給“城市化”一條出路

劉軒

城市化進程是人類進步必然要經(jīng)過的過程，是人類社會結構變革中的一個重要線索，經(jīng)過了城市化，標志著現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。只有經(jīng)過城市化的洗禮之后，人類才能邁向更為輝煌的時代?？墒?，我國城市化明顯滯后于工業(yè)化，城市化水平明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，已經(jīng)成為制約我國三次產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化及其持續(xù)、健康發(fā)展的主要障礙。目前，至少還要發(fā)展4億農(nóng)民工進城才能達到發(fā)達國家水平。

因為城市化是解決我國當前“擴大內需、提高農(nóng)民收入”問題的根本手段，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。實施積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，既是城市化發(fā)展本身客觀規(guī)律的需要（我國已進入30%-70%的城市化加速發(fā)展的時期），又是我國工業(yè)化由初期階段進入中期階段的根本要求，而且還是在相對過剩的“買方市場”的條件下，尋求實現(xiàn)擴大內需的新的經(jīng)濟增長點的必要條件和前提。

一言以蔽之，未來我國經(jīng)濟的增長主要推手之一，還掌握在城市化進程速度手中。

工業(yè)文明的發(fā)展促進了城市化的進程，城市化也在推動著工業(yè)化的發(fā)展。城市一方面是創(chuàng)造人類物質財富和精神財富的核心，另一方面也是改變生態(tài)格局、大量消耗資源能源、導致溫室效應等問題最為嚴重的地方。據(jù)聯(lián)合國提供的數(shù)據(jù)顯示，地球上的城市僅占陸地面積的2%，城市人口約占世界總人口的50%，卻創(chuàng)造了全球財富的80%，同時排放了全球80%的污染物。俗話說：好事多磨。城市，讓生活更美好，但自城市出現(xiàn)之初，各種“城市病”也相伴而生。

如今在我國城市化的道路上，不可避免地遭遇了某些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“過度城市化”現(xiàn)象，產(chǎn)生了一系列被稱為“城市病”的矛盾和問題。隨著我國城市規(guī)模的日益擴大，現(xiàn)代大中城市普遍存在的人口增多、用水用電緊張、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染等等社會問題，以及由上述問題引起的城市人群易患的身心疾病。而這些問題和矛盾又在一定程度上制約了城市的發(fā)展，加劇了城市政府的負擔，使城市政府陷入了兩難困境。

由此可見，僅僅看到城市化所帶來的豐碩成果而贊嘆不已、振臂高呼是遠遠不夠的，城市化過程并不一定是一曲美妙的樂章，像很多進步一樣，城市化過程中也夾雜著許多不和諧之音。由于這些問題的嚴重程度與城市的規(guī)模有著密切的關系，這促使決策者不得不試圖通過分流流向大城市的人口來限制大城市的發(fā)展，以解決城市的“城市病”。當然只說“惡化”則難免有些危言聳聽的嫌疑。但不可避免、不可逆轉，不代表不可改善。只不過，病癥亟需尋方，歷史可以為鏡。

在“二戰(zhàn)”之后，國外就有案例通過限制城市規(guī)模，來緩解或至少部分地解決城市問題，提高城市居民的生活水平，為城市居民提供良好的環(huán)境、優(yōu)質的服務和有效率的設施。衛(wèi)星城就是這一倡議下的產(chǎn)物。其核心宗旨是：希望通過在中心城市周圍發(fā)展衛(wèi)星城，以此截流流向中心城市的人口，控制中心城市人口規(guī)模的增長；或將中心城市的一些經(jīng)濟職能(特別是工業(yè)職能)轉移到新建的衛(wèi)星城。衛(wèi)星城的發(fā)展戰(zhàn)略有其先天優(yōu)勢，因而衛(wèi)星城發(fā)展在20世紀得到實踐者、官員和城市管理者的響應，并在一些城市得到實施。

衛(wèi)星城的先天優(yōu)勢

一是控制中心城市發(fā)展，促進“離心”發(fā)展。如韓國的衛(wèi)星城發(fā)展戰(zhàn)略，間接地促進了幾個最大城市的離心發(fā)展，并取得了一定的成功。在1981到1996年間，首爾中央商務區(qū)的人口比重從6.1%降到3.2%，一環(huán)內人口比重從43.4%降到26.1%。同時，二環(huán)內人口比重從50.5%上升到70.7%。從就業(yè)來看，工業(yè)衛(wèi)星城的建立在減緩首爾就業(yè)壓力方面是很成功的。在1981—1990年期間，傳統(tǒng)的韓國工業(yè)城市首爾、釜山、大丘其就業(yè)增長速度比全國平均72%的就業(yè)增長速度要低20個百分點。與此相反的是，首爾衛(wèi)星港口城市仁川同時期內的就業(yè)增長速度為106%。

二是促進公交導向的城市發(fā)展模式。如新加坡，它的公共交通系統(tǒng)使得人們對公共交通的利用強度很高，74%的居民通過公共交通線路去上班。Tampines是新加坡依靠鐵路提供交通服務的城市之一，它不僅在MRT而且在公共汽車換乘服務方面都有獨到之處。進一步，這個城市包括了新加坡發(fā)展銀行、各種娛樂和商業(yè)機構的就業(yè)機會。正如Cervero所言，“所有的住房都在到居住區(qū)中心十分鐘的步行距離內，到學校、公園、娛樂中心通常只需要搭乘一小段公共交通”。

三是為內城居民提供另一個居住選擇，從而可以提高生活質量。經(jīng)濟學理論論述，更多的選擇可以提高消費者的福利水準。由于新加坡提供了廉價、方便和有效率的公共交通，衛(wèi)星城里的住房無疑為城市居民提供了相對高質量和可支付得起的住房消費，從而提高了城市居民的生活質量。從這點上講，新加坡是成功的。

學習國外衛(wèi)星城發(fā)展史，可知衛(wèi)星城存在以下幾種形態(tài)：一是城市的延伸。為緩解中心城市的人口及環(huán)境壓力，在周圍形成的衛(wèi)星城，如倫敦的“睡城”；二是由于城市功能的劃分形成的衛(wèi)星城。一個城市容不下太多的功能，于是分化部分功能形成城市，如英國的劍橋，就是一個以科研為主的衛(wèi)星城；三是城市產(chǎn)業(yè)轉移，帶動衛(wèi)星城的發(fā)展，中心城市與衛(wèi)星城有產(chǎn)業(yè)鏈的關聯(lián)，如上海和昆山市；四是新增長空間拓展型，如廣州的南沙。

衛(wèi)星城的主要問題

不過，衛(wèi)星城也并非十全十美的產(chǎn)物。那么，衛(wèi)星城所面臨問題不得不在建城之前科學論證一番。據(jù)國際經(jīng)驗和實證研究表明，有些衛(wèi)星城的發(fā)展帶來的問題及其相應的成本可能遠遠超過所帶來的積極效益。主要問題有四大方面：

一是衛(wèi)星城分散或截流人口的效果不佳。如埃及開羅衛(wèi)星城遠遠沒有實現(xiàn)其預定的目標。如Ramadan的目標人口為500000，而實際人口僅為47839(1996)。Al-Badr的目標為250000人，而實際人口卻為區(qū)區(qū)的248人。另據(jù)新孟買發(fā)展項目實施30年后進行的定性和定量分析證明，新城的發(fā)展是相當不成功的。比如，沒有使人信服的證據(jù)顯示新孟買的新城發(fā)展降低了大孟買都市的人口增長速度。事實上，在新孟買79000個家庭中，只有15.6%居民沒有在舊城住過而直接遷入新城。

二是就業(yè)—居住不平衡。韓國首爾的就業(yè)密度顯示，在距離中央商務區(qū)15-30km范圍內的就業(yè)增長速度很快，而人口在距離中央商務區(qū)30-50km的范圍內激增。這說明居住地和就業(yè)地空間上是不一致的。埃及開羅衛(wèi)星城的就業(yè)與居住不平衡現(xiàn)象更突出。這些衛(wèi)星城內的企業(yè)不得不每天早晚接送工人從開羅到衛(wèi)星城上下班。

三是高交通(通勤)成本。這點與以上討論的問題密切相關。就業(yè)與居住的空間分離必然意味著高的交通通勤成本和交通擁擠。這一點不難理解，在此不作贅述。

四是有些衛(wèi)星城是低可持續(xù)發(fā)展的。衛(wèi)星城在可持續(xù)發(fā)展方面存在著一些問題，這是因為：(1)衛(wèi)星城市遠離知識和技術聚集和創(chuàng)新地(中心城市)，面臨全球經(jīng)濟一體化和國際市場經(jīng)濟競爭的壓力時，衛(wèi)星城的工業(yè)與中心城市的空間分離是一個不利的因素——其無法享受中心城市提供的服務和供給功能(如韓國的首爾)；(2)空間與中心城市的聚集優(yōu)勢分離不利于衛(wèi)星城吸引資本密集的行業(yè)(如韓國的首爾)；(3)規(guī)模不大所帶來的有限的聚集效益、文化單一、有限的持續(xù)公共投資等原因，使維持衛(wèi)星城面臨可持續(xù)發(fā)展困難不少。

當然，衛(wèi)星城發(fā)展還帶來如城市蔓延、社會不公平等問題。所有這些問題及其相應的成本促使我們對衛(wèi)星城發(fā)展戰(zhàn)略反思，如何才能避免衛(wèi)星城發(fā)展的問題，最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢。因此只要決策者明白，人是城市的主體，是城市化的出發(fā)點和歸宿。在未來城市化的進程中，首先確立以人為本的思想，真正地解決擇業(yè)、醫(yī)保、土地政策、戶籍政策和社會保障體制等問題。

其實，在城市化的過程中出現(xiàn)過這樣和那樣的問題，而且未來的城市化進程中還將要出現(xiàn)很多問題。城市管理者只要堅持城市化本身從促進人們的生產(chǎn)方式、改善人們的生產(chǎn)方式、提升人們的價值觀念出發(fā)，以此來監(jiān)督和指導管理的工作；不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。因為以人為本的可持續(xù)發(fā)展之路，才是城市化的長久之路。