中國應(yīng)急物流政策研究（上）

宋 則，孫開釗

（中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100836）

隨著各國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快和大氣環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境惡化，各類重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等日益頻繁，甚至日趨常態(tài)化，造成了巨大的人員傷亡和慘重的財產(chǎn)損失。中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，具有災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等特點，面臨的資源、環(huán)境和生態(tài)壓力更大，自然災(zāi)害防范應(yīng)對形勢更嚴(yán)峻復(fù)雜，應(yīng)對突發(fā)事件的任務(wù)更繁重。據(jù)2005年中國首屆城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)高層論壇報告，中國每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6500億元人民幣，占當(dāng)年GDP的6%。2008年南方冰雪災(zāi)害和汶川大地震的損失更為嚴(yán)重。

在這種背景下，如何嚴(yán)密防范和有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，已成為世界各國關(guān)注的要害問題。其中，構(gòu)建應(yīng)急物流體系是防范和應(yīng)對突發(fā)事件的重要保障和有力支撐。因此，如何吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，高度重視應(yīng)急物流，創(chuàng)新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應(yīng)急物流管理體制，已迅速提上各國的議事日程，也是中國面對的緊迫問題。

一、應(yīng)急物流及其一般特點

應(yīng)急物流是指為滿足突發(fā)性物流需求，超常規(guī)組織物品從供應(yīng)地到接受地的實體流動過程，包括物品獲得、運(yùn)輸、儲存、裝卸、搬運(yùn)、包裝、配送以及信息處理等經(jīng)濟(jì)活動。與普通物流一樣，應(yīng)急物流由產(chǎn)品的流體、載體、流量、流程、流速等要素構(gòu)成，具有空間效用和時間效用，供求關(guān)系也要求空間均衡與時間均衡。但與普通物流有所不同，應(yīng)急物流具有很強(qiáng)的政策含義，又有自己的特點。

1.社會公益性。應(yīng)急物流屬于社會公共服務(wù)范疇，通常由公共財政支撐。應(yīng)急物流的時效性要求極高，必須在最短的時間，以最快捷的流程和最安全的方式實施應(yīng)急物流保障。一般而言，常規(guī)物流遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足應(yīng)急物流的需求，必須有超常的機(jī)制來配合。普通物流屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營范疇，不僅強(qiáng)調(diào)物流的時間效率，更追求物流的經(jīng)濟(jì)收益；而應(yīng)急物流更關(guān)注的是社會效益，強(qiáng)調(diào)的是全力以赴地快速動員、快速送達(dá)應(yīng)急物資，經(jīng)濟(jì)收益不是考慮的首要問題。

但是，應(yīng)急物流也有“極限”，不可能超出“需要與可能”的基本制約，成本—效能分析同樣適用于應(yīng)急物流?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，應(yīng)急物流效能尤其如此。只有平時的精心設(shè)計才會有危急時刻的從容有效應(yīng)對，才會收到最好的實效。

2.超常規(guī)性。即應(yīng)急物流的流程與常規(guī)物流有所不同。應(yīng)急物流本著特事特辦的原則，許多常規(guī)物流的中間環(huán)節(jié)被省略，整個物流流程表現(xiàn)得更緊湊，物流機(jī)構(gòu)更精干，物流行為表現(xiàn)出很濃的非常規(guī)色彩。如中國在應(yīng)對SARS、禽流感和汶川地震的非常時刻，為保證醫(yī)療用品、食品和其他救災(zāi)物資的需求，就需要組織精干、權(quán)責(zé)集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一組織指揮，快速動員、快速響應(yīng)、快速集結(jié)，以確保物流活動的協(xié)調(diào)一致和準(zhǔn)確及時。

3.不確定性和事后選擇性。應(yīng)急物流的不確定性源于突發(fā)事件的不確定性。由于人們很難準(zhǔn)確估計某些突發(fā)事件的時間、地點、持續(xù)多久、強(qiáng)度大小、影響范圍，而使應(yīng)急物流具體內(nèi)容也很難事先確定。如2003年上半年中國抗擊非典的初始階段，人們對防護(hù)和醫(yī)療用品的種類、規(guī)格和數(shù)量都無法準(zhǔn)確把握，各類防護(hù)服的規(guī)格和質(zhì)量要求都是隨著對疫情不斷了解而確定的。由于應(yīng)急物流的突發(fā)性和隨機(jī)性，決定了應(yīng)急物流供給的事后選擇性，不可能像企業(yè)內(nèi)部物流或供應(yīng)鏈物流那樣按部就班地根據(jù)客戶的常規(guī)訂單或需求提供產(chǎn)品或服務(wù)?？梢哉f，應(yīng)急物流供給是在物流需求突發(fā)產(chǎn)生后，以極短時間在全社會快速動員、快速集結(jié)所形成的有效供給。這都對應(yīng)急物流和應(yīng)急儲備預(yù)案提出了特殊要求。

4.不均衡性。應(yīng)急物流的突發(fā)性決定了應(yīng)急物流流量、流向的劇烈變動，必須將應(yīng)急物資在極短時間內(nèi)實施大量、快速的運(yùn)送。而隨著事態(tài)惡化或好轉(zhuǎn)，應(yīng)急物資的流量和流向也必須快速調(diào)整，以防止時間和空間上發(fā)生供給斷檔或庫存積壓。可以說，如何最大限度地做到應(yīng)急物流在執(zhí)行中恰到好處，“既不多，也不少，剛剛好”，是考驗各國應(yīng)急管理、應(yīng)急物流智慧的一個重要命題。

二、中國應(yīng)急物流的優(yōu)勢和特點

1.強(qiáng)大高效的組織動員能力。在應(yīng)對突發(fā)事件尤其是重大自然災(zāi)害方面，中國形成了以國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部委協(xié)同作戰(zhàn)、全民參與的應(yīng)急指揮體系。這種體制性優(yōu)勢主要體現(xiàn)在強(qiáng)大的動員能力、快速的反應(yīng)能力、統(tǒng)一的組織能力、有序的協(xié)調(diào)能力。在這種體制下，整個應(yīng)急物流運(yùn)作流程表現(xiàn)得更緊湊，表現(xiàn)出極其濃厚的軍事化、準(zhǔn)軍事化色彩，可確保應(yīng)急物資迅速到位。1998年的特大洪災(zāi)、2003年的抗擊非典、2008年冰雪災(zāi)害、汶川大地震和2009年嚴(yán)重洪澇、干旱、地質(zhì)災(zāi)害都一再顯示了中國的體制優(yōu)勢和人力、物力、財力方面的動員能力，不僅最大限度地減少了災(zāi)害損失，確保了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且展示了災(zāi)后迅速恢復(fù)重建的強(qiáng)大后勁和潛力。

2.快速響應(yīng)的軍地一體化保障體系。面對近年來世界范圍接連發(fā)生的一系列重大自然災(zāi)害，軍隊作為軍事化救援力量在應(yīng)對各種突發(fā)性危機(jī)中展示了舉足輕重、不可替代的重要作用。尤其是在中國，軍地一體化的“軍民統(tǒng)一”、“平戰(zhàn)結(jié)合”的思想在處理各種重大突發(fā)事件上起到了關(guān)鍵作用，極端危機(jī)時刻的許多應(yīng)急物流任務(wù)都是由軍隊克服難以想象的重重困難而圓滿完成的。因此，加強(qiáng)軍地物流一體化建設(shè)是實現(xiàn)應(yīng)急物流的重要模式。倡導(dǎo)軍民合作、軍地物流一體化是對中國應(yīng)急物流事業(yè)發(fā)展的一個極大促進(jìn)。構(gòu)建“軍地物流一體化”系統(tǒng)對軍隊物流和地方物流是互利互惠的好事。一方面，地方企業(yè)可在平時打開軍方市場，軍隊過剩的倉儲物流資源和力量也可在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮作用；另一方面，地方企業(yè)只有在平時與軍事物流接軌，才能在戰(zhàn)時作到快速反應(yīng)，有效地承擔(dān)為軍隊提供物流保障的任務(wù)。[1]本報告認(rèn)為，更具戰(zhàn)略意義的是，實行包括應(yīng)急物流在內(nèi)的軍隊后勤保障體系的服務(wù)外包，將有力促進(jìn)軍工產(chǎn)業(yè)化、后勤社會化、國防現(xiàn)代化和軍隊管理體制的深刻變革。

三、中國應(yīng)急物流中存在的主要問題

如前所述，受稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應(yīng)急物流的體制、政策和預(yù)案問題上，必須按照效率最高、效果最好、成本最低的總思路進(jìn)行科學(xué)合理的系統(tǒng)化設(shè)計，并據(jù)此進(jìn)行事后的評估和改進(jìn)。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國的應(yīng)急管理和應(yīng)急物流領(lǐng)域還存在不少問題和缺陷。

1.對應(yīng)急物流的重視程度不夠，思路方法尚顯欠缺。主要表現(xiàn)，一是在整個應(yīng)急管理體系中，對應(yīng)急物流作為先導(dǎo)、保障和支撐的重要地位還沒有足夠重視，在方方面面的預(yù)案中，對應(yīng)急物流的預(yù)案設(shè)計安排遠(yuǎn)不如其他方面；二是對應(yīng)急物流體系中存在的問題沒有足夠重視，解決問題的思路方法似顯陳舊，尤其是忽視應(yīng)急物流的成本—效能分析。結(jié)果是，中國應(yīng)急動員能力確實令世界矚目，但付出的代價也很可觀。

2.中國應(yīng)急物流成本可觀，改善潛力巨大。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的統(tǒng)計，2003年的 SARS給中國經(jīng)濟(jì)帶來了176億美元的經(jīng)濟(jì)損失。其中與物流相關(guān)的成本有兩類，一類是由防止SARS而直接發(fā)生的物流活動成本；另一類是因為SARS影響正常生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)活動而產(chǎn)生的物流成本，具體包括四項：（1）醫(yī)院、學(xué)校、車站、機(jī)場、碼頭、工廠、商店、機(jī)關(guān)、部隊以及居民家庭等花費(fèi)在SARS防治物資的運(yùn)輸、儲存、包裝及管理成本；（2）在運(yùn)輸途中對人員和車輛及設(shè)備進(jìn)行重復(fù)檢查、檢測、消毒產(chǎn)生的成本；（3）由于過度預(yù)防造成后期庫存的預(yù)防物資如消毒用品、藥品的積壓、變質(zhì)、浪費(fèi)以及臨時性預(yù)防設(shè)施的維護(hù)與保養(yǎng)、處理等費(fèi)用；（4）由于預(yù)防SARS造成的交貨期延誤或者取消運(yùn)輸發(fā)貨等造成的成本。以上四項合計至少應(yīng)該在30億美元。這些是SARS期間處理危機(jī)物流的巨大開支，而中國在每年處理類似應(yīng)急事件時往往忽視成本，損失巨大。[2]

雖然這些物流成本的大部分是應(yīng)對突發(fā)事件過程中難以避免、必須付出的代價，但同時也確實存在體制、機(jī)制和管理缺陷導(dǎo)致的不必要的物流費(fèi)用。更重要的是，中國往往只關(guān)注突發(fā)事件引發(fā)的直接損失、直接成本，很少認(rèn)真對待和分析突發(fā)事件帶來的間接損失、間接成本，更很少分析評價應(yīng)急物流預(yù)案、方案執(zhí)行之后的利弊得失。而通常間接損失、隱性損失往往會大大超過直接損失，而應(yīng)急實戰(zhàn)過后的利弊得失分析更是改進(jìn)提高的寶貴財富。因此，中國需要建立科學(xué)合理完整的災(zāi)害損失、災(zāi)害代價及其各種成本開支的分析評價體系和對相關(guān)當(dāng)事人的事后補(bǔ)償體系。

3.國家應(yīng)急物資儲備思路不盡合理。一是應(yīng)急儲備系統(tǒng)的思路靜態(tài)化有余、動態(tài)化不足。目前中國已形成以國家設(shè)立的10個中央級救災(zāi)物資儲備庫為龍頭，全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建立了省級救災(zāi)物資儲備庫，251個地市和1079個縣市建立了多層級的救災(zāi)物資儲備庫和儲備點的格局。盡管總體來看初具規(guī)模，但仍然不足以應(yīng)付一些重大的突發(fā)事件，主要原因在于條塊分割、層級過多的管理體制，導(dǎo)致應(yīng)急儲備“靜態(tài)化有余，動態(tài)化不足”。如在汶川大地震發(fā)生之后，帳篷成為最急需的物資。在地震后的48個小時內(nèi)，民政部便調(diào)空了中央儲備庫的帳篷，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地震災(zāi)區(qū)的需要，民政部只能通過其他渠道來籌集帳篷。這表明，即使有再充足的國家級的靜態(tài)化的帳篷產(chǎn)品貯備，也不足以應(yīng)付大規(guī)模的突發(fā)需求；帳篷應(yīng)急物流體系迫切需要基于信息技術(shù)的、從靜態(tài)化的單純帳篷產(chǎn)品儲備向動態(tài)化的帳篷生產(chǎn)能力儲備的轉(zhuǎn)變。如果事先有足夠的帳篷生產(chǎn)能力的定向儲備，則震后“黃金48小時”便可啟動最初的補(bǔ)充資源，并為源源不斷增加帳篷產(chǎn)品生產(chǎn)和有效供給贏得寶貴時間。

二是應(yīng)急物資儲備庫網(wǎng)點布局不盡合理。從物流合理化角度看，應(yīng)急物資儲備庫應(yīng)盡可能靠近受災(zāi)地區(qū)，以對災(zāi)情快速響應(yīng)。但是，民政部規(guī)劃的10個中央級儲備庫大多數(shù)分布在中國東部和中部，整個西部只有西安和成都兩個儲備庫，省、市、縣級儲備庫網(wǎng)點更為薄弱。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，交通運(yùn)輸、儲備條件都不發(fā)達(dá)，對外界的依賴性更強(qiáng)，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，就不得不耗時費(fèi)力依靠遠(yuǎn)距離調(diào)運(yùn)物資，這就大大延誤了救災(zāi)的時機(jī)。2003年2月23日新疆伽師地震時，民政部不得不緊急從遙遠(yuǎn)的武漢儲備點調(diào)運(yùn)救災(zāi)帳篷入疆，6000頂帳篷經(jīng)過5000公里鐵路跋涉后，2月28日才抵達(dá)災(zāi)區(qū)，此刻離災(zāi)情發(fā)生已經(jīng)過去了5天。[3]

三是應(yīng)急物資儲備分散于各部門，協(xié)同效率還不夠高。目前中國的重要商品儲備體系分別屬于不同部門管理，分散管理、分散儲備是中國應(yīng)急物資儲備突出的體制性特點。如衣被、帳篷等生活類應(yīng)急物資儲備由民政部門負(fù)責(zé)，藥品、醫(yī)療器械、車輛、糧食等其他應(yīng)急物資分別由醫(yī)藥衛(wèi)生、交通和糧食部門負(fù)責(zé)。由于缺乏扁平化的有效協(xié)調(diào)機(jī)制和跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)預(yù)案，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)過程中相關(guān)信息被條塊體制阻隔而傳遞過慢，加之儲備倉庫設(shè)施和倉儲管理水平方面還不完善，大大影響了應(yīng)急儲備物資的裝卸及搬運(yùn)效率，致使物資供應(yīng)組織動員困難，應(yīng)急保障的體制性成本過高。特別是在應(yīng)對重大突發(fā)事件等復(fù)雜局面時，由于缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，往往會影響應(yīng)急反應(yīng)的速度和效率，延誤應(yīng)急物資到達(dá)指定位置的最佳時機(jī)。

四是應(yīng)急物資供需失衡。災(zāi)難發(fā)生初期，中國應(yīng)急物資捐贈基本依靠社會組織的快速反應(yīng)，并通過政府號召全社會展開捐贈行動。由于救災(zāi)、應(yīng)急信息不夠通暢、捐贈主體繁多，社會捐助物資很容易出現(xiàn)品種、結(jié)構(gòu)和時間上的供需失衡。災(zāi)害救援初期易出現(xiàn)救援真空、應(yīng)急物資嚴(yán)重匱乏的情況，而在救災(zāi)后期，物資迅速飽和，易出現(xiàn)供應(yīng)過多、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。[4]這種應(yīng)急物資在時間和空間上的總量、結(jié)構(gòu)失衡，反映出慈善機(jī)構(gòu)、社會組織和政府職能部門之間缺少協(xié)調(diào)預(yù)案和信息溝通。

4.應(yīng)急物流保障體制以行政命令為主，缺乏專業(yè)化、社會化、市場化物流公司參與，應(yīng)急物流配送體系不健全。根據(jù)應(yīng)對突發(fā)事件的性質(zhì)和特點，以政府為主導(dǎo)、以行政手段為主，妥善處置突發(fā)事件應(yīng)屬國際慣例，無可厚非。但是，實施這種模式的前提是，所有事先的預(yù)案安排都必須建立在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、合理的基礎(chǔ)上，臨危處置的政府主導(dǎo)模式更要依賴于社會方方面面的支持和響應(yīng)，而不是政府包打天下。中國的問題，一是現(xiàn)行的應(yīng)急物流保障體制過度依賴于行政命令和行政手段，從而導(dǎo)致應(yīng)急資源的流量和流向比較粗放，缺少精確化、精細(xì)化設(shè)計，較少考慮物流運(yùn)作成本，執(zhí)行代價高昂。二是對于應(yīng)急物流，政府包攬有余，企業(yè)和民間組織參與不足。專業(yè)化的物流公司主要活躍在常規(guī)性經(jīng)營業(yè)務(wù)中，對于應(yīng)對突發(fā)情況所產(chǎn)生的物流往往極少有參與的機(jī)會和意識，專門從事應(yīng)急物流的企業(yè)如應(yīng)急物流中心、應(yīng)急配送中心等還相當(dāng)缺乏。三是應(yīng)急物流配送體系不健全，配送方式欠靈活，各種運(yùn)輸之間缺乏協(xié)調(diào)，應(yīng)急物流節(jié)點布局不盡合理，不僅影響了效率，而且增加了成本。

5.應(yīng)急物流信息化程度低，應(yīng)急物流指揮體系不夠完備。目前，中國應(yīng)急物流信息化程度較低，信息不對稱性較為嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息共享和發(fā)布平臺，缺少高效準(zhǔn)確的信息傳遞與協(xié)調(diào)溝通，應(yīng)急管理和應(yīng)急物流的信息不全不準(zhǔn)不及時的情況時有發(fā)生，甚至傳遞錯誤信息，致使應(yīng)急物流指揮機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確掌握事態(tài)發(fā)展，甚至作出錯誤判斷。另外，應(yīng)急物流往往同時涉及部隊與地方。由于部隊內(nèi)部往往來不及組建應(yīng)對突發(fā)事件的多兵種參與的統(tǒng)一組織指揮機(jī)構(gòu)，外部也缺乏軍地聯(lián)合的指揮體系預(yù)案，這樣就造成了應(yīng)急物流的聯(lián)系渠道不暢、多頭指揮、各自為戰(zhàn)、責(zé)任不明、打亂仗的局面，勢必大大降低應(yīng)急物流的效率和效果，物流成本也會相應(yīng)提高。

＊本文系中國社會科學(xué)院亞洲研究中心資助項目“中日韓應(yīng)急物流管理研究”的階段成果。

[1]王宗喜.加強(qiáng)應(yīng)急物流研究與軍事物流研究刻不容緩[J].中國物流與采購，2003（23）：20.

[2]何明珂.應(yīng)急物流的成本損失無處不在[J].中國物流與采購，2003（23）：18.

[3]48小時10庫調(diào)空：中央救災(zāi)物資儲備大考[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2008-05-23（02）.

[4]魏際剛，張瑗.加強(qiáng)應(yīng)急物流體系建設(shè)增強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2009（5）：17.