政府采購中職務犯罪的特點及預防

文◎張樹軍

政府采購中職務犯罪的特點及預防

文◎張樹軍*

政府采購是“陽光下的交易”,但有權(quán)力就會滋生腐敗。政府采購中的職務犯罪就是政府采購當事人利用職務之便，搞權(quán)錢交易，謀取私利，其職務犯罪普遍帶有合謀性和群體性特點。因此當前有些聲音對政府采購的貶意評價為“集中采購，集中腐敗，陽光采購，暗箱操作”。據(jù)統(tǒng)計僅2006年1-10月，全國檢察機關(guān)查處的8，010件商業(yè)賄賂案件 （涉案金額8.8億元）中政府采購部門就占23%。權(quán)威人士指出僅藥品采購一項，每年的回扣侵吞國家資金就高達7.2億元。政府采購已經(jīng)成為廣大商業(yè)賄賂治理重點領(lǐng)域之一。

一、當前政府采購中職務犯罪的主要手段

（一）規(guī)避集中采購

我國政府采購實行的是集中采購和分散采購相結(jié)合的采購模式。自我國推行政府采購制度以來，絕大部分地區(qū)紛紛設立集中采購機構(gòu)，由于缺乏統(tǒng)一性，在執(zhí)行中暴露出來的腐敗問題在增多。[2]通常而言，政府采購就是集中采購，如果集中采購變成分散采購，就又回到了歷史。一般而言,集中采購都要在采購目錄和限額標準下進行。實際情況是采購預算要財政部門審批，集中采購變成分散采購的權(quán)力幾乎都集中在財政局的采購科，其自由裁量權(quán)過大，是腐敗的重發(fā)區(qū)。所謂“集中采購、集中腐敗”就是通過運作，集中采購搖身一變成了分散采購。分散采購就是采購人自行采購，《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，分散采購可以交給采購中心，也可以交給社會中介機構(gòu)，采購權(quán)歸屬采購人。而目前的做法多數(shù)是由采購科選擇社會中介機構(gòu)采購，這就導致了采購決策權(quán)變成了兩個環(huán)節(jié)：一是應采購人的要求變成分散，采購人可以自采，給予采購人權(quán)力，采購人可以“行個方便了”。二是采購科可以選擇社會中介機構(gòu)，就可以實現(xiàn)“某種要求了”。社會中介機構(gòu)是企業(yè)法人，以營利為目的，其與采購中心相比，猶如二十世紀九十年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國有企業(yè)一樣，具有“免監(jiān)督、行賄天堂、船小好調(diào)頭”三大優(yōu)勢，與人合謀得心應手。社會中介機構(gòu)的審批權(quán)在采購科，中介機構(gòu)的戶籍亦在采購科，雙贏是戰(zhàn)略，中介機構(gòu)“有飯吃豈能不惠及主人”。最近中紀委委托中國社會科學院做了題為“中介組織正在淪為腐敗溫床”的調(diào)查報告，其矛頭直接指向政府采購社會中介組織。報告指出，政府采購社會中介機構(gòu)是這幾年發(fā)展最快的中介組織，有的官員一句話就可以拿到1.5%的凈利潤，而且還可以轉(zhuǎn)嫁商家的行賄，可以同時滿足商家及采購人的要求，是一件皆大歡喜的差事。如廣州市采購中心某主任把1.6億元采購項目交給其同學成立的正陽投標公司，從中受賄15萬元及五家汽車修理公司贈送的4.1萬元修車費,被查處。以盤錦市為例，2003年10月-2006年5月市本級采購項目為6,000萬元，由省某公司采購，按1.5%收取中介費用。2006年5月至2008年，平均每年至少有2,000萬外流采購項目，盤錦市政府采購中心成立至今，十年采購總額僅為1.87億元，為政府節(jié)省資金1,657萬元，節(jié)約率8.8%。而阜新市僅2007年當年的采購額就達2.1億元，大量集中采購項目交給社會中介機構(gòu)是盤錦市的特例。2008年盤錦市政府采購中心采購額3,140萬元,節(jié)約資金377萬元，節(jié)約率12%，扣除不可比項目后節(jié)約率16%,而市本級采購總額8,297萬，節(jié)約407.4萬元，扣除采購中心節(jié)約項目后，節(jié)約率不足6%。2009年1月7日《瞭望東方周刊》報告指出 “目前政府采購已形成了一個以財政系統(tǒng)為紐帶的堅不可摧的利益衍生體”。政府采購代理機構(gòu)從業(yè)者大都是“圈內(nèi)人”的家屬，中介機構(gòu)采購價格高，質(zhì)量差，貓膩多也就不足為奇了。

(二)制定特殊規(guī)范,滿足特定供應商

這是采購中心、采購人、采購辦、供應商皆有可“合作”的環(huán)節(jié)。一般而言，采購人所需求的都是市場上已經(jīng)存在的商品或服務，而且這種商品和服務還不止一家，普遍具有競爭性的。要規(guī)避競爭，減少對手，獨享供應“蛋糕”，就需要一種手段，這個有效手段就是特定的采購文件。規(guī)定特殊的標準排除潛在競爭商。一是限制供應資格。如注冊資金、代理、授權(quán)、經(jīng)營范圍等等；二是在需求方面量體裁衣。一般而言需求包括商務、技術(shù)兩部分，采購文件或指定品牌或以某一品牌設置參數(shù)設置采購需求，達到為某一供應商“量身定做”目的；三是在評標辦法中做文章。如綜合評標、性價比、分值設定、權(quán)重等方面做文章。制定特殊規(guī)范滿足特定供應商普遍采取以下程序：采購人鎖定商家——幫采購人設定需求—“弄明白”采購辦—采購中心具體執(zhí)行采購。這種腐敗呈隱性腐敗，既走程序又達到目的，是慣用一種手段。

(三)采購管理機構(gòu)越位，插手具體采購事物

采購實施是執(zhí)行的事，堅持“政事分開，相互制約”原則，管理部門和采購中心應各行其是，互相配合，互為監(jiān)督。采購計劃下達以后采購中心按“公開、公正、公平”原則行事，管理機構(gòu)的監(jiān)督應有利于工作，而不能體現(xiàn)個人意志或部門私利。比如，采購技術(shù)問題，必須是同一級別具有平等競爭性的。管理機構(gòu)不能以監(jiān)督為名插手具體事物，如文件形成，組織評標時間，開標現(xiàn)場等都不利于正常工作，特別是傾向意見，更不可取。

(四)限制投標信息,制造不平等競爭

公開是政府采購生命，機會均等是政府采購的法定原則。采購部門為實現(xiàn)某種目的，人為縮小競爭面通常采取的辦法有封閉信息，縮小可知面，壓縮公告時間等，都是保護某個商家的表現(xiàn)，制造了不平等競爭的機會，誰掌握了信息，誰掌握的信息全，誰應對采購的時間充裕，誰就會在競爭中占得先機。

(五)專家操縱，隨心所欲

專家操縱是腐敗重災區(qū)域，也是個監(jiān)督盲區(qū)。因為政府采購評定決策機構(gòu)是臨時組建專家評委們，而評委是非固定職業(yè)，分布在各個單位，對他們的監(jiān)督只在現(xiàn)場，場外活動無人知曉，也無法監(jiān)督。2003年非典疫情過后，國家投入114億元，2，306個項目支援公共衛(wèi)生體系建設，沃爾公司連續(xù)參加兩項投標均未中標，該公司投標的一種分析儀每臺5,68萬元，報價最低。而廣東某公司同種規(guī)格的分析儀器投標每臺8萬元，報價最高而中標，原因是評委“幫了忙”，該公司被上訴成為中國政府采購第一案。

(六)供應商選擇面窄,導致供應壟斷

供應商選擇的多樣性和全面性是進行優(yōu)質(zhì)高效的政府采購的前提條件?，F(xiàn)在政府采購機關(guān)確定的定點供應商太少，在相當大程度上還無法實現(xiàn)通過競爭機制節(jié)約政府采購資金的目的。而且各供應商的實力也存在明顯差異，缺乏有效的競爭。在一些采購頻率比較高的項目中（如電腦、汽車、辦公家具等），參與競標時經(jīng)常出現(xiàn)一些“老面孔”，極易形成“供應壟斷”和“日久生情”。由于個別供應商在同類項目中“屢屢中標”，從而影響了其他供應商參與政府采購的積極性

(七)采購人頤指中標供應商

就是采購人在評標現(xiàn)場，干擾評標工作，發(fā)出傾向性意見，影響甚至要挾評委。如廣東番禺市中心醫(yī)院采購醫(yī)療設備最后成交價2，151萬元，比最低單中標供應商1，707萬元竟然高出400萬元，而該醫(yī)院負責人竟以我們能量大而自豪。

(八)供應商串通,實現(xiàn)“雙贏”

串標、圍標是供應商最想用的手段，彼此不傷和氣，又可抬高中標價。商家的潛規(guī)則是圍標分利或者輪流坐莊，也有的按高低分別劃分市場，形成了政府采購領(lǐng)域的落后局面。2006年廣西某公司拿出27,4300行賄采購辦副縣長轉(zhuǎn)標成功。一些相互熟悉的本地競標商，為了轉(zhuǎn)移市場競爭給自己帶來的壓力，最終達到“多贏”的目的，他們采取項目輪流做的辦法，在核算大致標的價的基礎(chǔ)上，報價普遍高出標底價，最終由事先決定的中標商以相對的最低價中標，但事實上已比原有標的高出許多。

二、政府采購中發(fā)生職務犯罪的主要原因

政府采購過程中引發(fā)職務犯罪發(fā)生的主客觀原因有多種，但是制度設計缺陷，給權(quán)力尋租留有空間是最主要的原因。《中華人民共和國政府采購法》、從立法到施行只用了二年時間，經(jīng)過五年實踐，暴露出來種種問題和缺陷，目前國務院中財辦也正在進行試點改革。

（一）機構(gòu)設置沒有實現(xiàn)分權(quán)制衡

政府采購是一種公權(quán)，因此要實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離，我國政府采取決策與監(jiān)督為一體即監(jiān)管模式。豈不知監(jiān)管一體是最大問題，財政做為管理機構(gòu)，也應受之監(jiān)督，而做為政府采取決策部門，同行監(jiān)督中早已有了財政監(jiān)督，政策監(jiān)督獨立于財政部門并且與管理權(quán)相結(jié)合，導致“自己刀削不了自己把”現(xiàn)象突出。如果政府采購應以財政直接參與為主。將有使財政權(quán)力無限擴大的趨勢，不利于政府采購工作的健康發(fā)展。[3]一般而言，財政在政府采購中應突出“預算管理”，審批采購人買什么，買多少，要花多少錢。而怎么去買，才能實現(xiàn)物有所值，這乃是執(zhí)行中的常務性工作，不應過多干涉。財政采購管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)是“政常分開相互制約”關(guān)系，財政審批采購方式，社會中介機構(gòu)相應采購操作，一旦介入就難逃干系。所以，管理者以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)容易成為自我保護傘。財政部門以決策者身份參加政府采購方方面面都有一定制約力、影響力，對全過程都有一定的操縱力，這也是政府采購市場混亂的主因之一。

（二）監(jiān)督少且分散，畸輕畸重現(xiàn)象普遍

政府采取統(tǒng)一體（行政、司法、專業(yè)、社會）監(jiān)督機制，缺乏一個真正意義的監(jiān)督主體。財政監(jiān)督有失公允，審記監(jiān)督重點是資金，監(jiān)察監(jiān)督重點是人，人大監(jiān)督是整體實施，專業(yè)監(jiān)督是用則監(jiān)督不用則死亡，社會監(jiān)督是義務是良知，沒有統(tǒng)一意志就無統(tǒng)一行動。對采購辦監(jiān)督，政府采購決策監(jiān)督是虛位。所謂監(jiān)督實質(zhì)上是對采購中心監(jiān)督，很多環(huán)節(jié)都被遺忘在外。政府采購確需要有一個牽頭負全責的監(jiān)督機構(gòu)。

（三）采購法制自相矛盾

政府采購要求規(guī)模的工程采購執(zhí)行《招投標法》，《政府采購法》與《招投標法》兩法已失去了政府采購制度創(chuàng)建的初衷，現(xiàn)在政府采購“四不像”，是各種權(quán)力博奕的結(jié)果，已不是法制建設的推導結(jié)果。按照法理《政府采購法》是政府采購母法，《招投標法》是程序法，《政府采購法》在后，《招投標法》在先，可以說《招投標法》是中國特色的政府采購法外法。這樣一來，政府采購被肢解，大量工程采購還是社會中介機構(gòu)采購，各種問題屢見不鮮。

三、對檢察機關(guān)在政府采購中預防職務犯罪的幾點構(gòu)想

檢察機關(guān)介入政府采購，預防職務犯罪是一項重要任務。如何監(jiān)督好政府采購，有效地預防職務犯罪，關(guān)鍵要發(fā)揮制度規(guī)范的強制作用和加強對人的管理。這就要求在法律監(jiān)督機制下，在內(nèi)部監(jiān)督機制下，在外部監(jiān)督機制下，在社會監(jiān)督機制中就防止腐敗和不公，降低政府采購的風險，構(gòu)建一個全方位，多層次的監(jiān)督機制[4]。

（一）檢察機關(guān)介入政府采購需要基本的法制前提

從法律高度看，必須制定完備的政府采購法，從法律上為檢察機關(guān)參與監(jiān)督政府采購，預防職務犯罪提供前提條件。2002年6月29日頒布的《中華人民共和國政府采購法》，已解決這個問題。該法明確了政府采購活動中檢察機關(guān)進行監(jiān)督的依據(jù)。實踐中，檢察機關(guān)還需要與政府采購部門共同制定相應的監(jiān)督條例，以便更好地參與政府采購，共同預防職務犯罪。

（二）完善政府采購的內(nèi)部監(jiān)督機制

“打鐵需要自身硬”。檢察機關(guān)要幫助政府采購部門健全其內(nèi)部監(jiān)督機制。首先，要合理設立政府采購內(nèi)部機構(gòu)管理模式，地方政府采購機制要設立采購科、評標科、核算科等，分工協(xié)作、各司其職。采購科專門負責具體采購商品工作，負責標書編制和招標、投標工作；評標科負責評標工作，不問采購的事，實現(xiàn)“裁判員”和“運動員”分開，負責建立專家評委庫，評標時從中隨機抽取專家進行評標；核算科則專門負責按采購程序、有關(guān)憑證，辦理資金的結(jié)算手續(xù)。其次，政府采購內(nèi)部機構(gòu)人員要定期實行崗位輪換制度，實行科學化管理。這樣，才能建立一個互相制衡的內(nèi)部監(jiān)督機制，才能保證政府采購在內(nèi)部環(huán)節(jié)上做到公開、公平、公正。

（三）完善政府采購的外部監(jiān)督機制

在政府采購中，檢察機關(guān)的外部監(jiān)督應該成為必不可少的一個環(huán)節(jié)，每一次大的招投標活動，都必須置于紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)、審計等部門的聯(lián)合監(jiān)督之下，每次招標均應有檢察人員到現(xiàn)場對全過程進行監(jiān)督，以保證招標工作的合法性、合理性，確保政府采購工作做到公開、公平、公正，切實實現(xiàn)“陽光采購”。

（四）督促政府采購部門接受社會監(jiān)督

檢察機關(guān)需要督促政府采購部門接受社會監(jiān)督，這也是職務犯罪社會大預防的要求。采購機關(guān)應以公開采購程序、定期發(fā)布政府采購價格信息等形式主動接受社會監(jiān)督，讓采購單位對目前采購的商品的市場價格、采購價格一目了然。同時，應采用公開舉報電話，設立舉報箱等形式，接受社會各界對政府采購活動的投訴。

（五）對政府采購人員加強教育培訓，提高法律意識

檢察機關(guān)通過多種形式的教育方式，對政府采購部門及相關(guān)單位的干部職工進行法治宣傳教育，從而達到提高政府采購工作人員的法治觀念，增強拒腐防變能力的目的。

政府采購作為反腐倡廉源頭治理腐敗的一項工程、財政支出改革的一項任務，意義重大，任務艱巨。檢察機關(guān)介入政府采購，是保證其健康發(fā)展的必然要求。盡管目前遇到這樣那樣的難題，只要我們認真對待難點，勇于實踐，不斷探索，政府采購這項與國際慣例接軌工程，一定會健康向前發(fā)展。

注釋：

［1］王亞琴：《政府采購與行政權(quán)利救濟》，人民法院出版社2004年版，第126頁。

［2］周文紅：《淺談我國政府采購制度創(chuàng)新的途徑》，載《中國政府采購》2005年第9期。

［3］俞思念、左少軍：《政府采購對預防職務犯罪的機制研究》，載《預防職務犯罪研究》2008年第1期。

［4］同［2］。

*遼寧省盤錦市人民檢察院［124010］