保定市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障體系研究

付鴻彥，廉曉潔

(1.河北大學(xué)學(xué)生處，河北保定 071002；2.河北大學(xué)外國語學(xué)院，河北保定 071002)

一、保定市農(nóng)村勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障的現(xiàn)狀及存在問題

十七大報(bào)告明確要求，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系既是戰(zhàn)略任務(wù)，又是重大研究課題，還是政策設(shè)計(jì)。社會(huì)保障與就業(yè)緊密關(guān)聯(lián)，金融危機(jī)背景下，意義尤為重大。就業(yè)是積極的保障；社會(huì)保障措施跟不上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的背景下，加快建立健全勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度，直接關(guān)系到農(nóng)民參與社會(huì)分配和再分配問題，能夠?yàn)榻鉀Q農(nóng)民收入偏低，生活保障水平低下，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)揮非常重要的作用。

當(dāng)前，保定市有880萬農(nóng)村人口，據(jù)測(cè)算，即使按照現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平，對(duì)農(nóng)林牧漁生產(chǎn)業(yè)，200萬左右的勞動(dòng)力就可以滿足需求。目前在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的約有400萬人，因此，還有200萬左右的農(nóng)村勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。而在保定農(nóng)村，60歲及以上老年人依靠家庭成員供養(yǎng)的達(dá)59.2%，依靠個(gè)人勞動(dòng)收入的占32%，二者合計(jì)依靠家庭提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源的超過90%，社會(huì)養(yǎng)老的成分微乎其微。但是，隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化、土地保障功能的弱化以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的加大等，家庭養(yǎng)老的功能正在進(jìn)一步受到削弱。統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障，不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純地將城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、社會(huì)保障政策和公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，是保定市城鄉(xiāng)地域之間各種要素優(yōu)化配置的漸進(jìn)過程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分布和勞動(dòng)力配置等一體化建設(shè)的必然要求。這個(gè)系統(tǒng)的建立，要在正確分析和面對(duì)當(dāng)前保定市就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域存在問題的基礎(chǔ)上，在統(tǒng)一的目標(biāo)指導(dǎo)下，經(jīng)過試點(diǎn)，逐步推進(jìn)，探索出一條適應(yīng)保定市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障新路子。

二、統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的構(gòu)建

統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是公共政策覆蓋城市和農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)、并且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來講，主要內(nèi)容和觀點(diǎn)為：

(一)對(duì)保定市流動(dòng)就業(yè)人群實(shí)施公共政策全覆蓋

主要在就業(yè)服務(wù)政策上要做到城鄉(xiāng)一視同仁，在職業(yè)培訓(xùn)政策上實(shí)現(xiàn)工農(nóng)全覆蓋，在社會(huì)保障政策上要分項(xiàng)區(qū)別對(duì)待，在義務(wù)教育政策上要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域一致，在財(cái)政扶持政策上要實(shí)現(xiàn)列入常規(guī)預(yù)算，在法律援助政策上要做到免費(fèi)提供服務(wù)。

(二)建立健全保定市城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系

要突破地域限制，暢通流動(dòng)渠道；破除戶籍壁壘，打開城鄉(xiāng)通道；消除就業(yè)歧視，改善就業(yè)環(huán)境；銜接社保關(guān)系，便利流動(dòng)就業(yè)；統(tǒng)一規(guī)范中介，提高匹配效率；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障勞資權(quán)益。

(三)實(shí)現(xiàn)保定市城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

改革管理體制，打破城鄉(xiāng)、條塊分割；建立組織體系，實(shí)現(xiàn)五級(jí)網(wǎng)絡(luò)、直通村莊；提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌、縣市級(jí)調(diào)劑；完善信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)服務(wù)能力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)手段；完善法律，穩(wěn)定政策。本世紀(jì)的頭20年，是保定市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的關(guān)鍵階段。統(tǒng)籌全市勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)為：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分，分配格局比較合理，人人享有社會(huì)保障，管理服務(wù)規(guī)范高效。

——?jiǎng)趧?dòng)者平等選擇就業(yè)，在全省城鄉(xiāng)、地區(qū)和各類單位間合理流動(dòng)，就業(yè)形式靈活多樣；就業(yè)規(guī)模適度，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，調(diào)查失業(yè)率控制在社會(huì)可承受范圍內(nèi)；就業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例低于30%，第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員大幅上升；勞動(dòng)者普遍接受職業(yè)技能培訓(xùn)，高中以上就業(yè)人員比例大幅度上升，就業(yè)人員素質(zhì)達(dá)到工業(yè)化要求。

——全方位、多層次的社會(huì)保障體系基本健全，全市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)保障都有相應(yīng)制度安排；城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)保障達(dá)到全覆蓋，農(nóng)村居民不同程度地享有養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低生活保障等基本社會(huì)保障；社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)；社會(huì)保障支出占GDP比重大幅度提高，作為社會(huì)保障的財(cái)政支出進(jìn)一步加大。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。在“十一五”期間，著力打破城鄉(xiāng)分割，改革戶籍制度，取消城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和從事經(jīng)營活動(dòng)的各種不合理限制，為促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。2010年以后，隨著整體就業(yè)壓力的減緩，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐步加快，要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)，逐步加大農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力，改善城鄉(xiāng)就業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的充分程度。

三、統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)的三個(gè)突破

統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)，政府公共財(cái)政向“三農(nóng)傾斜”；二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和平等的就業(yè)環(huán)境；三是城鄉(xiāng)互動(dòng)，運(yùn)用城市的輻射和帶動(dòng)，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)突破：

(一)統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)決策，在體制創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破

統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立是在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與“三年大變樣”的大背景下進(jìn)行的，某種程度上講是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化過程也就是農(nóng)業(yè)活動(dòng)逐步向非農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過程；從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價(jià)值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的過程；從空間結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)向城鎮(zhèn)積聚以及積聚后的再擴(kuò)散過程。因此統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)的就業(yè)，解決農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的轉(zhuǎn)移要與城鎮(zhèn)化的步調(diào)一致，完善城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工和農(nóng)村社會(huì)保障體系要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景一致，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制、戶籍制度、土地管理制度、行政體制等綜合配套改革同步。

(二)進(jìn)行綜合配套政策改革，在制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破

建立統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障的政策體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在統(tǒng)一的目標(biāo)下進(jìn)行系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系為核心，同時(shí)完善農(nóng)民進(jìn)城居住、醫(yī)療、社保、子女教育和青年就業(yè)、弱勢(shì)群體就業(yè)援助等配套政策。通過這些政策的制定和完善，形成城鄉(xiāng)一體的積極就業(yè)政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、社會(huì)保障政策，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系、再就業(yè)援助體系、社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系，為實(shí)現(xiàn)保定市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系提供組織保障和政策保障。實(shí)現(xiàn)保定市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要建立一個(gè)新的制度框架，這個(gè)制度框架包括：保定市城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理制度；保定市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人力資源開發(fā)利用制度；保定市土地節(jié)約集約使用管理與失地農(nóng)民安置就業(yè)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度；保定市覆蓋城鄉(xiāng)全體居民、相互銜接配套的社會(huì)保障制度；保定市面向城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)制度，等等。

(三)實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)體系的良性互動(dòng)，在勞動(dòng)保障業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)突破

正如經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，促進(jìn)就業(yè)同樣也需要與社會(huì)保障發(fā)展相協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐當(dāng)中，還存在著就業(yè)與社會(huì)保障不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，保障水平過高、保障不足與沒有保障的情況同時(shí)存在。一方面，為追求基金平衡維持高費(fèi)率的做法加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響擴(kuò)大就業(yè)；另一方面，片面追求就業(yè)量的擴(kuò)大忽視了對(duì)部分群體提供正常保障的問題。在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)時(shí)，要在兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的方針指導(dǎo)下，既要實(shí)施積極的就業(yè)政策、擴(kuò)大就業(yè)總量，也要與城鎮(zhèn)化的進(jìn)度相適應(yīng)，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，更要建立健全社會(huì)保障體系，提高就業(yè)質(zhì)量。

四、統(tǒng)籌保定市城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系要處理好的幾個(gè)問題

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)研究

保定市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，在一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度和規(guī)模，必須與工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平相匹配。保定市城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要從實(shí)際出發(fā)，量力而行，吸取省內(nèi)外城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意保護(hù)和節(jié)約土地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度。

(二)建立健全保定市覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系研究

要盡快改變當(dāng)前我市政府公共服務(wù)在農(nóng)村十分薄弱的局面，將有關(guān)就業(yè)和社會(huì)保障的服務(wù)延伸和擴(kuò)大到廣大鄉(xiāng)村，使之與城市公共服務(wù)體系有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)運(yùn)作。包括建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)問題，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、民間組織在公共服務(wù)工作中的重要作用，進(jìn)一步完善新的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)抓緊制定農(nóng)村最低生活保障制度等。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系的建立要?jiǎng)討B(tài)把握就業(yè)和社會(huì)保障的良性互動(dòng)關(guān)系

就業(yè)和社會(huì)保障相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其積極的作用。如果就業(yè)率過高，忽視了弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，這種無保障的就業(yè)也是低水平的就業(yè)，不穩(wěn)定的就業(yè)。保障水平過高，將會(huì)使一部分人失去就業(yè)的積極性，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和整體性人力資源的開發(fā)。高就業(yè)率和高社會(huì)保障水平，要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程等相協(xié)調(diào)為前提。

(四)保定市勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)和失業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)研究

保定市勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。通過對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系進(jìn)行研究，總體把握保定市勞動(dòng)力市場(chǎng)的主要特點(diǎn)和勞動(dòng)力供求變動(dòng)的基本狀況，并對(duì)其發(fā)展趨向作出大致的判斷，建議保定市建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。與此同時(shí)，要對(duì)建立保定市失業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行研究。

(五)保定市補(bǔ)充社會(huì)保障基金渠道和完善社會(huì)保障基金的運(yùn)作方式研究

隨著體制改革的不斷深化，尤其是國有企業(yè)改革的深化和國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性調(diào)整的推進(jìn)，保定市也面臨著一系列的社會(huì)保障問題。其中，有關(guān)補(bǔ)充社會(huì)保障基金渠道和完善社會(huì)保障基金運(yùn)作方式是密切聯(lián)系的兩大問題。因此，通過橫向比較和縱向考察、通過邏輯演繹和實(shí)證分析，估算保定市社會(huì)保障基金的缺口，確定保定市社會(huì)保障基金的補(bǔ)充渠道，給出保定市社會(huì)保障基金的運(yùn)作方式和原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，從而也為消費(fèi)需求的啟動(dòng)、就業(yè)的增長、以及經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供支持。

注釋：①保定市2009年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

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