排污權(quán)交易:實(shí)現(xiàn)控制SO2污染的有效途徑＊

楊健兒 鄭祥民 周立旻

(華東師范大學(xué)地理系,上海 200062)

排污權(quán)交易:實(shí)現(xiàn)控制SO2污染的有效途徑＊

楊健兒 鄭祥民 周立旻

(華東師范大學(xué)地理系,上海 200062)

隨著人口的增長和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人們所面臨的環(huán)境問題也日趨嚴(yán)重。為了使環(huán)境問題得到有效的控制,人們提出排污權(quán)交易這一理論。該理論將排污的權(quán)利作為一種環(huán)境資源,資源的產(chǎn)權(quán)所有者可以出售或者買入這種資源。排污權(quán)交易政策在許多西方國家已取得不錯的環(huán)境和社會效益,尤其是美國SO2排污權(quán)交易經(jīng)過20年的發(fā)展,已逐漸形成了規(guī)范有序的體系,減排效果顯著。而在中國,排污權(quán)交易的理論及實(shí)踐尚存在許多問題。本文在研究美國SO2排污權(quán)交易經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對我國的SO2排污權(quán)交易提出實(shí)施建議。

中國;排污權(quán)交易;SO2;美國;建議

隨著人口的不斷增長和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人們面臨著越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題。而在中國面臨的最大環(huán)境問題是大氣污染問題,尤其是SO2污染問題[1]。SO2是形成酸雨的主要污染物質(zhì)。酸雨造成土壤和水體的酸化,破壞作物和水中生物的生長。Burtraw估計1990年由酸雨造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)13美元每人[2]。

在此背景下,人們提出采用排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)控制污染的目標(biāo)。目前,已有許多國家實(shí)施排污權(quán)交易,并取得了不錯的環(huán)境和社會效益。中國自20世紀(jì)90年代起也已開始嘗試實(shí)施這種交易。實(shí)踐證明,排污交易制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和控制二氧化硫污染物排放總量的經(jīng)濟(jì)有效的手段之一[3]。但由于新舊制度之間的脫節(jié),全面建立完善的排污權(quán)交易制度仍存在著一定的困難。本文在研究了大量國外排污權(quán)交易的經(jīng)驗尤其是美國的SO2排放權(quán)交易模式的基礎(chǔ)上,對我國SO2的排污權(quán)交易提出可行性建議。

1 理論分析

1.1 排污權(quán)交易的概念

排污權(quán)交易的思想最早由戴爾茲提出[4]。排污權(quán)交易體現(xiàn)一種環(huán)境管理思想,即在滿足環(huán)境要求的條件下,建立合法的污染物排放權(quán)利,并允許這種權(quán)利像商品一樣買賣,以此來控制污染物的排放,實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置[5]。其實(shí)質(zhì)是一個環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)明晰的制度變遷過程。促使這一制度變遷發(fā)生且持續(xù)推進(jìn)的根本動力,是環(huán)境容量稀缺程度的提高。只要污染源間存在邊際治理成本差異,排污權(quán)交易就可能使交易雙方都受益:治理成本低(低于交易價格)的企業(yè)多削減(少排放),剩余的排污權(quán)可用于出售;治理成本高(高于交易價格)的企業(yè)通過購買排污權(quán)少削減(多排放)。交易的價格是兩個企業(yè)治理成本值之間的任一值。當(dāng)企業(yè)間治理最后一個單位的污染物的邊際成本相等時,交易就會停止通過市場交易。

1.2 排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)

科斯定理是排污權(quán)交易形成的理論基礎(chǔ)?？扑苟ɡ砜梢愿爬橹灰a(chǎn)權(quán)明確,那么在交易成本為零的條件下,無論最終的產(chǎn)權(quán)賦予誰,最終結(jié)果都是有效率的[6]?？扑苟ɡ韺ε盼蹤?quán)交易的理論貢獻(xiàn)在于首先他強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)的重要性?？扑怪赋觥皺?quán)利的界定是市場交易基本前提……通過權(quán)利的清晰界定可以獲得資源配置的效率”。形成排污權(quán)交易市場的必要前提是建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度,將排污的權(quán)利作為一種環(huán)境資源,資源的產(chǎn)權(quán)所有者可以出售或者買入這種資源。

其次,科斯定理揭示了“交易費(fèi)用”對實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置的重要意義。較低的交易費(fèi)用促進(jìn)資源在市場中的自由流通,依靠市場的手段提高資源配置的效率,節(jié)約全社會的成本。交易費(fèi)用的存在可能影響排污權(quán)交易的政策效果。在排污權(quán)交易的過程中降低交易費(fèi)用將是一個長期努力的方向[5]。

2 美國SO2排污權(quán)交易體系

2.1 美國SO2排污權(quán)交易實(shí)施情況

目前,美國、加拿大、澳大利亞、日本以及歐盟多國已實(shí)施了排污權(quán)交易[7]。其中,二氧化硫排污權(quán)交易政策是美國迄今為止實(shí)施規(guī)模最大、影響最廣、最成功的排污交易項目。l990年美國清潔空氣法第四章,也稱為酸雨計劃,要求電力行業(yè)在1980年的水平上削減1000萬t造成酸雨的先導(dǎo)物質(zhì)的排放量[8]。排放大量SO2的電力企業(yè)被賦予一定份額的排污許可量,每份排污許可量規(guī)定企業(yè)排放一噸SO2,企業(yè)每年必須按照規(guī)定的份額排放SO2。

酸雨計劃的實(shí)施共分為兩個階段:在第一階段(1995-1999),共有261家直接的電力生產(chǎn)單位參加該計劃的實(shí)施。第二階段的實(shí)施從2000年開始,大多數(shù)發(fā)電量超過25MW的火力發(fā)電廠要求實(shí)施該計劃。計劃在第二階段結(jié)束的時候,SO2的排放量減少到每年890萬t[9]。

《清潔空氣法》1990年修正案為二氧化硫排污交易政策的實(shí)施奠定法律基礎(chǔ)[5]。而后的《空氣清潔法案修正案》重點(diǎn)規(guī)定了排污權(quán)的交易政策。交易政策體系有四類,分別是①泡泡政策;②補(bǔ)償政策;③容量節(jié)余政策;④污染量存儲政策。泡泡政策是將一個工廠的多個排放源及一個公司的下屬多個工廠或某個特定區(qū)域的工廠群視為一個整體。在此內(nèi)部若某些污染源增加排放就必須讓內(nèi)部其他源削減等量或更多的污染物以抵消其排放量的增加。補(bǔ)償政策是在未達(dá)標(biāo)地各主要污染源的新建和改建均須滿足施工前的環(huán)境影響評價要求,它們所增加的排放量必須小于其他污染源排放量的減少,而且必須滿足環(huán)境污染質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該政策鼓勵未達(dá)標(biāo)區(qū)已有的污染源將排放水平削減到法律要求的水平之下,這種超量削減經(jīng)環(huán)保局認(rèn)可后成為“排放削減信用”。這些信用可以出售給想進(jìn)入改地區(qū)的新排放源,從而完成排污權(quán)的交易過程。容量結(jié)余政策是在一定的區(qū)域內(nèi)實(shí)行污染物排放總量控制,確定內(nèi)部排放總量、污染區(qū)指標(biāo)和污染物削減總量分配指標(biāo)。區(qū)域可使用全工廠定義,即允許改擴(kuò)建污染源通過減少同一工廠內(nèi)的其他污染排放,來避免通常要求達(dá)到的更高標(biāo)準(zhǔn),工廠必須在總體上產(chǎn)生凈效益。排污量存儲政策是將產(chǎn)生的削減量以信用證的形式進(jìn)行確認(rèn)并存儲起來留作將來使用或者交易、削減新排放源的排放量的增加[10]。

以上早期的污染物排放交易政策旨在通過協(xié)調(diào)不同污染源之間的排放關(guān)系,達(dá)成控制污染改善環(huán)境的目的。雖然存在著許多缺陷和不足,但是為以后的二氧化硫大規(guī)模交易奠定了基礎(chǔ)。目前,美國已經(jīng)形成較為完善的SO2排污權(quán)交易市場。1994年的交易次數(shù)僅為215起,1997年迅速增長到1 430起,到2001年底,許可證跟蹤系統(tǒng)(ATS)統(tǒng)計的交易次數(shù)已經(jīng)超過17 800起,涉及1.33億份許可證交易量。并且SO2排污權(quán)交易的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著。計劃實(shí)施后四年減排二氧化硫900萬t,占當(dāng)年發(fā)放二氧化硫排放配額的1/3。從計劃開始實(shí)施起,二氧化硫排放量平均每年減少400萬t,排放量的顯著減少降低二氧化硫和硫酸鹽的污染,減少二氧化硫污染造成的經(jīng)濟(jì)損失[3]。同時,SO2排污權(quán)交易的實(shí)施確實(shí)能節(jié)省達(dá)到污染控制目標(biāo)的費(fèi)用。排污權(quán)的市場價格是SO2的社會平均治理成本,它的高低在一定程度上反映達(dá)標(biāo)費(fèi)用的高低。最近幾年的SO2排污權(quán)交易價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于先前的預(yù)測值,說明排污權(quán)交易市場的形成有助于SO2治理成本的降低,從而減少環(huán)境管理的費(fèi)用。

2.2 美國SO2排污權(quán)交易啟示

首先,美國SO2排污權(quán)交易的實(shí)施有明確的政策保障。酸雨計劃對發(fā)電廠SO2排放實(shí)施總量控制政策,規(guī)定了年排放量的總量限額,并允許實(shí)施排污交易。相關(guān)政策的明確可以讓企業(yè)在污染控制管理方面具有靈活性和主動性。

第二,法律制度是確保環(huán)境政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)。1990年《清潔空氣法》修正案第四條對排污權(quán)交易作出了明確的規(guī)定。修正案充分體現(xiàn)了美國法律條款詳細(xì)、具體的特點(diǎn),其中明確地規(guī)定了通過排污權(quán)交易政策來實(shí)施SO2的總量控制目標(biāo),并授權(quán)環(huán)保局具體實(shí)施、管理,為排污權(quán)交易的順利實(shí)施提供了有力的法律保證。

第三,準(zhǔn)確的排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)是排污交易成功實(shí)施。在美國,排放源一般要求安裝連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS),多個機(jī)組使用一個煙囪時不要求每個機(jī)組都安裝CEMS,但每個機(jī)組必須有充分的信息證明自身的排放量。準(zhǔn)確的排放連續(xù)檢測可以保證污染物排放的達(dá)標(biāo),從而實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的順利進(jìn)行。

第四,完善的交易市場是排污權(quán)交易順利進(jìn)行的必要條件。美國SO2排污權(quán)交易市場的買賣差價非常小,每噸SO2不足2美元,相當(dāng)于交易價格的1%左右[5]。買賣雙方出價的價差小,說明市場上的信息比較充分,交易市場比較完善。

第五,企業(yè)和公眾參與積極。實(shí)施排污權(quán)交易能減少控制污染的費(fèi)用,企業(yè)參與積極性高,交易面廣。另外,公眾參與是SO2排污權(quán)交易計劃相比于其他交易計劃的又一重要特色。公眾對排污權(quán)交易表現(xiàn)出了極大的關(guān)注。公眾和社會組織購買排污權(quán)而不使用,可以促進(jìn)排污權(quán)退出市場,有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

3 中國排污權(quán)交易的研究

3.1 排污權(quán)交易實(shí)踐

1990-1994年國家環(huán)?？偩衷谥袊?6個重點(diǎn)城市(天津、上海、沈陽、廣州、太原、貴陽、重慶、柳州 、宜昌、吉林 、常州 、徐州、包頭、牡丹江、開遠(yuǎn)、平頂山)進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”的試點(diǎn)及在6個重點(diǎn)城市(包頭、太原、貴陽、柳州、平頂山、開遠(yuǎn))進(jìn)行了SO2和煙塵的排污權(quán)交易試點(diǎn)。這些試點(diǎn)項目可以看做是中國起步階段的排污權(quán)交易試點(diǎn)[5]。1994年,國家環(huán)保局宣布排污許可證的試點(diǎn)工作結(jié)束,同時開始在所有的城市推行排污許可證制度。截至1994年,發(fā)放排放大氣污染物許可證的試點(diǎn)的城市共有16個,持證企事業(yè)單位987家,控制排放源6 646個。到1994年底,試行水污染排放許可證制度的城市達(dá)240個,共向12個企業(yè)發(fā)放了247個水污染排放許可證。到1996年,中國地級以上城市普遍實(shí)行了排污水污染許可證制度,共向42 412個企業(yè)發(fā)放了41 720個排污許可證[11]。1997年開始,北京環(huán)境與發(fā)展研究會和美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會合作開展了排污權(quán)交易研究項目,第一階段整個項目以本溪和南通為案例城市,開展城市一級的排污權(quán)交易研究,著重對排污檢測計量、排污權(quán)交易立法和交易管理等進(jìn)行研究[5]。江蘇省2002年推出了《江蘇省二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法 》,在江蘇省全面推行SO2排污權(quán)交易。2002年,國家環(huán)?？偩衷谌珖?省市(包括山東、山西、上海、江蘇、河南、天津、柳州)開展了排污權(quán)交易的綜合實(shí)驗,積累了更豐富的實(shí)踐經(jīng)驗[12]。

3.2 中國SO2排污權(quán)交易實(shí)施

我國是SO2排放大國,同時是世界三大酸雨區(qū)之一,SO2排放和酸雨一直是中國主要的環(huán)境問題之一。在2004年,共有298座城市發(fā)生酸雨,占當(dāng)年監(jiān)測城市數(shù)量的56.5%,而2004年全國SO2的排放量達(dá)到22 549t。并且在將來很長一段時間內(nèi),中國的能源主要還是以燃煤為主,如何有效的控制SO2的排放量成為當(dāng)務(wù)之急。排污權(quán)交易利用市場手段降低了環(huán)境管理和污染治理的成本,減少污染物的排放,可以成為控制SO2排放的手段?；趯γ绹鳶O2排污權(quán)交易的研究,中國在SO2排污權(quán)交易實(shí)施的過程中,應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):

(1)為排污權(quán)交易實(shí)施提供有效的法律保障。排污權(quán)作為一種環(huán)境產(chǎn)權(quán),國家應(yīng)該通過建立相關(guān)法律法規(guī),在法律上確認(rèn)排污權(quán)。明確排污權(quán)交易市場規(guī)則及程序,并規(guī)定相關(guān)管理部門的職責(zé)。

(2)在交易中嚴(yán)格控制排污總量。總量控制是將管理的地域或空間(例如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等)作為一個整體,根據(jù)要實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),確定該地域或空間一定時間內(nèi)可容納的污染物總量,采取措施使得所有污染源排入這一地域或空間內(nèi)的污染物總量不超過可容納的污染物總量,保證實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。排污權(quán)交易的最終目的是達(dá)到對污染物排放的有效控制,它的一個重要前提就是總量控制。排放總量的確定應(yīng)綜合反映區(qū)域的環(huán)境容量狀況、政府的污染控制目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的需要。

(3)排污權(quán)的初始分配要公正、有效。配額的分配應(yīng)遵從分配的公平性、科學(xué)性、可操作性和配額的經(jīng)濟(jì)有效性等原則[13]。配額的分配分為無償分配和有償分配兩種方式。盡管無償分配可以為企業(yè)節(jié)省資本,較易被接受,但對社會公眾和其他企業(yè)不公平,同時也不利于市場交易的發(fā)生。有償分配是一種較為合理的分配方式。有償分配又包括政府定價出售和拍賣。從市場角度考慮,拍賣方式有利于讓排污權(quán)在市場中流通起來,更為公平、合理。企業(yè)按邊際治理成本出價進(jìn)行投標(biāo),排污權(quán)往往被那些邊際治理成本高的企業(yè)獲得。企業(yè)為了降低成本,努力改進(jìn)技術(shù),減少排污量。且有償分配的收入可以增加環(huán)境管理的資金,使相關(guān)部門的職能發(fā)揮的更為有效。但有償分配加大了企業(yè)負(fù)擔(dān),企業(yè)合理的排污權(quán)受到一定的限制,難以避免惡意囤積排污權(quán)等行為,還有待于進(jìn)一步研究,建議在初始階段小規(guī)模的進(jìn)行摸索。現(xiàn)階段也可試圖開展將兩種方式結(jié)合的方法。

(4)加強(qiáng)對SO2排放的監(jiān)測。SO2具體排放量的監(jiān)測系統(tǒng)在整個交易的實(shí)施過程中起到十分關(guān)鍵的作用。國家環(huán)保總局在火電廠排放標(biāo)準(zhǔn)中已經(jīng)規(guī)定安裝連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS)的相應(yīng)條款。針對連續(xù)監(jiān)測設(shè)備的正常運(yùn)行和維護(hù),應(yīng)該出臺相關(guān)的具體執(zhí)行規(guī)則條款及監(jiān)管措施。同時,需要對設(shè)備運(yùn)行人員進(jìn)行培訓(xùn),以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的可靠性。每個排污者應(yīng)該監(jiān)測自身的排放,把排放數(shù)據(jù)向政府部門匯報。

(5)完善排污權(quán)交易監(jiān)督機(jī)制。排污權(quán)交易的實(shí)施減少了政府相關(guān)部門的直接管理,但市場行為具有盲目性和滯后性,容易造成外部不經(jīng)濟(jì),市場的健康有序發(fā)展離不開政府的監(jiān)督。例如針對如何避免排污者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下將排污權(quán)向高污染區(qū)或者環(huán)境保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移,政府應(yīng)該掌握企業(yè)排污權(quán)交易的真實(shí)情況,加強(qiáng)監(jiān)督,遏制此類不經(jīng)濟(jì)行為。又如政府應(yīng)該對企業(yè)報告的排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)。環(huán)境主管部門的控制性管理仍然應(yīng)該起基礎(chǔ)作用。

(6)建立完善有序的市場體系。應(yīng)保證排放源數(shù)量眾多,且具備形成交易的條件,即足夠的需求方和供給方,保證交易的價格能夠隨著市場的變化而變化,限制市場勢力。此外,上文已經(jīng)論述較低的交易成本是交易實(shí)現(xiàn)的重要條件。減少交易成本需要建立完善的信息系統(tǒng),增加市場的信息透明度。

(編輯:劉文政)

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AbstractW ith the growing of population and development of economy,we are facing more and more serious environmental issues.Thus people began to propose the idea of emission trading.The emission trading takes the right of emission as a kind of environment resources,which can be sold or bought through the trade.And now a large number of countries have implemented the policy of emission trading,which has acquired pleasant effects of environment and society.Especially inAmerica,after 20 years’developmentof emission trading of SO2on a large scale,it has formed a regulated system,bringing in obvious effects of emission reduction.China also began to try to implement this policy since 1990,while many problems existed in the process of operation.This paper bases on the research of SO2emission trading in America and puts forward the suggestions on SO2emission trading in China.

Key wordsChina;emission trading;SO2;America;suggestion

Em ission Trading:EfficientWay to Control the SO2Pollution

YANG Jian-er ZHENG X iang-m in ZHOU L i-m in
(Department of Geography,East China Nor malUniversity,Shanghai 200062,China)

X321

A

1002-2104(2010)03專-0219-04

2010-01-27

楊健兒,碩士生,主要研究方向為環(huán)境管理。

鄭祥民,教授,博導(dǎo),主要研究方向為環(huán)境演變與可持續(xù)發(fā)展

＊上海市科委“優(yōu)秀學(xué)科帶頭人計劃”項目(No.07XD14010),上海市科委重大項目(No.07DZ12038-5)