宜昌河道保護(hù)管理的實(shí)踐與思考

周曉明

（湖北省宜昌市河道堤防建設(shè)管理處，443000，宜昌）

宜昌河道保護(hù)管理的實(shí)踐與思考

周曉明

（湖北省宜昌市河道堤防建設(shè)管理處，443000，宜昌）

河道保護(hù)與管理；水生態(tài)建設(shè)；規(guī)劃；宜昌

宜昌市地處長江上游與中游的結(jié)合部、鄂西山區(qū)向江漢平原的過渡地帶，多年平均降水量1 215.6 mm。宜昌集雨面積在30 km2以上的河流有183條，其中大于1 000 km2的有4條，河流總長5 089 km，河網(wǎng)密度0.24 km/km2。長期以來，宜昌河道工作重點(diǎn)主要集中在工程建設(shè)項目上。盡管工程項目建設(shè)是河道保護(hù)和管理的重要手段，很多河段和地區(qū)需要工程措施來從根本上解決防洪、灌溉、供水等水資源時空分布不均問題，但是也應(yīng)該看到，加強(qiáng)河道保護(hù)和管理，讓水資源可持續(xù)利用，水利部門責(zé)無旁貸。

一、宜昌河道保護(hù)管理實(shí)踐

1.在全省率先推行河長制

宜昌市尚未實(shí)行水務(wù)一體化管理，治河治水問題牽扯到多部門，要協(xié)調(diào)上下游、左右岸，統(tǒng)籌涉水的事務(wù)以求得最科學(xué)的解決方案，傳統(tǒng)的“九龍治水”模式很難讓河流保護(hù)和管理達(dá)到理想效果。河道管理必須要在爭取領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)部門職責(zé)、發(fā)動全員參與上進(jìn)行制度創(chuàng)新。2015年，宜昌市在學(xué)習(xí)國內(nèi)先行者的河長制實(shí)施辦法、實(shí)地考察了效果顯著的先進(jìn)地市后，在湖北省率先實(shí)行了河長制，初步建立了責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有效的河湖保護(hù)機(jī)制，為實(shí)施長江生態(tài)修復(fù)和三峽生態(tài)治理“宜昌實(shí)驗(yàn)”、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供了制度保障。

2.始終踐行生態(tài)理念

針對宜昌市在部分河流建設(shè)項目存在“重防洪、輕生態(tài)，重治理、輕保護(hù)”現(xiàn)象，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)河流建設(shè)項目生態(tài)治理的通知》，提出了生態(tài)治理的重要意義、基本原則和具體要求。通過實(shí)踐，各縣市區(qū)河道項目建設(shè)呈現(xiàn)出一些亮點(diǎn)。通過“兩減一增”（減少硬化、渠化，增加綠化），使工程措施與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)；在保證河道防洪功能的前提下，大力推廣應(yīng)用河道整治新技術(shù)、新材料、新工藝，常水位至設(shè)計水位間的岸坡盡量采用柔性防護(hù)材料；尊重河流自然屬性，盡量保留河流蜿蜒和河道寬度，堤岸護(hù)坡采用不同形式的復(fù)式斷面，營造多樣的水域空間；在保證工程安全的前提下，提高岸坡植物綠化率，將河道打造成綠色走廊。通過對河流生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，為如何在宜昌實(shí)施好河流建設(shè)項目積累經(jīng)驗(yàn)。

3.規(guī)范涉河建設(shè)項目行政許可

宜昌市大江大河的建設(shè)項目行政許可權(quán)限在省級水行政部門及流域管理機(jī)構(gòu)，中小河流的權(quán)限下放到了縣市區(qū)。針對縣市區(qū)在行政審批的過程中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)審查不規(guī)范、審批要素不全、程序不規(guī)范等問題，宜昌市出臺了《洪水影響評價類審批管理暫行規(guī)定》，明確了審批范圍，統(tǒng)一了審批標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了報告編制和技術(shù)審查行為，嚴(yán)格了審批監(jiān)管，提高了審批效率；實(shí)施了問責(zé)追責(zé)，并申請地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門立項；編制了關(guān)于河道保護(hù)與管理的地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對涉河建設(shè)項目的建設(shè)方案審查提供了更明確的技術(shù)要求和控制性參數(shù)限制，讓各地行政審批有章可循。如在宜昌市城區(qū)兩條河流的行政審批中，通過最小河寬這一控制性指標(biāo)的限制，很好地保護(hù)了河流的形態(tài)和河岸空間。

4.劃定河道管理和保護(hù)范圍

我國涉水法律法規(guī)中對河道管理的范圍提出了劃定原則和劃定權(quán)限，即沒有堤防的歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位，由縣級以上政府劃定。但由于相關(guān)規(guī)劃的缺失和洪水資料的欠缺，加上因歷史原因形成的各種現(xiàn)狀建構(gòu)筑物錯綜復(fù)雜，大多數(shù)縣級以上政府并沒有依法劃定河道管理范圍，給河道管理帶來極大不便。為解決這一突出問題，宜昌市實(shí)施了河道水庫管理和保護(hù)范圍勘界立樁項目。先依照法定原則結(jié)合實(shí)際情況劃定河道管理范圍，再考慮河流緩沖帶和生態(tài)景觀要求劃定河道保護(hù)范圍，在保護(hù)范圍界線上設(shè)立公里碑和百米樁，配標(biāo)牌和河道管理范圍內(nèi)法定禁止行為的說明，較好解決了河道管理界線不清的問題，同時進(jìn)行了水法律法規(guī)的宣傳。

5.編制河流保護(hù)與利用控制性規(guī)劃

近年，各地各部門關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控規(guī)劃的嘗試層出不窮，力求建立河湖水域岸線用途管控制度，有效保護(hù)河湖生態(tài)空間。但是目前我國水生態(tài)空間管控仍存在概念不明晰、標(biāo)準(zhǔn)不健全、各部門目標(biāo)和內(nèi)容不一致、管控手段不明確和管控指標(biāo)體系及參數(shù)不明確等問題?；诖?，宜昌市啟動了以流域?yàn)閱挝坏暮雍Ｗo(hù)與利用控制性規(guī)劃編制，統(tǒng)籌考慮流域水資源條件、環(huán)境承載能力、防洪要求和生態(tài)安全，與其他部門的相關(guān)規(guī)劃銜接，研究提出防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、涉河人類活動的限制條件和控制性指標(biāo)，作為宜昌市河流保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的剛性約束。

6.推進(jìn)河流生態(tài)流量泄放

保障電站下游生態(tài)用水，對于凈化河流水質(zhì)和維護(hù)生態(tài)平衡具有深遠(yuǎn)意義。近年，宜昌少數(shù)電站因下泄流量不足造成下游河段在部分時段內(nèi)減水、斷流甚至干涸，影響了河流的正常生態(tài)功能和群眾的生產(chǎn)生活。為解決此問題，出臺了《宜昌市農(nóng)村水電站生態(tài)流量監(jiān)管實(shí)施方案》，對生態(tài)流量的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管辦法進(jìn)行了規(guī)范。

7.通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)轉(zhuǎn)變治河理念

宜昌市十分重視學(xué)習(xí)新時期治水治河的思想和理念、新工程技術(shù)和制度、成功經(jīng)驗(yàn)和案例等。通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考察，更新了治河治水理念，掌握了新技術(shù)、新做法，明確了努力方向，為宜昌河道保護(hù)管理找到了很多新出路和方法。

8.創(chuàng)建河道監(jiān)管執(zhí)法新模式

黃柏河是宜昌主城區(qū)200萬人口的飲用水水源，在流域內(nèi)探明了亞洲最大的磷礦資源。為保護(hù)好黃柏河，宜昌在綜合執(zhí)法上開創(chuàng)了新路子。2015年，全省第一個流域性水利綜合執(zhí)法部門——黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局正式組建成立，下設(shè)水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊，對全流域進(jìn)行綜合執(zhí)法。宜昌市編辦核定的權(quán)力清單共108項，涉及水利、環(huán)保、海事、漁業(yè)等部門，化解了多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位等難題，也標(biāo)志著宜昌加快了推進(jìn)水利綜合執(zhí)法改革的步伐。

二、宜昌河道管理面臨的問題

1.河道管理范圍不清

具體表現(xiàn)在：一是河道分級管理的范圍、權(quán)限、監(jiān)管責(zé)任不清；二是河道管理范圍雖然有法定劃定原則和程序但大多數(shù)沒有劃定、公布。

2.建設(shè)項目有待改進(jìn)

一是涉及河道的建設(shè)項目投資項目多、參與部門多、項目種類多、建設(shè)目的多、投資來源多，由于項目缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致出現(xiàn)防洪標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、空間岸線利用效率不高、總體效果雜亂、景觀效果不好等問題。二是部分建設(shè)項目存在“為項目而項目”現(xiàn)象，不以河流問題為導(dǎo)向，對河道天然要素干擾太多，硬化、渠化、偽生態(tài)現(xiàn)象普遍存在，侵占了行洪斷面，降低了河道行洪能力，甚至把已存在的違法侵占河道的建構(gòu)物合法化。三是項目類別中工程建設(shè)類占絕大多數(shù)，信息化項目、管理類項目、規(guī)劃類項目、科研類項目、生態(tài)河流標(biāo)準(zhǔn)類項目等少有中央和省級財政的投入，使得河流管理方面明顯成為了短板。

3.相關(guān)技術(shù)支撐不力

河流的生態(tài)狀況以及采取的工程措施對生態(tài)的影響沒有科學(xué)的評價體系，如何評價河流是不是健康、生態(tài)系統(tǒng)處于什么狀態(tài)還處于“公說公有理，婆說婆有理”的狀態(tài)。對于新的岸坡結(jié)構(gòu)形式和生態(tài)修復(fù)技術(shù)缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計、施工、檢測等技術(shù)規(guī)范。河流保護(hù)與利用的綜合性控制性規(guī)劃缺少法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐。

4.經(jīng)濟(jì)手段發(fā)力不夠

長期以來，人們習(xí)慣了無償使用水體、岸線、砂石、水景觀、水面、航道、水能等資源，又由于無償而產(chǎn)生浪費(fèi)和過度消費(fèi)。水資源保護(hù)和管理工作大多運(yùn)用行政手段，有時還是政治任務(wù)，市場和經(jīng)濟(jì)手段的力量沒有發(fā)揮出來，導(dǎo)致對一些河流的管理往往事倍功半甚至束手無策。

5.執(zhí)法力量勢單力薄

當(dāng)前涉河行政執(zhí)法部門多，但受法律法規(guī)的可操作性、執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法水平、執(zhí)法成本等因素影響，行政執(zhí)法很難做到令行禁止、違法必究，處理涉河違法事件時舉步維艱。

三、解決問題辦法探討

1.合理劃定河道管理范圍

劃定河道管理范圍是河道堤防管理的基礎(chǔ)，有至關(guān)重要的作用，同時也是縣級以上政府的法定職責(zé)?？h級以上水行政部門要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和河流保護(hù)及防洪安全的矛盾，充分考慮歷史形成的河道現(xiàn)狀分類處置意見，科學(xué)合理確定防洪標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)洪水位，擬定河道管理范圍并向同級政府報告，劃定河道管理范圍并向社會公告。

2.提高項目實(shí)施效能

一是轉(zhuǎn)變單一功能為多功能跨界融合，多方統(tǒng)籌，高效利用水土資源。山水林田湖草是一個生命共同體，河湖水系是生命共同體中的經(jīng)絡(luò)，把治水與治山、治林、治田等有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌上下游和左右岸、城市和鄉(xiāng)村、工程措施和非工程措施，協(xié)調(diào)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全問題。采取護(hù)坡與濱水公園相結(jié)合、灘地與園林建設(shè)相結(jié)合、堤頂與公路或步道建設(shè)相結(jié)合、污水生物處理與濕地建設(shè)相結(jié)合，做好水土資源綜合利用的大文章。二是以問題為導(dǎo)向，用最小的資金和資源成本，高效解決突出問題，沒有把握和定論的工程措施要謹(jǐn)慎采取。三是項目資金要力爭兼顧到管理類、信息化類、科研類項目，提高河流管理水平。

3.健全技術(shù)理論體系

要認(rèn)真研究解決一些在實(shí)際工作上亟須解決的問題。一是研究以河流資源可持續(xù)利用為目標(biāo)的河流保護(hù)利用綜合規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)；二是建立和不斷修正河流生態(tài)系統(tǒng)的評價體系；三是不斷研究和總結(jié)新方法、新工藝，制定統(tǒng)一的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.引入市場機(jī)制

一是兩手發(fā)力、創(chuàng)新整合，開創(chuàng)水利投資新形勢。二是強(qiáng)化公共資源有償使用的認(rèn)識，非公益性的岸線利用、砂石開采、水體水面占用等開發(fā)建設(shè)行為都要引入市場機(jī)制，采用“招、拍、掛”等市場競爭形式，營造有償使用氛圍。

5.增強(qiáng)行政執(zhí)法能力

一是修訂相關(guān)法律法規(guī)，便于操作，增加違法成本。二是加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，盡可能增加一線執(zhí)法人員數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，改善裝備提高保障。三是要加強(qiáng)法律宣傳，多做事前、事中控制，少搞“秋后算賬”。四是要探索綜合執(zhí)法的模式，如有的地方配“河道警長”，有的地方在流域管理機(jī)構(gòu)成立公安派出所、警備室，這些均取得了較好的效果。

[1]賈紹鳳.河長制要真正實(shí)現(xiàn)“首長負(fù)責(zé)制”[J].中國水利.2017(2).

[2]李鵬.淺析河長制對水行政執(zhí)法的意義[J].中國水利.2017(8).

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1000-1123（2017）16-0040-02

2017-05-29

周曉明，副主任，高級工程師。