馬曉河：全面科學(xué)理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

如何理解和落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是關(guān)系我國能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。要全面科學(xué)地理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要把城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村納入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大系統(tǒng)中、擺在同一位置對待，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題放到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中綜合考慮，通過體制改革和資源要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整和再平衡，扭轉(zhuǎn)目前存在的“城市腿長、農(nóng)村腿短”的局面，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。由此可以理解，當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目的是要促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合。

要準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題和制度障礙。目前，我國要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有以下幾個問題亟待解決。

第一，城鄉(xiāng)二元制度改革嚴(yán)重滯后，阻礙要素自由流動。目前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的最突出問題是，在生產(chǎn)要素流動上，受城鄉(xiāng)二元制度的制約，生產(chǎn)要素呈現(xiàn)單向流動，這種單向性流動有利于城鎮(zhèn)發(fā)展，不利于甚至損害農(nóng)村發(fā)展。例如，農(nóng)村土地長期以低價被征用到城鎮(zhèn)，而農(nóng)民的利益不能得到公平補(bǔ)償，承包地、宅基地也不能抵押和交易；農(nóng)民工長期以低工資、無社會保障為代價，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供原始資本積累，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及所依附的社會福利保障制度，使得進(jìn)城農(nóng)民工無法順利轉(zhuǎn)換為市民，去公平分享城鎮(zhèn)化成果。

第二，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，農(nóng)民消費(fèi)能力增長緩慢，適應(yīng)不了國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要。面對城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)差距不斷擴(kuò)大趨勢，我國遇到的矛盾是，一方面，城鎮(zhèn)居民收入水平高、增長速度快，但消費(fèi)傾向低，他們將越來越多的收入用于儲蓄，導(dǎo)致社會儲蓄越來越多；另一方面，農(nóng)民收入水平低、增長速度慢，但消費(fèi)傾向高，他們有增加消費(fèi)的欲望卻缺乏購買能力。在當(dāng)前我國急切需要擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的情況下，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)關(guān)系，已經(jīng)成為調(diào)整需求結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略任務(wù)。

第三，農(nóng)村公共服務(wù)不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大。在城鄉(xiāng)二元體制還沒有根本改變的前提下，盡管國家財(cái)政大幅度增加農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投入，加強(qiáng)農(nóng)村水、電、路、氣（燃料）、房、網(wǎng)（信息通訊）等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、社會救助等公共服務(wù)制度，但是與農(nóng)民的需要、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比還有很大的差距。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上，都無法與城鎮(zhèn)相比，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)本應(yīng)由政府全部提供，但卻是以農(nóng)民為主，政府只提供很少的財(cái)政補(bǔ)貼，比如城市的道路、醫(yī)院、圖書館是政府財(cái)政全額撥款建設(shè)，而農(nóng)村道路、醫(yī)務(wù)室、文化站則是農(nóng)民為主，政府只給予少量補(bǔ)助。由此，在“重城輕鄉(xiāng)”財(cái)政體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施越建越好，越建越豪華，同農(nóng)村的差距愈拉愈大。同城鎮(zhèn)居民相比，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足，供給質(zhì)量較差，導(dǎo)致農(nóng)民的生存和發(fā)展成本明顯偏高。

第四，農(nóng)村的金融制度安排既不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也不利于擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場。經(jīng)過多年的改革開放，我國農(nóng)村已經(jīng)由以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)并舉發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，與此同時所有制結(jié)構(gòu)也由單一以集體所有為主轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展的格局。但是，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展配套服務(wù)的金融體制改革卻相對滯后，農(nóng)村政策性金融發(fā)展缺位，商業(yè)性金融過度退位，合作性金融制度安排不到位。使得農(nóng)民、農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題還沒有得到真正解決。比如，自2007年銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》以來，到2009年末，銀監(jiān)會共核準(zhǔn)開業(yè)了172家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行148家，小額貸款公司8家，農(nóng)村資金互助社16家。但對于擁有35000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、640000多個行政村、230多萬個自然村的中國農(nóng)村來說，就根本無法滿足農(nóng)民的需要。當(dāng)前，一方面我國銀行儲蓄存款越來越多，流動性過剩矛盾日益尖銳，另一方面數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民和數(shù)以百萬計(jì)的中小企業(yè)貸款難。形成如此矛盾的重要原因之一是城鄉(xiāng)金融制度不統(tǒng)籌，金融政策存在城鄉(xiāng)歧視和所有制歧視。

第五，城鄉(xiāng)居民的公民權(quán)益不均等，農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障。在現(xiàn)行體制安排下，農(nóng)民從出生第一天開始，就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、買房、養(yǎng)老等方方面面都與城鎮(zhèn)居民存在著很大的差距和不公平，就連選舉權(quán)和工傷事故索賠權(quán)也存在著身份歧視。要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)益均等、身份平等是十分重要的一個方面，這是統(tǒng)籌的前提和基礎(chǔ)。

所以針對上述問題，在當(dāng)前統(tǒng)籌情況下，要高度關(guān)注、或者要嚴(yán)防有些地方政府利用統(tǒng)籌從農(nóng)村“巧取”資源和好處，盡量減少對農(nóng)村的公共服務(wù)成本，形成新的不均等和不公平。比如，以服務(wù)城市擴(kuò)張和套取“土地紅利”為目的，利用城鄉(xiāng)“土地增減掛鉤”把農(nóng)村土地以低價統(tǒng)籌進(jìn)城，卻把人留在農(nóng)村，這樣盡管“城池”擴(kuò)大了，但農(nóng)民并沒有實(shí)現(xiàn)市民化；利用現(xiàn)行財(cái)政“重城輕鄉(xiāng)”、“城多鄉(xiāng)少”的制度安排，將不斷增長的公共財(cái)政資源和金融資本更多地留在城市，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施更加現(xiàn)代，公共服務(wù)水平更高，而使農(nóng)村處于低水平增長狀態(tài)。

圍繞當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題，基本思路是，第一，要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來降低農(nóng)民的生存發(fā)展成本，使他們能跟城里人一樣享受到均等化的公共服務(wù)。第二，要千方百計(jì)增加農(nóng)民的收入，一個人多地少、資源稀缺的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家，靠農(nóng)民本身增加收入是不現(xiàn)實(shí)的，必須開拓其他渠道，其中包括轉(zhuǎn)移支付。目前，盡管我國有以補(bǔ)貼為主要形式的轉(zhuǎn)移支付，但比重非常低，今后應(yīng)該大幅度提高政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼收入。第三，改善和提高農(nóng)民的社會政治地位，使他們能像城市居民一樣獲得尊嚴(yán)，要全面清理針對農(nóng)民的各種歧視政策，制定改革方案，設(shè)定消除歧視政策的時間表。

針對上述基本思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展解決“三農(nóng)”問題，今后必須將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。當(dāng)前中國城市發(fā)展模式不利于農(nóng)民工進(jìn)城，大城市太大，農(nóng)民進(jìn)城成本太高；中小城市基礎(chǔ)設(shè)施太差，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，對農(nóng)民缺乏吸納力。下一步我國的城鎮(zhèn)化，一要加快大中小城市的戶籍制度、社會保障制度、勞動用工制度、住房制度等改革，讓進(jìn)城農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)市民化。二要將更多的公共資源投向小城鎮(zhèn)，加快這里的基礎(chǔ)設(shè)施，并改善公共服務(wù)，以增加對農(nóng)民工的吸引力。三要按照市場半徑發(fā)展城市群。在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，圍繞一、兩個特大城市，通過人流、物流、信息流、資金流，將周圍的中小城市連接起來，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)同城化，產(chǎn)業(yè)布局分層化、同城化。

對于新農(nóng)村建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)兩個統(tǒng)籌，一個是政策統(tǒng)籌，另一個是制度統(tǒng)籌。加強(qiáng)落實(shí)現(xiàn)有政策，要對現(xiàn)有政策進(jìn)一步改善，并提高執(zhí)行效果。比如繼續(xù)增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼規(guī)模，擴(kuò)大范圍，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從制度統(tǒng)籌角度講，要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化步伐，農(nóng)村的路水電氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，今后建設(shè)管護(hù)責(zé)任要初步過渡到以政府為主。加快土地制度、金融制度改革，按照市場化原則讓農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，也能夠分享到“土地紅利”和金融制度多元化的“陽光普照”。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等制度安排上，今后主要任務(wù)是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化。

（作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長，文章根據(jù)作者5月30日在中國人民大學(xué)農(nóng)村金融高層論壇上的演講整理，標(biāo)題為編者所加，未經(jīng)作者審閱。）