當(dāng)前政府投資項(xiàng)目聯(lián)合監(jiān)管模式的思考

文/鄭黎明

（作者為浙江省重大項(xiàng)目稽察辦副主任）

面臨的主要問(wèn)題

近3年來(lái)，浙江聯(lián)合監(jiān)管項(xiàng)目主要圍繞政府投資項(xiàng)目開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管，先后組織省市稽察部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目230個(gè)，涉及林業(yè)、水利、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公檢法司等各個(gè)投資行業(yè)。通過(guò)聯(lián)合監(jiān)管，有效地糾正了在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中挪用擠占資金、違規(guī)招標(biāo)、質(zhì)量隱患、未按建設(shè)程序?qū)嵤┑葐?wèn)題，在一定程度上規(guī)范了項(xiàng)目管理，對(duì)保證政府投資安全和投資效益起到了積極作用。但是，從去年以來(lái)一些項(xiàng)目的檢查情況來(lái)看，浙江政府投資項(xiàng)目管理和聯(lián)合監(jiān)管的機(jī)制上，尚有一些問(wèn)題不容忽視和亟待解決。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

前期工作不夠扎實(shí)。有些工程項(xiàng)目由于前期工作做得不扎實(shí)，匆匆上馬，以至不能如期開(kāi)工或按期完工。如在項(xiàng)目可研報(bào)告編制過(guò)程中對(duì)內(nèi)容的研究和論證不夠，細(xì)節(jié)把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致報(bào)告深度不符合要求，有些項(xiàng)目邊建設(shè)邊增加內(nèi)容，超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的“三超”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

“四制”未能真正落實(shí)。從檢查的情況看，部分項(xiàng)目法人責(zé)任制未能真正予以落實(shí)；有的項(xiàng)目單位（特別是企業(yè)項(xiàng)目）仍存在著規(guī)避招標(biāo)，擅自發(fā)包工程的情況；有些項(xiàng)目施工單位在投標(biāo)時(shí)為了能拿到項(xiàng)目，故意做低標(biāo)的，然后在工程實(shí)施的過(guò)程中通過(guò)不斷變更、增項(xiàng)來(lái)抬高工程的造價(jià)，低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)決算；有些項(xiàng)目監(jiān)理不到位，一套班子多個(gè)牌子、“借雞抱窩”的情況較多；有的項(xiàng)目合同簽訂不規(guī)范，合同中的權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任不明確；有的工程項(xiàng)目完工后業(yè)主未履行竣工驗(yàn)收制，擅自投入使用。

約束機(jī)制不夠健全。由于目前投資決策失誤責(zé)任追究的尚無(wú)具體規(guī)定，有些單位和部門(mén)項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致投資規(guī)模失控、投資結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，參與政府投資項(xiàng)目的咨詢(xún)、評(píng)估、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、建設(shè)管理等部門(mén)和單位，也沒(méi)有納入政府投資責(zé)任約束制度中，對(duì)這些部門(mén)和單位應(yīng)履行的義務(wù)、應(yīng)達(dá)到的工作標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)負(fù)的責(zé)任、如何追究責(zé)任、追究誰(shuí)的責(zé)任、追究的形式、處理的標(biāo)準(zhǔn)等也沒(méi)有制度上的規(guī)定。監(jiān)管成本大大高于違規(guī)成本，并使一些問(wèn)題重復(fù)發(fā)生。

財(cái)務(wù)不夠規(guī)范。一是沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》混合核算；二是擠占挪用工程款，損失浪費(fèi)現(xiàn)象較突出；三是違反政府投資管理規(guī)定，對(duì)國(guó)家、省的配套資金沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立帳戶(hù)、單獨(dú)建帳；四是用收款收據(jù)作支付憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導(dǎo)致對(duì)方漏繳稅費(fèi)等；五是部分項(xiàng)目配套資金落實(shí)有困難，一定程度上影響了項(xiàng)目的工程進(jìn)度。

監(jiān)管機(jī)制不夠完善。一方面由于監(jiān)管部門(mén)多，職能交叉，權(quán)責(zé)不明確，省市之間、部門(mén)之間的信息溝通和聯(lián)系不夠緊密，項(xiàng)目監(jiān)管難以到位；另一方面項(xiàng)目稽察監(jiān)管法律依據(jù)不足，監(jiān)管工作依法執(zhí)法的難度較大。同時(shí)，由于信息不公開(kāi)，對(duì)于項(xiàng)目規(guī)模、投資、環(huán)保、土地等要求，以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的工期進(jìn)度、資金安排等管理行為，稽察部門(mén)很難實(shí)施有效的監(jiān)管。

思考和建議

項(xiàng)目聯(lián)合監(jiān)管是加強(qiáng)項(xiàng)目管理具有特色的做法，要從深入現(xiàn)場(chǎng)、解剖麻雀、查幫結(jié)合、網(wǎng)絡(luò)跟蹤、注重整改入手，探索聯(lián)合監(jiān)管項(xiàng)目的新模式

多年的項(xiàng)目稽察監(jiān)管實(shí)踐證明，項(xiàng)目稽察監(jiān)管在督促建設(shè)項(xiàng)目糾正問(wèn)題、改進(jìn)管理的同時(shí)，還起到了一定的震懾作用，警示各有關(guān)方面切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，杜絕各類(lèi)違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。而積極穩(wěn)妥有效地開(kāi)展重大項(xiàng)目稽察監(jiān)管工作，需要進(jìn)一步探索對(duì)政府投資有效監(jiān)管的新模式。

建立健全政府投資法規(guī)體系。對(duì)現(xiàn)有政府投資監(jiān)管中的有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)不符合國(guó)家投資體制改革精神的，不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展要求的及時(shí)予以修改或廢止。對(duì)實(shí)踐證明行之有效、符合國(guó)家投資體制改革方向的，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)正常立法程序納入法制化軌道。要加快出臺(tái)《政府投資管理?xiàng)l例》和《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察條例》，明確政府投資職能、責(zé)任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目前期、審批和責(zé)任追究制度，合理界定政府投資范圍和投資方式，規(guī)范政府投資行為。

加強(qiáng)對(duì)政府投資重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一要抓好項(xiàng)目設(shè)計(jì)的監(jiān)管。進(jìn)一步規(guī)范前期咨詢(xún)?cè)u(píng)估和初步設(shè)計(jì)及概算審查，科學(xué)合理選定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二要規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管。積極推動(dòng)招投標(biāo)信用體系、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家管理等制度建設(shè)。強(qiáng)化招投標(biāo)行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力。三要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金的監(jiān)管。嚴(yán)格資金審批、執(zhí)行、監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位。四要抓好竣工驗(yàn)收的監(jiān)管。

建立快速的監(jiān)管信息反饋機(jī)制。2010年1月1日實(shí)行的《浙江省政府投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)》，是浙江的投資項(xiàng)目管理平臺(tái)。在統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)下，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享的優(yōu)勢(shì)，讓經(jīng)營(yíng)投資管理系統(tǒng)與決策系統(tǒng)、投資對(duì)象之間的信息對(duì)稱(chēng)，經(jīng)營(yíng)投資管理系統(tǒng)內(nèi)部各種業(yè)務(wù)信息相互貫通，從而形成一個(gè)快速的、完整的、有機(jī)的管理鏈，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)中相關(guān)情況。

完善項(xiàng)目投資管理制衡機(jī)制。一要對(duì)投資中介機(jī)構(gòu)的選擇、使用、監(jiān)督、管理及責(zé)任劃分作出明確規(guī)定，建立投資中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家的責(zé)任約束機(jī)制和懲戒機(jī)制。二要改進(jìn)政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式，完善政府投資項(xiàng)目代建制、總承包以及特許經(jīng)營(yíng)等模式，實(shí)行建設(shè)、管理、使用分離，明確政府投資主管部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目使用單位和代建人各方職責(zé)。三要探索建立政府投資項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管制，明確政府投資各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標(biāo)和責(zé)任，理順投資主管部門(mén)、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)和關(guān)系，完善重大項(xiàng)目稽察制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化對(duì)投資項(xiàng)目監(jiān)管的整改落實(shí)。項(xiàng)目監(jiān)管工作的成效關(guān)鍵在整改落實(shí)。一要抓好項(xiàng)目監(jiān)管整改回頭看工作。二是加大監(jiān)管復(fù)查力度。要抓住聯(lián)合監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)前期設(shè)計(jì)存在重大缺陷、工程質(zhì)量存在重大隱患、資金使用存在重大問(wèn)題的項(xiàng)目，加大復(fù)查力度。三是加大處罰力度。對(duì)整改落實(shí)不力、屢查屢犯的項(xiàng)目單位，采取通報(bào)批評(píng)、停項(xiàng)目、停計(jì)劃等懲戒措施，對(duì)責(zé)任單位、責(zé)任人嚴(yán)肅處理。四是建立健全稽察監(jiān)管整改情況披露制度。

建立科學(xué)的聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)制。一是要處理好與委內(nèi)處室的關(guān)系，確定年度稽察、聯(lián)合監(jiān)管項(xiàng)目名單和稽察整改意見(jiàn)要事先與專(zhuān)業(yè)處室溝通，項(xiàng)目稽察時(shí)，要爭(zhēng)取各相關(guān)處室的支持、配合，做到良性互動(dòng)；二是要處理好與上下級(jí)稽察機(jī)構(gòu)的關(guān)系，促進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)；三是要處理與政府相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，與相關(guān)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)溝通、通力合作，與行業(yè)主管部門(mén)及時(shí)加強(qiáng)溝通、互相配合，做到不缺位、不越位，開(kāi)展項(xiàng)目稽察、監(jiān)管信息共享等。

建立長(zhǎng)效的監(jiān)管工作考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。要充分調(diào)動(dòng)市、縣發(fā)改部門(mén)的積極性，充分發(fā)揮市、縣發(fā)改部門(mén)項(xiàng)目監(jiān)管工作的作用；要充分調(diào)動(dòng)行業(yè)主管部門(mén)的積極性，找準(zhǔn)切入口介入項(xiàng)目管理；要讓項(xiàng)目單位感覺(jué)到項(xiàng)目監(jiān)管是在規(guī)范項(xiàng)目和幫助推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督、整改等手段進(jìn)行有效預(yù)防問(wèn)題發(fā)生；要開(kāi)展對(duì)各市、縣發(fā)改委（局）項(xiàng)目監(jiān)管工作進(jìn)行考評(píng)激勵(lì)。

進(jìn)一步加強(qiáng)稽察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。項(xiàng)目稽察監(jiān)管涉及范圍廣，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，責(zé)任重大，要求稽察隊(duì)伍必須政治合格、業(yè)務(wù)過(guò)硬、精干高效、依法辦事、規(guī)范運(yùn)作。要進(jìn)一步研究理順體制，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，逐步建立起適合稽察監(jiān)管工作特點(diǎn)和滿(mǎn)足工作需要的特派員選派制度。尚未設(shè)立稽察辦的部分縣（市），也應(yīng)主動(dòng)建立和完善稽察工作體制機(jī)制。