(guī)都沒有對業(yè)務(wù)主管部門的問責(zé)，也就是說它可以完全不作為。舉兩個例子：一個是紅楓婦女熱線，它成立了21年，很有名，做的也很好，但到現(xiàn)在還在工商登記中。按說它應(yīng)當(dāng)是由婦聯(lián)做業(yè)務(wù)主管，可婦聯(lián)說它的全稱中有“心理”兩字，是心理咨詢，沒法管。結(jié)果他們迄今還未登記下來。還有一個“自然之友”，也很有名，但到現(xiàn)在還沒有法人資格，僅僅叫中國文化書院綠色分院，是掛在中國文化書院的一個二級機(jī)構(gòu)。按說它是搞環(huán)保的，環(huán)保部門應(yīng)該給它做業(yè)務(wù)主管，但也不管?？梢?，即使是完全業(yè)務(wù)對口的，主管部門仍舊可以不管，而且也不被問責(zé)。所以這個雙重管理體制，是一個非常嚴(yán)重的障礙。這可以說是民間組織面臨的合法性困境。

另外民間組織還有資源困境，沒有人給它錢。在過去的20多年，民間組織能夠活在那里，不是靠本土資源的支持，而主要是依賴外援，這顯然是不正常的。作為本土的民間組織，應(yīng)該主要是獲得本土資源的支持。

必須深入反思

5·12大地震后的捐款流向問題

問：您說到了資源，也就是錢的問題，前一陣子關(guān)于2008年5·12大地震的巨額捐款大多流入政府這一事件，各方面多有討論。您對這個問題怎么看？

徐永光：5·12地震的巨額捐款，民間草根組織基本上沒有得到，其中的八成流向了政府。我想就這個事情細(xì)說一下。汶川地震的捐款流向有三個，第一個是主要捐給政府和有政府背景的公募基金會；第二，主要通過政府部門來落實(shí)這些捐款，就是說干活的主要是公務(wù)員；第三個，主要用于硬件建設(shè)，很少用于軟件和服務(wù)方面，對于長期社會重建的需求，僅僅硬件怎么夠？可見，這樣一個流向結(jié)果對災(zāi)后重建的長期需求是很難滿足的，更何況，這種流向?qū)τ谠跒?zāi)區(qū)工作的草根組織和志愿者根本沒有支持，這樣災(zāi)區(qū)就出現(xiàn)了民間組織和志愿者急劇退潮的現(xiàn)狀，而且退得幾乎是光光的。這里的原因就是民間組織和志愿者沒有資源的支持。沒有錢，他們在那里怎么抗得住呢？志愿者退潮，是因?yàn)橹驹刚邿o家可歸，而志愿者是需要家的，這個家就是民間組織。志愿者不應(yīng)是個體，一定要服務(wù)于某一機(jī)構(gòu)。沒有機(jī)構(gòu)，志愿者到哪里去？所以志愿者只能退。

這筆巨額捐款中的八成進(jìn)了中央財政，這樣就引發(fā)了又一個問題：捐款到底用在哪里了？對此的回答是三個看不見。首先是捐款人看不見。根據(jù)清華大學(xué)鄧國勝的研究，知道捐款用在哪里的捐款人僅占4.7%；而新京報調(diào)查了一千多個捐款人后，發(fā)現(xiàn)知道捐款用在什么地方的，只占0.61%，連1%都不到。第二個看不見是災(zāi)區(qū)群眾看不見。因?yàn)闉?zāi)區(qū)群眾看到的都是政府項(xiàng)目，看到的都是政府在那里建，而看不到民間的慈善捐款在哪里。第三個看不見，也是最嚴(yán)重的，就是災(zāi)區(qū)政府也看不見捐款在哪里。這是說，各個地方送到災(zāi)區(qū)的援建款，都是匯集到政府然后以政府援建的形式到達(dá)災(zāi)區(qū)政府。當(dāng)時國家規(guī)定，各個地方政府要拿出1%的財政收入給災(zāi)區(qū)。但在這個1%里面，有一半乃至更多是來自民間的捐款，也就是說民間捐款先進(jìn)政府財政，然后再到災(zāi)區(qū)。這樣本來應(yīng)該是政府對口援建一份，民間再捐贈一份，災(zāi)區(qū)人民應(yīng)該得到的是兩份，可現(xiàn)在得到的實(shí)際上就是政府的對口援建，它已經(jīng)把民間捐款含在里邊了。這樣事實(shí)上就使得災(zāi)區(qū)群眾的受益減少了。對這個問題，我們是站在災(zāi)區(qū)人民的立場上提出來的，并認(rèn)定這樣做是不對的。對這個問題不能不進(jìn)行反思。

“正常人”做公益的時代即將來臨

問：讓我們回到本來的問題，您認(rèn)為中國慈善公益事業(yè)不發(fā)達(dá)的第三個原因是什么？

徐永光：我想第三個原因，也許是更本質(zhì)的原因，就是我們的價值導(dǎo)向問題。30多年市場化的改革，使得整個社會的價值導(dǎo)向是利益，利益成為了社會的主導(dǎo)價值。這就引出了一個后果，即不能吸引“正常人”做公益慈善。假如說，在當(dāng)今的中國社會條件下，一個有能力的人，他說自己一不要權(quán)，二不要錢，這樣的人正常嗎？所以，目前中國做公益的人，很多是理想主義者，都是所謂有些“毛病”的人，而因?yàn)樗麄兲^理想化，便又常和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，所以做事情很難。因此整個行業(yè)，人力資源極度匱乏。但是，從現(xiàn)在的情況看，我可以講，中國慢慢開始進(jìn)入“正常人”做公益的時代。為什么這樣說呢？首先，非公募基金會到了一個高速發(fā)展的時期，非公募基金會從2004年到2008年底已經(jīng)有640多家，估計(jì)2009年可能會過千家，而非公募基金會是可以吸引專業(yè)人才到這個行業(yè)來工作的。因?yàn)榉枪蓟饡梢园凑章缘陀谑袌龅男匠陙砦龑I(yè)人才。另外，就是改革開放30多年后，有了一批有一些錢、自身已經(jīng)度過了生存危機(jī)的人，他們愿意來做公益。特別是，現(xiàn)在有一些大學(xué)生，投入到公益創(chuàng)業(yè)中來，這一點(diǎn)我是鼓勵的。因?yàn)楣鎰?chuàng)業(yè)不同于商業(yè)創(chuàng)業(yè)，商業(yè)創(chuàng)業(yè)的熱情和成功不成正比，而公益創(chuàng)業(yè)的熱情和成功基本上成正比。你的熱情，總會感動人，你真誠地去做，就會有人支持你。畢竟，社會有支持公益慈善的一種熱情，這種熱情是沒有短缺的，而且會越來越旺。因?yàn)槿藗冊谧非笪镔|(zhì)利益、建設(shè)物質(zhì)世界的同時，也有建設(shè)精神世界的需求，而支持參與公益慈善會使人的精神需求得到滿足，所以我給捐款起了一個名字：“精神消費(fèi)?！彼皇琴徺I物質(zhì)的東西，而是買到精神的滿足。綜合以上，我認(rèn)為現(xiàn)在中國已經(jīng)開始步入“正常人”做公益的時代，公益慈善的未來有戲了。因?yàn)槁齺韰⑴c這個行業(yè)的人，既有一種理想，但也是有能力的、務(wù)實(shí)的，而且還能獲得他應(yīng)得的報酬，所以這個行業(yè)就會發(fā)展起來。

利益的價值導(dǎo)向在當(dāng)初那種中國經(jīng)濟(jì)不發(fā)展、大家都還很窮的情況下，是正常的，因?yàn)槿魏问虑槎夹枰e累，需要發(fā)展的過程。但到了今天，改革開放30多年以后，中國要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會建設(shè)，未來的30年，應(yīng)該是一個社會建設(shè)發(fā)展的30年，要形成一個真正的公民社會，從前面30年萬眾一心、奮勇向“錢”，轉(zhuǎn)入到社會建設(shè)的時代。

中國公益慈善事業(yè)

未來發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)鏈再造

問：您認(rèn)為中國未來公益慈善事業(yè)發(fā)展的方向在哪里呢？

徐永光：我感覺，現(xiàn)在公益慈善事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)有一個方向了。最近央視的“慈善導(dǎo)航行動”就提出“用規(guī)則引領(lǐng)慈善，讓愛心更有力量”這樣一個理念，而且進(jìn)行了一些展示，我認(rèn)為這個活動很好，它對我們未來的公益慈善事業(yè)是一個巨大的推動。這種推動主要表現(xiàn)在以下幾個方面，而我想這幾個方面，也就是中國未來公益慈善事業(yè)的發(fā)展方向。

第一個推動，就是推動公益產(chǎn)業(yè)資源鏈的再造，也就是使中國的慈善公益事業(yè)完成一場產(chǎn)業(yè)變革，這是核心。目前在公益產(chǎn)業(yè)中有的機(jī)構(gòu)是有錢的，但它沒有下層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；另外還有一些會做事的機(jī)構(gòu)，但他們比較缺錢。而這次慈善導(dǎo)航行動就可以把有錢的機(jī)構(gòu)和做事的機(jī)構(gòu)對接起來，做到有錢出錢、有力出力。這就解決了過去中國公益產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的問題，從而實(shí)現(xiàn)了資金從民間直接到民間，把產(chǎn)業(yè)鏈連接了起來，這是一個突破。在這個大的推動下，同時對這些草根組織，也提出了一個要求，就是他們必須實(shí)現(xiàn)自我的提升，不能光有愛心，還要有能力，還要有好的項(xiàng)目，這樣才能得到資金。有人這樣說，現(xiàn)在慈善公益事業(yè)已經(jīng)逐步從資金短缺轉(zhuǎn)向項(xiàng)目短缺，這事實(shí)上是要求草根組織對自身進(jìn)行提升。相應(yīng)的，這為公募基金會的未來也指出了一條新出路，就是逐漸地把由全部資源都和政府對接，轉(zhuǎn)變?yōu)槟贸鲆徊糠帜酥林饾u更多，實(shí)現(xiàn)公募基金會和草根組織的結(jié)合。這樣，就可以使公益產(chǎn)業(yè)鏈得到再造。

第二個推動是強(qiáng)調(diào)善款使用是有規(guī)則的，即公開、透明、競爭、高效。通過這種規(guī)則意識的增強(qiáng)，對草根組織、對公募基金會、對捐款人、對政府等各個方面都有好處。

第三個推動是形成一種對慈善文化的引領(lǐng)、倡導(dǎo)，尤其是對社會怎樣進(jìn)行理性捐款會起到指導(dǎo)作用。過去大家捐款都是重硬件輕軟件，不愿意為服務(wù)和人工成本捐款，但是在國外很多捐款就是用來承擔(dān)人工成本的，否則民間組織和志愿者去給別人提供服務(wù)，他們自己不就只能喝西北風(fēng)嗎？通過這次行動，會引導(dǎo)大家更加理性地捐款。

第四個推動就是讓政府意識到，民間組織確實(shí)是在和政府一起做建設(shè)和諧社會的努力，這樣就能讓政府對民間組織的發(fā)展給予重視。

第五個推動是這次活動讓16個至今仍堅(jiān)持在災(zāi)區(qū)做事的民間機(jī)構(gòu)集體亮相，這實(shí)在是給了這些機(jī)構(gòu)一個支撐、一種鼓舞。這一點(diǎn)也很重要。

第六個推動，我想就是推動整個行業(yè)的合作。公益慈善行業(yè)其實(shí)應(yīng)當(dāng)是包括政府、公益組織、捐款人、受益人以及大眾傳播在內(nèi)的一個整體的互動，而這次活動做的就非常好，它創(chuàng)出一個公益?zhèn)鞑サ钠放疲梢酝苿诱麄€行業(yè)的合作。

問：感謝您接受本刊的采訪，最后想請您描述一下您理想中的中國公益慈善產(chǎn)業(yè)的未來。

徐永光：我想中國的公益慈善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終前景應(yīng)當(dāng)是這樣的：法律規(guī)范、政府監(jiān)管、公眾監(jiān)督、組織善治、行業(yè)自律、社會選擇、平等競爭、優(yōu)勝劣汰、合作共贏。我覺得這樣的公益產(chǎn)業(yè)就是一個健康的狀態(tài)了，未來應(yīng)該是這樣。