創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧——訪中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長張泉

本刊記者鳳鳴

改革開放以來，我國小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，譜寫著農(nóng)村工業(yè)化的篇章，構(gòu)筑起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基石。小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為具有中國特色的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中極其亮麗的一道風(fēng)景。中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長張泉在接受本刊記者采訪時(shí)，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路表達(dá)了自己的看法。

小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展之路

上世紀(jì)70年代我國改革農(nóng)村先行，80年代中后期的中國小城鎮(zhèn)隨著改革開放形勢的發(fā)展而發(fā)展，開始從歷史上農(nóng)村剩余產(chǎn)品的流通中心轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。中國農(nóng)村改革近30年來，邁出了三大步，第一步是建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和市場機(jī)制，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；第二步是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系；第三步推進(jìn)綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的某些深層次問題。這一切，是我國全面建設(shè)小康社會時(shí)期的戰(zhàn)略方針，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入了前所未有的時(shí)期。

截至目前，我國小城鎮(zhèn)有35764個(gè)，其中建制鎮(zhèn)19369個(gè)，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)16395個(gè)。小城鎮(zhèn)成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一支重要生力軍，在我國大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，作出了重要貢獻(xiàn)。

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，小城鎮(zhèn)發(fā)展也譜寫著壯美的篇章，在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。然而，隨著部分小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的日漸擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益增強(qiáng)，也帶給我們新的思索。

什么是小城鎮(zhèn)？在不同的地區(qū)，由于人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的不同，小城鎮(zhèn)的地位與作用并不完全一樣。以珠三角、長三角地區(qū)為例，已經(jīng)出現(xiàn)了幾十萬人口規(guī)模、一年數(shù)百億GDP的小城鎮(zhèn)，比某些中等城市的規(guī)模還要大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力還要強(qiáng)，這樣的小城鎮(zhèn)，還是不是小城鎮(zhèn)？與之相應(yīng)，還有一個(gè)極端的例子：西藏邊境有一個(gè)鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)只有三戶人家。因?yàn)闋可娴筋I(lǐng)土問題，這個(gè)鄉(xiāng)還不能撤。

小城鎮(zhèn)之間種類差異如此之大，決定了小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)也必須有多種類型。目前，江蘇省委、省政府對于規(guī)模比較大的小城鎮(zhèn)，將賦予更多的權(quán)限。

那么，小城鎮(zhèn)是什么？小城鎮(zhèn)是“城尾鄉(xiāng)頭”，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)的重要基地，還是別的什么？它究竟承擔(dān)著什么樣的功能？

在改革開放以前，鎮(zhèn)的定位與功能還比較清楚。但在改革開放以后，隨著對外聯(lián)系的不斷擴(kuò)大，特別是在江浙沿海一帶，小城鎮(zhèn)的定位與功能也發(fā)生了很大變化，很多問題需要探討，小城鎮(zhèn)是什么也需要很好地研究。過去小城鎮(zhèn)曾以規(guī)模大小論英雄，但現(xiàn)在顯然不是這樣，對于不同區(qū)位條件、特色文化、交通體系等因素都應(yīng)給予更充分的考慮。過去農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，主要是“離土不離鄉(xiāng)”的模式，而今天，又出現(xiàn)了“離土又離鄉(xiāng)”的探索。對于小城鎮(zhèn)的功能，應(yīng)該很好地進(jìn)行研究。

正確理解城鄉(xiāng)一體化

所謂城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，而不是區(qū)域空間的一體化。從空間層面上講，城就是城，鄉(xiāng)就是鄉(xiāng)，城市和鄉(xiāng)村，二者必須分開，必須要有差別。

很多地方都提到了“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”。過去我們提“城鄉(xiāng)一體化”，這是一個(gè)比較宏觀的提法。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”應(yīng)該是一個(gè)更準(zhǔn)確、更精細(xì)的提法。

過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，對于“城鄉(xiāng)一體化”，存在認(rèn)識上的誤區(qū)。有些人將其片面理解為空間上的一體化，盲目追求城市和鄉(xiāng)村在空間上的一體發(fā)展，混淆了城市與鄉(xiāng)村在空間發(fā)展上的區(qū)別，走了一定的彎路。

比如區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，區(qū)域一體化服務(wù)，有的地區(qū)就提出將農(nóng)村的污水要盡量納入城鎮(zhèn)的污水管網(wǎng)，農(nóng)村的垃圾處理收集——鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、縣處理的模式，將農(nóng)村的垃圾運(yùn)進(jìn)城市。但從國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，很多農(nóng)村生活污水就地處理是最經(jīng)濟(jì)、最生態(tài)的。運(yùn)到城鎮(zhèn)集中處理，無論是從管網(wǎng)上、運(yùn)行費(fèi)用上，還是從污染方面來說，都是不經(jīng)濟(jì)也不生態(tài)的。從資源化來說，農(nóng)村的很多垃圾是可以堆肥、作為資源來再利用的。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，使小城鎮(zhèn)研究面臨一些新的命題。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的進(jìn)程當(dāng)中，我們要發(fā)揮規(guī)劃行業(yè)的優(yōu)勢和特點(diǎn)，把小城鎮(zhèn)和農(nóng)村建得更有特色。而不是像過去曾經(jīng)被批評過的“過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村；過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)”。

中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，這個(gè)口號是非常準(zhǔn)確的，也是一個(gè)比較完整的提法。但現(xiàn)在有一種簡化的提法：城鄉(xiāng)一體化。在這個(gè)簡化的口號指導(dǎo)下，前幾年，有些人產(chǎn)生了誤解，理解為城鄉(xiāng)一樣。那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。

城市文明和鄉(xiāng)村文明是不一樣的，城市的特征和鄉(xiāng)村的特征也不一樣。城鄉(xiāng)一體化就是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的一體化，而城鄉(xiāng)特色必須各自保留。貫徹“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”的方針，總體上是這樣考慮的：

第一，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)分開，弄明白城市與鄉(xiāng)村各自的特點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)上說，一產(chǎn)放在農(nóng)村，二產(chǎn)應(yīng)該總體上集中到城鎮(zhèn)，特別是有污染的二產(chǎn)更要集中到城鎮(zhèn)，三產(chǎn)因地制宜。從空間上說，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍里的村莊就不應(yīng)該再把它作為村莊了，在基本農(nóng)田地里的村莊則應(yīng)該永遠(yuǎn)作為村莊。城鄉(xiāng)空間包括尺度方面也是不一樣的，應(yīng)該各自具有鮮明的特點(diǎn)。從環(huán)境上說，城市綠化和鄉(xiāng)村綠化，城市道路和鄉(xiāng)間小道，環(huán)境小品，也應(yīng)各有特點(diǎn)。鄉(xiāng)村應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)自然、生態(tài)、鄉(xiāng)土。

第二，優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城市的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，優(yōu)先促進(jìn)長期穩(wěn)定從事二、三產(chǎn)業(yè)的人口進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)居住，減少農(nóng)民。

第三，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化方面，考慮做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，考慮好究竟是哪些方面一體化。比如說城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施方面，加強(qiáng)城市對鄉(xiāng)村的服務(wù)，縮小城市基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平的差距。城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌，城市的公共服務(wù)設(shè)施，要加強(qiáng)對農(nóng)村，特別是周邊農(nóng)村的服務(wù)；另外要提高農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的配置水平，當(dāng)然，把醫(yī)院、體育場、高校建在農(nóng)村都是不符合客觀規(guī)律的，應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)各自的特點(diǎn)，農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施主要是為農(nóng)民、為村民日常生活服務(wù)，而不是以市場經(jīng)營為主，城市的很多公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

第四，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)的一體化。不能以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)來保障城市，城市的污染應(yīng)該就地治理，不能轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。

第五，城鄉(xiāng)公共管理的一體化。主要是加強(qiáng)對村莊的服務(wù)，特別是加強(qiáng)城市科技力量對村莊的服務(wù)，提升村莊的建設(shè)水平和文明程度。目前，我們正在進(jìn)行這樣的分解、細(xì)化研究。

以“低碳”理念貫穿規(guī)劃始終

所謂“低碳城市”，就是以城市空間為載體，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)施綠色交通和建筑，轉(zhuǎn)變居民消費(fèi)觀念，創(chuàng)建低碳技術(shù)，從而達(dá)到最大限度的減少溫室氣體的排放。城市是減碳的關(guān)鍵，有研究認(rèn)為80%的減碳應(yīng)由城市完成，要用低碳理念貫穿城市規(guī)劃的始終。

目前，江蘇在低碳城市規(guī)劃方面做了一些探索，總體設(shè)想是希望以低碳城市理念貫穿規(guī)劃的體系。探索案例是《昆山市城市總體規(guī)劃》和《蘇州工業(yè)園區(qū)科教創(chuàng)新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》。《昆山市城市總體規(guī)劃》的低碳城市理念主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是將低碳城市作為發(fā)展目標(biāo)之一；二是城市布局以公共交通導(dǎo)向的緊湊和混合發(fā)展，促進(jìn)交通減碳；三是對能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提出節(jié)能指標(biāo)；四是分析碳排放，提出生態(tài)固碳措施。《蘇州工業(yè)園區(qū)科教創(chuàng)新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》的低碳城市理念主要體現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的低碳產(chǎn)業(yè)體系；二是空間布局，以緊湊混合為導(dǎo)向的低碳布局模式；三是交通系統(tǒng)，以公共交通為導(dǎo)向的綠色交通體系；四是能源利用，以新能源利用和節(jié)能為導(dǎo)向的清潔能源體系；五是生態(tài)建設(shè)，以擴(kuò)大碳匯為導(dǎo)向的多樣化生態(tài)體系。

低碳城市要?jiǎng)?chuàng)新、突破，可以考慮“地上地下一體化”，通過一體化可以更容易地實(shí)現(xiàn)“緊湊城市”。他舉例分析了部分西方發(fā)達(dá)國家開發(fā)利用地下空間的情況。并指出，單純從建設(shè)的成本來看，地下空間開發(fā)的成本確實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地上開發(fā)的成本，但如果綜合考慮各因素，做綜合效應(yīng)的評判，從環(huán)境包括污染、碳的排放等各個(gè)方面進(jìn)行綜合論證以后，地下空間利用比地面還要便宜。因此，我們現(xiàn)在要發(fā)展地下空間，就是要評判綜合效應(yīng)，而不是只顧眼前。

推進(jìn)城市化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，這是我們的必由之路。但是，關(guān)注低碳城市，同時(shí)也要超越低碳城市。發(fā)展低碳城市一定要摒棄急功近利的思想，其實(shí)它只是生態(tài)城市和可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)方面，我們要堅(jiān)持更大、更綜合的生態(tài)觀——可持續(xù)發(fā)展觀。