我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)糧食安全問題探討——以西北地區(qū)甘肅省為例

昝 欣，李孟剛

（北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京市100044）

在世界人口增速迅猛、全球經(jīng)濟(jì)一體化的態(tài)勢(shì)之下，糧食安全問題已經(jīng)成為國際問題，“誰來養(yǎng)活中國？”“中國能使世界挨餓嗎？”此類的論題更是成為國際關(guān)注和熱議的重大問題。我國的資源分布狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)等諸多方面的因素，使糧食產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較復(fù)雜的區(qū)域特性，區(qū)域糧食安全問題是重要的安全問題之一。眾所周知，西北地區(qū)是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的重要起源地之一，但西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受資源制約較大，經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)緩慢，人民生活比較貧困。歷史上曾經(jīng)發(fā)生的毀林開荒、毀草種糧、開山取石、攫取礦產(chǎn)等掠奪性開發(fā)資源的事件導(dǎo)致了草原沙化、植被破壞、水土流失、環(huán)境污染等問題，對(duì)西北農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展構(gòu)成了極大的威脅，無地少地的農(nóng)民與區(qū)域通常都會(huì)存在糧食生產(chǎn)不安全的問題，西北地區(qū)的糧食安全問題值得我們關(guān)注，因?yàn)檫@不但影響到我國宏觀調(diào)控首要任務(wù)，即保增長與可持續(xù)發(fā)展的完成，而且更加關(guān)乎民生大計(jì)與和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

一、西北地區(qū)糧食生產(chǎn)安全的主要影響因素

以甘肅省為例，西北地區(qū)糧食生產(chǎn)安全面臨著諸多因素的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.氣候條件。甘肅省干旱缺雨，溫差較大，四季氣候的特點(diǎn)是：冬季雨雪少，寒冷時(shí)間長；春季升溫快，冷暖變化大；夏季氣溫高，降水較集中；秋季降溫快，初霜來臨早。省內(nèi)大致可分為8個(gè)氣候區(qū)：（1）隴南南部河谷亞熱帶濕潤區(qū)；（2）隴南北部暖溫帶濕潤區(qū)；（3）隴中南部溫帶半濕潤區(qū)；（4）隴中北部溫帶半干旱區(qū)；（5）河西北部溫帶干旱區(qū)；（6）河西西部暖溫帶干旱區(qū)；（7）河西南部高寒半干旱區(qū)；（8）甘南高寒濕潤區(qū)。這樣的氣候條件使農(nóng)作物品種、生產(chǎn)周期、糧食儲(chǔ)備計(jì)劃等方面受到制約。

2.水資源?？偟膩砜矗拭C全省地表水資源較少，分布也不均勻，即使是黃河流域也屬于缺水區(qū)，黃土高原北部既缺地表水，又缺地下水，人畜飲水困難，是嚴(yán)重缺水區(qū)。省中東部地區(qū)是全國典型的干旱農(nóng)業(yè)區(qū)，年降水量僅250～600毫米，且地域和時(shí)空分布極不均勻。因此，幾乎年年有旱情發(fā)生，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，農(nóng)村飲水十分困難。以甘肅省為典型代表，水資源的不均勻甚至匱乏，成為危及西北地區(qū)糧食生產(chǎn)安全的關(guān)鍵因素。

3.土地資源。盡管甘肅省總土地面積為45.4萬平方公里，居全國第7位，但其中耕地面積僅為5229.25萬畝，只占總土地面積的7.68%，人均占有耕地為2.0畝。[1]土地資源作為糧食生產(chǎn)最基本的要素之一，成為關(guān)系糧食安全的重大因素，甘肅省的土地資源結(jié)構(gòu)對(duì)糧食生產(chǎn)安全構(gòu)成了很大的威脅。

4.人口及勞動(dòng)力資源。西北地區(qū)分布著較為豐富的少數(shù)民族人口，農(nóng)村人口數(shù)量增長過快且人口素質(zhì)相對(duì)較低，已成為區(qū)域農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。甘肅全省農(nóng)業(yè)平均人口為2210.34萬人，其中勞動(dòng)力占69.17%。有限的耕地容納不了大量的富余勞動(dòng)力，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力積淀在農(nóng)村，已嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長。雖然政府大力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)、輸轉(zhuǎn)工作，但是由于眾多復(fù)雜原因所致，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中仍存在諸多問題。農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高、因缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作及規(guī)范化管理使勞動(dòng)力盲目自發(fā)流動(dòng)、大量青壯年勞動(dòng)力外流等問題，使糧食生產(chǎn)的人力要素受到影響。

5.農(nóng)機(jī)設(shè)施與科技。2005年甘肅全省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到1406.92萬千瓦，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力與過去相比增長較快，但與全國比較，單位面積的投入水平仍較低。農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)水平低，部分低產(chǎn)田的肥料投入少，良種更新?lián)Q代慢，搭配品種、后備品種不能滿足需要，種子混雜，質(zhì)量不高，糧食生產(chǎn)新技術(shù)推廣應(yīng)用慢。在惡劣的水資源環(huán)境下，甘肅省水利設(shè)備老化，灌溉方式落后，在水資源的利用中存在嚴(yán)重的浪費(fèi)。年降雨量在400毫米左右的旱作區(qū)，降水時(shí)空變率大，水土流失嚴(yán)重，旱作農(nóng)業(yè)的保證率低，雖修建了2000多萬畝梯田、條田，但許多地區(qū)未能擺脫靠天吃飯的狀況。

6.思想觀念和政策資金支持。受歷史原因等多種因素影響，西北地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)耕思想根深蒂固，在經(jīng)營理念上存在許多束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的思想觀念，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整。從政府層面講，雖然各級(jí)政府都確定了糧食生產(chǎn)和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)任務(wù)，但在具體管理過程中，一些主管部門和基層干部引導(dǎo)組織農(nóng)民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的積極性較高，引導(dǎo)種糧的積極性卻很低。改革開放以來，國家為甘肅省投入了大量扶貧資金，省各級(jí)財(cái)政也投入了大量農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，但是與投入城市的資金相比，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需求相比，差距仍然很大。[2]

二、西北地區(qū)糧食安全問題分析

1.糧食生產(chǎn)能力。甘肅省糧食生產(chǎn)長期處于低水平，20世紀(jì)90年代以前，糧食短缺一直困擾著全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放以來，糧食生產(chǎn)得到了較快的增長，一般年份省內(nèi)可以達(dá)到糧食低水平的緊度平衡。[3]“八五”期間糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，人均占有量和消費(fèi)水平比較低，一遇災(zāi)害便會(huì)導(dǎo)致糧食短缺?！熬盼濉逼陂g基本實(shí)現(xiàn)了低水平自給，并具備了抵御較大自然災(zāi)害、進(jìn)行自身余缺調(diào)劑的能力，絕大多數(shù)農(nóng)村人口解決了溫飽，糧食生產(chǎn)能力、人均占有量、消費(fèi)量都有所提高，但糧食供求雖略有寬裕，總體上仍處于緊度平衡狀態(tài)。

2005年和2006年兩次調(diào)查西北貧困地區(qū)樣本農(nóng)戶通過家庭生產(chǎn)解決糧食安全問題的情況顯示，能夠通過家庭生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)糧食自給的農(nóng)戶比例只有41.91%，而不能夠通過生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)糧食自給的農(nóng)戶比例則高達(dá)58.09%。這表明貧困地區(qū)農(nóng)戶糧食自給不足的情況較嚴(yán)重。[4]

2.糧食供需與對(duì)外依存狀況。甘肅省的糧食供需狀況受制于其糧食結(jié)構(gòu)，在糧食結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)“三多一少”的特征，即小麥多、玉米多、雜糧多、稻米少，形成了小麥、玉米、雜糧三大作物的主體結(jié)構(gòu)，這與全國以稻米、小麥、玉米為主的品種結(jié)構(gòu)和居民消費(fèi)習(xí)慣存在差異。甘肅省在基本實(shí)現(xiàn)糧食自給后，品種上的供需矛盾主要在于稻米。由于自然條件所限，甘肅省稻米生產(chǎn)能力不足的問題將長期存在，難以在糧食結(jié)構(gòu)上達(dá)到供需平衡，需要與其他省區(qū)進(jìn)行品種的調(diào)換。

由于影響甘肅省糧食生產(chǎn)和供給的因素較多，特別是靠天吃飯的局面尚未改變，糧食儲(chǔ)備的安全系數(shù)應(yīng)當(dāng)稍高于國家所定的糧食儲(chǔ)備的安全線（糧食年消費(fèi)量的 20%～30%），到2030年的遠(yuǎn)期糧食安全儲(chǔ)備應(yīng)保持在屆時(shí)產(chǎn)量的40%～45%之間，以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、人口膨脹等不確定因素對(duì)糧食安全的威脅。

3.糧食生產(chǎn)的比較效益。目前，甘肅省糧食的產(chǎn)業(yè)化水平較低，糧食加工轉(zhuǎn)化能力很弱，糧食日加工能力200噸以上的企業(yè)只有寥寥幾家，缺乏糧食產(chǎn)品附加值高、產(chǎn)業(yè)鏈條長、等級(jí)和檔次較高的龍頭企業(yè)。在甘肅糧食市場(chǎng)，仍然是國有糧食企業(yè)為主體，還沒有形成多種經(jīng)濟(jì)成分、多種經(jīng)營渠道的糧食市場(chǎng)。同時(shí)，糧食市場(chǎng)硬件建設(shè)也十分落后，沒有大規(guī)模的糧食專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)。這是糧食市場(chǎng)體系不健全的突出表現(xiàn)。

此外，正所謂“谷賤傷農(nóng)”，對(duì)于生產(chǎn)成本相對(duì)較高的糧食等大宗作物，因收益低，當(dāng)經(jīng)濟(jì)作物、飼草作物的效益高于糧食時(shí)，農(nóng)民在保證自給的情況下，就會(huì)減少糧食生產(chǎn)。而且，西北地區(qū)糧食加工業(yè)的發(fā)展較為滯后，加工增值的效益沒有充分發(fā)揮出來，特別是專用糧的生產(chǎn)和加工欠發(fā)達(dá)，影響了糧食效益的提高，這是造成糧食比較效益低的又一原因，時(shí)常引發(fā)農(nóng)民的自發(fā)減產(chǎn)。

三、西北地區(qū)糧食安全問題的對(duì)策建議

1.客觀理智地面對(duì)資源制約，積極開發(fā)資源配置戰(zhàn)略。針對(duì)嚴(yán)重威脅西北地區(qū)糧食安全的資源制約，實(shí)行嚴(yán)格的資源保護(hù)措施當(dāng)然是共識(shí)性的解決途徑之一。此外，提高資源開發(fā)利用水平，特別是資源綜合利用水平更是資源可持續(xù)利用之道。

以廣受關(guān)注的水資源為例，可借鑒國際“虛擬水資源”的思路，如果一個(gè)地區(qū)出口水密集型產(chǎn)品給其他地區(qū)，實(shí)際上就是以虛擬的形式出口了水資源，通過這種途徑，某地區(qū)可以向另一地區(qū)提供“虛擬的”水資源。水資源稀缺的地區(qū)可以通過犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益，從水資源豐富的地區(qū)進(jìn)口水密集型產(chǎn)品來節(jié)約本地區(qū)的水資源，實(shí)現(xiàn)水安全。虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略①為貧水地區(qū)綜合應(yīng)用域內(nèi)外水資源和社會(huì)調(diào)節(jié)能力，解決自身的水資源問題提供了一種新形勢(shì)下的發(fā)展思路。通過“水—糧食—貿(mào)易”途徑，貧水地區(qū)利用產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易流通，實(shí)現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)中虛擬水的時(shí)間、空間與生產(chǎn)上的重新配置，緩解水資源系統(tǒng)壓力的同時(shí)，最大化水資源的利用效益，提高社會(huì)調(diào)節(jié)能力。

2.取長補(bǔ)短、加強(qiáng)優(yōu)化配置，糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域統(tǒng)籌并重。針對(duì)西北地區(qū)糧食生產(chǎn)對(duì)自然條件依賴性大的特點(diǎn)，堅(jiān)持改土治水，治理農(nóng)業(yè)生態(tài)問題，鞏固和發(fā)展商品糧生產(chǎn)基地，提高農(nóng)業(yè)科技水平和集約化生產(chǎn)水平，提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，不僅如此，還要從長遠(yuǎn)大局視野層面出發(fā)，調(diào)整和優(yōu)化糧食結(jié)構(gòu)關(guān)系，培育西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，整個(gè)西部地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌安排，發(fā)揮區(qū)域綜合比較優(yōu)勢(shì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。具體舉措包括在優(yōu)先發(fā)展特色農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品精深加工的同時(shí)，大力開發(fā)節(jié)水農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)、林、牧、漁和其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合、協(xié)調(diào)地利用西部地區(qū)多樣化的土地資源和氣候類型，大力發(fā)展棉花、煙草、甜菜、特色瓜果、蔬菜、中藥材以及特色養(yǎng)殖和林果業(yè)等，并在此基礎(chǔ)上，大力提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐。

3.關(guān)注人口增加與有效勞動(dòng)力不足的矛盾，提高農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅注重人口數(shù)量與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，更注重人口素質(zhì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，因而控制農(nóng)村人口與提高人口素質(zhì)便成為可持續(xù)發(fā)展的核心問題。近年來，一方面農(nóng)村人口增速較快，另一方面農(nóng)村大量青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村有效勞動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)造成部分農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度下降，其中的重要原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，農(nóng)民不愿將過多的精力投入在土地耕作上。為此，政府必須出臺(tái)相關(guān)措施，鼓勵(lì)和激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性。同時(shí)，組織科技人員下鄉(xiāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技運(yùn)用由“嵌入式”向“內(nèi)生型”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)走向集約式的發(fā)展道路。[5]同時(shí)，解決農(nóng)村家庭特別是有外出務(wù)工人員家庭的養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、幫扶等問題，并維護(hù)外出務(wù)工人員的合法權(quán)益。

此外，必須完善農(nóng)村教育體系，大力開展面向農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的綜合就業(yè)能力，使其從數(shù)量型向素質(zhì)型、從體能型向技能型、從農(nóng)業(yè)型向城鄉(xiāng)結(jié)合型轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)化以農(nóng)業(yè)技能為主、其他技能為輔的技能培訓(xùn)的同時(shí)，重點(diǎn)培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)科技帶頭人，以新形勢(shì)下“大農(nóng)業(yè)”的視野，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供需平衡的原則，針對(duì)實(shí)際情況采取不同培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式，把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力培養(yǎng)成為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新型農(nóng)民。

4.既要保證政府的有效宏觀調(diào)控與綜合管理，又要建立預(yù)防突發(fā)情況的應(yīng)急機(jī)制。走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路要求政府通過政策傾斜，在資金、稅收等方面向?qū)沙掷m(xù)發(fā)展作出有益貢獻(xiàn)的主體給予支持，還要通過完善資源和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，以法律手段去規(guī)范、約束人們的社會(huì)行為，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)西北地區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

自然災(zāi)害與西北地區(qū)農(nóng)牧關(guān)系轉(zhuǎn)變貫通于西北開發(fā)的歷史進(jìn)程中，[6]根據(jù)一部分農(nóng)戶因?yàn)樽魑锸転?zāi)而家庭糧食自給不足的情況，政府還需要指導(dǎo)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的專項(xiàng)工作，其中包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。根據(jù)貧困地區(qū)的情況，貧困地區(qū)比較適宜開展互助性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。此外，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，還需要引導(dǎo)各級(jí)農(nóng)業(yè)主體學(xué)會(huì)利用市

場(chǎng)，應(yīng)變國際市場(chǎng)的沖擊。

四、結(jié)論

與世界總量相比，中國總?cè)丝谡?2%，耕地總面積占9.5%，人均耕地面積0.097公頃，為世界平均水平的38%，人均水資源占有量為世界平均水平的25%，萬元GDP用水量為世界平均水平的400%。[7]由此可見，糧食生產(chǎn)安全將是我們的永久主題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展在我國總體農(nóng)業(yè)布局中占有較高的歷史地位，當(dāng)前作為全國糧食發(fā)展格局這一“大木桶”中“較短的一片木板”，其糧食安全問題的發(fā)生情況與解決程度，將成為關(guān)乎全局的關(guān)鍵一環(huán)。

今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，包括西北地區(qū)在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展的思路應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以國際化大視野發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，延伸優(yōu)勢(shì)性產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；樹立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；制定長遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)戰(zhàn)略，搞好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)；加強(qiáng)政府的有效管理與宏觀調(diào)控，提高農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)。

注釋：

①虛擬水戰(zhàn)略是指缺水國家或地區(qū)通過貿(mào)易方式從富水國家或地區(qū)購買水密集型產(chǎn)品來獲得水和糧食的安全。

[1]佚名.甘肅的土地資源[DB/OL].甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2009-8-19.

[2]柳民.欠發(fā)達(dá)地區(qū)糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整均衡問題研究—以甘肅省為例[J].發(fā)展研究，2008（3）：86-93.

[3]姚麗.21世紀(jì)初甘肅糧食安全問題探討[J].開發(fā)研究，2000（1）：56-58.

[4]陳前恒，李軍培.貧困地區(qū)農(nóng)民糧食安全狀況與政策選擇—基于西北A省、B自治區(qū)兩個(gè)貧困縣農(nóng)戶調(diào)查問卷的分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（12）：20-24.

[5]崔丹.中國西部地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題研究—以甘肅定西市為例[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（6）：30-32.

[6]卜風(fēng)賢.西漢時(shí)期西北地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)的自然災(zāi)害背景 [J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2008（10）：83-86.

[7]陳紹充，王卿中.我國糧食安全觀分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2009（1）：27-30.