構(gòu)建和完善后勤服務(wù)保障體系的研究與實踐

■楊學(xué)威

國務(wù)院關(guān)于《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和廣東省委、省政府關(guān)于《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2009—2020年），以及國務(wù)院召開國家教育體制綜合改革試點會議，要求把廣東建設(shè)成為國家教育綜合改革試點省，并要求在實施“三個面向”的同時，將廣東打造成中國“南方教育的高地”，在全國率先基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，實現(xiàn)教育的優(yōu)先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。這是中央和國務(wù)院對廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略的要求和殷切希望。

按照中央的要求和廣東省委、省政府的部署，到2015年，廣東要在全省普及學(xué)前到高中階段15年教育；實現(xiàn)義務(wù)教育市域、區(qū)域的均衡發(fā)展；打造集約化高水平職業(yè)教育基地；高等教育數(shù)量、質(zhì)量、創(chuàng)新、服務(wù)能力明顯提升；珠江三角洲率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。到2020年全省高質(zhì)量高水平普及學(xué)前到高中階段教育，義務(wù)教育均衡發(fā)展顯著提升；職業(yè)教育成為南方重要基地；高等教育進入普及階段；教育發(fā)展達到發(fā)達國家和中等發(fā)達國家水平；基本建成教育強省和人力資源強省，成為國家教育綜合改革示范區(qū)。

要如期實現(xiàn)上述教育發(fā)展目標，廣東除大力發(fā)展義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育外，很重要的一條還必須加大對各類學(xué)校校園建設(shè)、綠化美化、學(xué)生宿舍（公寓）和學(xué)生食堂、餐廳超市等后勤設(shè)施、設(shè)備的投入和建設(shè)，加大對后勤管理體制、運行機制的改革及后勤管理服務(wù)工作的提升。

因此，省委、省政府《教育規(guī)劃綱要》決定深入對珠江三角洲中小學(xué)和其他城市中小學(xué)原有后勤服務(wù)管理體制和運行機制、運行模式進行改

革：“增強教育統(tǒng)籌力度，加強資源整合，推進建立集團式、集群式、集約式中小學(xué)大后勤服務(wù)格局。構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟、與廣東教育改革發(fā)展相適應(yīng)的，由政府主導(dǎo)、政策支持、市場引導(dǎo)、教育行政部門組織實施、社會或?qū)W校承辦、學(xué)生自主選擇的學(xué)校后勤服務(wù)保障新體系”。

廣東省城市中小學(xué)校后勤管理的情況

近幾年，廣東省教育廳啟動了對中小學(xué)校后勤管理體制和運行機制的改革探索工作。珠江三角州的深圳、廣州等城市都先后以社會優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與學(xué)校服務(wù)工作等模式，管理和服務(wù)學(xué)校后勤工作；粵東、粵西、粵北地區(qū)中小學(xué)校也在當?shù)卣徒逃姓块T領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地實際嘗試利用社會力量，或直接招標引入社會企業(yè)服務(wù)學(xué)校后勤工作。在學(xué)校管理體制和運行機制上摸索、積累了一定的經(jīng)驗，并不同程度取得一定成績。廣東中小學(xué)后勤服務(wù)管理和改革大體分為兩個階段。

一、供給型、福利型階段（1979—2000年）

這一階段，中小學(xué)校后勤基本沿用了計劃經(jīng)濟時代的后勤服務(wù)體系，學(xué)校后勤服務(wù)人員編制、經(jīng)費全部由國家包下來，學(xué)校辦社會的體制和管理上吃大鍋飯思想普遍存在。由此，政府和學(xué)校背上了沉重的包袱，學(xué)校、員工積極性得不到有效調(diào)動與發(fā)揮。舊的后勤管理體制和運行機制不斷暴露出新的問題和矛盾，學(xué)校后勤保障只能停留在相對保守和落后的狀態(tài)。

二、政府主導(dǎo)、多元并存階段（2000-2010年）

隨著教育體制改革的深入，學(xué)校后勤體制改革開始有了實質(zhì)性變化，1999年中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出：“學(xué)校后勤改革的方向是實行社會化”。2001年國務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中同樣提出：“學(xué)校要實行后勤社會化改革”。廣東省原計劃委員會、省教育廳制定的廣東省教育事業(yè)“十五”規(guī)劃也提出：“有條件的大中城市的中小學(xué)要逐步建立后勤服務(wù)保障體系”。2003年廣東省教育廳下發(fā)了《關(guān)于建立城市中小學(xué)后勤服務(wù)保障體系發(fā)展校辦第三產(chǎn)業(yè)的意見》，作為推進全省中小學(xué)后勤改革工作的指導(dǎo)性文件，它推動了廣東省中小學(xué)校后勤改革和管理的進一步開展，并涌現(xiàn)出了一批改革力度大、成效顯著的典型，學(xué)校后勤的服務(wù)質(zhì)量和水平得到顯著提高。2008年廣東省編制委

員會辦公室、省教育廳、省財政廳、省人事廳以粵機編辦［2008］73號文，四單位聯(lián)合下發(fā)《廣東省中小學(xué)教職員編制標準實施辦法的通知》指出：“中小學(xué)后勤服務(wù)實行社會化”。同時文件也提出推行各級財政按后勤員工編制核撥經(jīng)費購買學(xué)校后勤服務(wù)的方式，改革學(xué)校后勤用工制度和后勤管理體制及運行機制；后勤除原有員工編制逐步過渡外，不再新進員工，學(xué)校后勤實施社會化服務(wù)的方式和聘任合同制社會服務(wù)方式得到進一步推廣。

當前廣東省城市中小學(xué)校后勤管理的模式

一、中小學(xué)校后勤的管理體制

為建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和改革發(fā)展要求的、充滿生機與活力的學(xué)校后勤服務(wù)保障體系，珠江三角洲的不少城市教育行政部門都先后將勤工辦更名為后勤產(chǎn)業(yè)辦，從體制上看是事業(yè)單位實行公務(wù)員管理，授以行政職能；有些市直接將職能放在行政科室，為公務(wù)員單位；更多的還是保留原勤工辦名稱，他們都擔(dān)負中小學(xué)后勤和勤工儉學(xué)管理重任。

而學(xué)校后勤管理部門還是稱總務(wù)處或后勤處，它們承擔(dān)著學(xué)校衣、食、住、行、用、學(xué)等方方面面，包括學(xué)?；ňS修、校園綠化、清潔環(huán)保、節(jié)能減排、物資采購、食堂飲食、用品經(jīng)營、食品衛(wèi)生、安全防范、宿舍管理、校園管理等后勤領(lǐng)域的管理和服務(wù)工作。

隨著高中、職中和初中、小學(xué)規(guī)模的日益擴大和義務(wù)教育均衡發(fā)展，這些學(xué)校都發(fā)揮自身力量或聘用合同制員工服務(wù)于學(xué)校，不少學(xué)校還通過教育行政主管部門的招投準入，直接選用社會上信譽好，有資質(zhì)、有實力的物業(yè)管理或餐飲公司，承包經(jīng)營或托管學(xué)校物業(yè)和學(xué)校食堂。

二、中小學(xué)后勤投入的體制

從全省看，廣東省城市中小學(xué)后勤主要依靠各級政府的投入，但這幾年省委、省政府和省教育廳都發(fā)文，允許學(xué)校通過銀行貸款、社會投入等發(fā)展學(xué)校后勤，并取得很大成效。

據(jù)前幾年不完全統(tǒng)計，2003至2007年，廣東省高中、職中除各級政府財政投入外，單是利用銀行貸款和社會資金投入到新建、改建學(xué)生宿舍、學(xué)生食堂的資金達35.6億元，全省利用銀行貸款和社會資金新建、改建學(xué)生宿舍、學(xué)生食堂達356萬平方米。潮州、汕頭、佛山等一些示范性高中一次性引資到學(xué)生宿舍、食堂的資金達5 000多萬元，不少城市學(xué)校后勤設(shè)施的投入都達3 000萬以上，城鎮(zhèn)學(xué)校也達幾百萬元，大大改善了城市和城鎮(zhèn)高中、職中以及初中的辦學(xué)條件和后勤保障工作。

三、中小學(xué)后勤服務(wù)的保障模式

隨著中小學(xué)后勤改革的不斷推進，后勤服務(wù)保障呈現(xiàn)出多種模式。從目前中小學(xué)后勤改革的實踐來看，具有代表性的學(xué)校后勤服務(wù)保障模式有如下3種。

◆ 自主管理模式

即學(xué)校的后勤服務(wù)依靠學(xué)校總務(wù)處員工實行自主管理，他們承擔(dān)了學(xué)校后勤服務(wù)全部職能。

◆ 部分社會化模式

實行此種模式學(xué)校多以飯?zhí)煤统校ㄐ≠u部、服務(wù)部）為突破口，實行由社會企業(yè)或個人單項定額承包或托管，有些學(xué)校還把校園保潔、綠化、宿舍也承包、托管給企業(yè)員工，實行包干。

◆ 完全社會化模式

即學(xué)校的后勤服務(wù)完全面向社會、面向市場，通過競爭擇優(yōu)準入或選擇優(yōu)質(zhì)、有實力的后勤服務(wù)企業(yè)，并根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量水平由校方或由財政撥款支付報酬的一種后勤保障方式。

目前廣東城鎮(zhèn)中小學(xué)后勤存在的主要問題

一、部分中小學(xué)校生活設(shè)施投入不足

據(jù)2009至2010年初統(tǒng)計，全省中小學(xué)學(xué)生宿舍、飯?zhí)萌杂型聊?、磚木、磚混結(jié)構(gòu)房342.51萬平方米,這些房子存在安全隱患。學(xué)校住宿生房源不足，導(dǎo)致寄宿學(xué)生住房擁擠。有些農(nóng)村學(xué)校沒有食堂，學(xué)生吃飯條件差。部分中小學(xué)辦學(xué)條件距國家和省政府要求的規(guī)范化和義務(wù)教育均衡化還有一定距離。

二、部分學(xué)校后勤激勵機制不夠，員工服務(wù)意識較差，效率較低

少部分教育部門的領(lǐng)導(dǎo)對改革中小學(xué)后勤體制和運行機制工作重視不夠，缺乏改革創(chuàng)新精神，學(xué)校管理人員思想保守，工作不太規(guī)范，導(dǎo)致學(xué)校后勤人員工作效率和積極性都不高。

三、學(xué)校綠化、環(huán)保、節(jié)能減排工作沒有排到重要議事日程

不少學(xué)校綠化、環(huán)保、節(jié)能意識差，電耗、水耗、油耗大，長明燈、長流水仍然存在；對綠化、節(jié)能、環(huán)保宣傳教育力度不夠，種樹、種花、節(jié)能不那么積極，“綠色生態(tài)校園”、“節(jié)約型校園”任務(wù)不那么落實。

廣東城鎮(zhèn)中小學(xué)后勤存在的主要矛盾

一、改革、發(fā)展與穩(wěn)定的矛盾

中小學(xué)校后勤社會化是一項深刻的改革，當改革遇到本人切身利益時會引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和在職職工的困惑。教育資源的重組和利益格局的重新調(diào)整，會引起內(nèi)部矛盾和阻力，有些甚至?xí)鹨恍┎▌?。因此，要處理好后勤改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，把握好政策，把握好改革大方向。改革目標的確立和改革措施的出臺要積極穩(wěn)妥，統(tǒng)籌兼顧師生員工各方面的利益，耐心做好后勤職工的思想政治工作，遇到矛盾時不能急于求成和簡單化。

二、國有資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離的矛盾

后勤實行社會化托管、承包或改革后，學(xué)校原有后勤資產(chǎn)仍屬國有資產(chǎn)，學(xué)校對國有資產(chǎn)擁有充分的管理和監(jiān)督權(quán)，而承包、托管企業(yè)只擁有使用權(quán)，這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系必須明確。無論采用何種后勤管理模式，都要注意保護國有資產(chǎn)的完整性，尤其是食堂、超市、宿舍（公寓）、體育場地等資產(chǎn)的完整性、安全性。

三、追求效益與服務(wù)育人的矛盾

從服務(wù)對象看，中小學(xué)校后勤服務(wù)具有雙重性的特點。一方面，它具有教育的特點，中小學(xué)后勤實體必須堅持為教學(xué)服務(wù)、為師生服務(wù)的宗旨；另一方面，中小學(xué)校后勤具有市場性，它引入社會企業(yè)管理后，部分經(jīng)濟活動受到市場的調(diào)節(jié)，不可避免會追求經(jīng)濟效益。

因此，既要鼓勵社會企業(yè)合法經(jīng)營和職工的勤勞致富，也要幫助企業(yè)克服單純的尋利傾向，實行企業(yè)微利經(jīng)營加政府采取的優(yōu)惠政策相結(jié)合的方式，為中小學(xué)校改革和發(fā)展，為師生員工服務(wù)。

構(gòu)建和完善廣東城市中小學(xué)后勤服務(wù)保障體系的主要對策

深化學(xué)校后勤改革，構(gòu)建和完善城市中小學(xué)校后勤保障體系，必須破除因循守舊、無所作為的思想觀念，樹立大膽改革、勇于創(chuàng)新、敢當發(fā)展排頭兵的精神。

要正確處理改革與發(fā)展、市場規(guī)則與教育規(guī)律、學(xué)校公益性原則和學(xué)校后勤社會化的關(guān)系；正確處理改革發(fā)展與穩(wěn)定、政府投入與多元化投入、規(guī)范管理與市場競爭的關(guān)系。堅持做到實事求是，分類指導(dǎo)、因地因校制宜。

要調(diào)動方方面面積極性，想方設(shè)法增加后勤投入，改善學(xué)校后勤的服務(wù)條件，努力做到三個“有利于”，即有利于提高學(xué)校后勤服務(wù)質(zhì)量和管理水平；有利于減輕學(xué)生及家庭的經(jīng)濟負擔(dān)；有利于提高教育教學(xué)質(zhì)量和教育均衡發(fā)展、和諧發(fā)展的辦學(xué)效益。

要創(chuàng)新財政購買服務(wù)，社會辦后勤，學(xué)校監(jiān)管后勤新的后勤管理模式，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展要求的，充滿生機與活力的學(xué)校后勤服務(wù)保障體系。

一、樹立教育現(xiàn)代化大后勤觀

構(gòu)建和完善我省城市中小學(xué)后勤服務(wù)保障體系，需要各級教育行政部門和學(xué)校解放思想，更新觀念，大膽改革，銳意創(chuàng)新。要打破傳統(tǒng)的思維定勢和傳統(tǒng)的學(xué)校后勤管理方法，樹立“辦人民滿意的教育，辦人民滿意的后勤”的理念，樹立“后勤不后，保障先行”，社會性與公益性統(tǒng)一的現(xiàn)代化大后勤觀。把廣大師生特別是學(xué)生的根本利益、長遠利益放在首位，引進和鑄造一流的學(xué)校后勤服務(wù)隊伍和監(jiān)管隊伍，不斷提升后勤服務(wù)的質(zhì)量和水平。

二、構(gòu)建新型的學(xué)校后勤服務(wù)保障和管理模式

各級教育行政部門和中小學(xué)，要按照省編制辦、省教育廳、省財政廳、省人事廳《關(guān)于印發(fā)廣東省中小學(xué)教職員編制標準實施辦法的通知》（粵機編辦［2008］73號文）精神，采取本級財政核撥經(jīng)費購買學(xué)校后勤服務(wù)的方式，改革學(xué)校后勤用工制度和后勤的管理體制和運行機制。

改革后，學(xué)校后勤服務(wù)工作原則上由學(xué)校后勤服務(wù)機構(gòu)或社會企業(yè)負責(zé)。教育部門一定要加強對學(xué)校后勤工作的規(guī)劃和指導(dǎo)。學(xué)校直接組建后勤服務(wù)集團、后勤服務(wù)中心或?qū)W校后勤（總務(wù)）處自行管理后勤的，其機構(gòu)自身的管理體制和運行機制必須按企業(yè)運作；委托中介組織聘用合同制職工的，要按《合同法》規(guī)定辦好職工合同的簽定手續(xù)；對原有學(xué)校事業(yè)編制的后勤職員，其用工制度采取“老人老辦法”的過渡措施；對新聘入后勤實體的職員，按照“新人新制度”全部實行企業(yè)聘用合同制管理。學(xué)校選擇社會優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行后勤服務(wù)的，企業(yè)資格一定要進行招標，招標準入的資格、條件送當?shù)卣袠酥行膶彾ǎ⒂烧袠酥行慕y(tǒng)一辦理招標手續(xù)，學(xué)校與企業(yè)要簽訂符合甲乙雙方利益和條款的服務(wù)合同。

三、實行多元化的投資模式，統(tǒng)籌發(fā)展高中、職中后勤

在加大政府對高中、職中經(jīng)費投入的前提下，為彌補投入經(jīng)費的不足，可采取校企合作、吸納和利用社會資金，利用銀行貸款、社會捐贈、華僑港澳臺同胞捐贈等多元化的投資模式，推進學(xué)生食堂、學(xué)生宿舍、公寓等后勤服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

通過各級政府有關(guān)部門的努力，出臺學(xué)校后勤設(shè)施投入的有關(guān)政策和規(guī)定，讓地方教育部門和學(xué)校實施時有法可依、有章可循。

四、完善學(xué)校后勤生活用品的陽光采購制度

除各級政府規(guī)定需要統(tǒng)一招標采購的學(xué)校大宗物品外，對還未規(guī)定的學(xué)校后勤生活必需品、食堂食品、副食品、超市（小賣部）食品和辦公用品的采購工作，探索實行“統(tǒng)一采購”、“陽光采購”制度。

五、建立科學(xué)合理的市場準入與監(jiān)管機制

凡選擇社會企業(yè)服務(wù)學(xué)校后勤工作的，教育部門和學(xué)校必須做好對企業(yè)準入、經(jīng)營及評價（包括食堂飯菜價格、超市食品價格、服務(wù)水準等）的監(jiān)管，并要求企業(yè)為師生提供安全健康的飲食，提供經(jīng)濟可口的飯菜，絕不能對企業(yè)“一包了之”，放任不管。

六、建立學(xué)校國有資產(chǎn)、設(shè)備及后勤職工、師生風(fēng)險防范轉(zhuǎn)移機制

各中小學(xué)要從安全穩(wěn)定的大局出發(fā)，建立學(xué)校風(fēng)險防范轉(zhuǎn)移機制，成立相應(yīng)的學(xué)校風(fēng)險管理服務(wù)小組，

負責(zé)本地、本校風(fēng)險管理和風(fēng)險防范、化解轉(zhuǎn)移工作。全面推行大中小學(xué)生醫(yī)療保險，完善學(xué)校師生意外傷害險、學(xué)校食品安全責(zé)任險和學(xué)生實習(xí)責(zé)任險制度，這是一項利國利民利己的大事，也是穩(wěn)定社會秩序，延伸政府管理，化解轉(zhuǎn)移中小學(xué)風(fēng)險，創(chuàng)建和諧校園，維護學(xué)校、師生利益的重要工作。

七、培養(yǎng)、培訓(xùn)一批高素質(zhì)、高水平的學(xué)校后勤監(jiān)管和后勤服務(wù)隊伍

學(xué)校管理體制和運行機制改變后，不管是學(xué)校監(jiān)管干部還是聘用職工或者是企業(yè)合同制職工，都需要對自己所從事崗位業(yè)務(wù)進行培訓(xùn)和提高，以適應(yīng)崗位技術(shù)和崗位職責(zé)規(guī)范的需要。只有加強對學(xué)校后勤從業(yè)人員和社會企業(yè)員工的招聘、管理、培訓(xùn)、考核，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和管理水平，才能適應(yīng)教育快速發(fā)展和學(xué)校后勤精細化管理的需要?！?/p>