PPP視角下的城市軌道交通股權(quán)配置研究

【摘要】PPP融資模式作為一種新興的產(chǎn)業(yè)投資模式越來越受到社會的關(guān)注，其“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的獨(dú)特優(yōu)勢有助于擴(kuò)大社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。隨著公民對軌道交通的需求，越來越多的城市軌道交通依靠PPP融資模式建設(shè)，這不僅提高了民間資本的投入，解決了資金的困難，也提高了建設(shè)的效率和工程的質(zhì)量。本文從PPP模式的概念，起源與發(fā)展，及在城市軌道交通的應(yīng)用和PPP項(xiàng)目的股權(quán)配置上做了簡單概述和研究。

【關(guān)鍵詞】PPP；運(yùn)行方式；軌道交通；股權(quán)配置

一、公私合作制（PPP）的概述

公私合作制是指政府公共部門與私營部門為了滿足社會公共需求，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的一種長期的相互合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享的伙伴關(guān)系。在這種關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢提供公共服務(wù)，共同的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同的分享獲得的收益。在 PPP模式中，PPP項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬公共部門。政府既是公共項(xiàng)目實(shí)施者、參與者、特許權(quán)授予者，又是項(xiàng)目的監(jiān)管者。企業(yè)或公司作為PPP項(xiàng)目的投資方，主要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的主要職能。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程是：項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)起項(xiàng)目意向，政府通過授予與私人企業(yè)組成的項(xiàng)目公司特許權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營等，達(dá)到特許期后，項(xiàng)目公司再將項(xiàng)目移交給政府。PPP項(xiàng)目融資的實(shí)質(zhì)是：政府通過授予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

二、公私合作制（PPP）的在中國的發(fā)展概況

在我國，早在改革開放，我國就開始有了公私合作制的雛形。1985年，香港合和實(shí)業(yè)公司與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司簽訂了合作興建沙角B火力發(fā)電廠的特許權(quán)協(xié)議。該項(xiàng)目是我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也是我國公司合作制（PPP）項(xiàng)目運(yùn)行的開端。隨著近年來經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國在公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍存在巨大社會需求，公私合作制（PPP）又迅速被提上日程。2013年以來，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委員會，財(cái)政部和其他政府部門出臺了大量的政策文件，采取史無前例的措施推廣PPP模式。特別是自2014年以來，從中央到地方均推出大量PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著PPP進(jìn)入了新的發(fā)展階段，并由此掀起了又一波的PPP高潮。因此有人認(rèn)為，2014年是中國PPP的元年，而2015年是中國PPP的突破年。

三、PPP模式在城市軌道交通中的應(yīng)用

隨著當(dāng)代城市的發(fā)展和人口的日益增多，建設(shè)能緩解交通壓力的軌道交通勢在必行。越來越多的大中城市開始建設(shè)地鐵，輕軌等一系列軌道交通。城市軌道交通是典型的社會型公共設(shè)施，兼具公益屬性和私人的營利性屬性，過去我們對這種具有雙重屬性的公共產(chǎn)品缺乏認(rèn)識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一般都是以政府獨(dú)攬全局或者全部推給市場模式運(yùn)行，政府獨(dú)攬全局的方式造成項(xiàng)目實(shí)施資金不足，效率低下，全部交給私營部門又會因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)管造成項(xiàng)目的偷工減料，質(zhì)量低下等一系列問題 。然而，現(xiàn)在的PPP融資模式恰好適應(yīng)于這種兼具公私屬性的項(xiàng)目，將兩者結(jié)合起來以利于達(dá)到兩者的雙贏。

四、PPP項(xiàng)目在城市軌道交通的股權(quán)分析及優(yōu)化配置

PPP項(xiàng)目的參與主體眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但在融資階段主要參與方是政府部門和社會資本方兩大主體。城市軌道交通PPP項(xiàng)目中股權(quán)資本的來源也主要是這兩大主體。資本在項(xiàng)目中的占有比例是對該項(xiàng)目的控制程度。在PPP項(xiàng)目中，社會資本雖然占據(jù)可觀的比例，但是由于公共項(xiàng)目的發(fā)起人是政府部門，社會資本方在項(xiàng)目中依舊沒有太多決定權(quán)，卻承擔(dān)了絕大多數(shù)的責(zé)任和義務(wù)。這種責(zé)權(quán)不對稱的現(xiàn)象極大地縮減了社會投資方對PPP項(xiàng)目的投資熱情。由于項(xiàng)目的可營利性，政府也不愿意放棄其中的股權(quán)控制。這就造成了政府方和社會資本方在股權(quán)投資比例上的矛盾。因此，PPP項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)配置不僅影響社會資本方的投資熱情，進(jìn)而還會影響到其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的應(yīng)用。

（一）合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)能降低成本，緩解政府的財(cái)政壓力。

我國已逐漸踏入城市軌道交通快速發(fā)展的時(shí)期，在此領(lǐng)域內(nèi)引入PPP模式，并對這類項(xiàng)目進(jìn)行合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)配置，具有以下優(yōu)勢：（1）可讓社會投資方分擔(dān)在建設(shè)期的建設(shè)成本和風(fēng)險(xiǎn)；（2）可以通過協(xié)議方式讓社會投資方分擔(dān)在運(yùn)營期的設(shè)施維護(hù)費(fèi)用和更新費(fèi)用，甚至可以承擔(dān)經(jīng)營費(fèi)用。而這種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、運(yùn)營仍在一定程度上受到我國的經(jīng)濟(jì)狀況的約束，因此，采用合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)能降低是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。

（二）優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)能合理分配風(fēng)險(xiǎn)，降低融資難度。

不同于一般的BT、BOT等模式，合理股權(quán)結(jié)構(gòu)的PPP模式在項(xiàng)目初期就能夠進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，這時(shí)一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府部門，這在一定程度上降低了私營部門投資風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了社會資本參與的積極性，風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性，更降低了融資的難度。在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，公共部門與私營部門各自也擁有一定比例的控制權(quán)?；谝陨咸攸c(diǎn)，有必要對利用PPP項(xiàng)目建設(shè)的城市軌道交通進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，進(jìn)行合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)分配，才能確保項(xiàng)目的成功運(yùn)行。

五、結(jié)語

隨著我國社會發(fā)展速度的加快，交通需求迫切提升，要順利實(shí)施城市軌道交通項(xiàng)目，投資的股權(quán)比例是決定項(xiàng)目成功的重要因素，只有合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，才能促使項(xiàng)目平穩(wěn)和高效運(yùn)行。然而在PPP項(xiàng)目中，由于不同城市的經(jīng)濟(jì)狀況和社會狀況的特殊性，對于股權(quán)結(jié)構(gòu)的配置并沒有普適性的法則，各地政府需綜合考量當(dāng)?shù)乇O(jiān)管環(huán)境、籌集資金能力、投資人市場的接受程度以及具體項(xiàng)目所在行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，做出與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適宜的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和權(quán)利義務(wù)安排。

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作者簡介

尚曉姍（1990—），性別：女，民族：漢，籍貫：河南，學(xué)歷：碩士研究生在讀，單位：新疆大學(xué)，研究方向：民商法。