論城市土地集約利用中的全面可持續(xù)觀——國(guó)內(nèi)外研究比較與評(píng)述

鄭 斌，黃麗娜，盧新海

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079）

土地資源集約節(jié)約利用是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的一體化將成為新的關(guān)注對(duì)象，狹義的“就地論地”方式不可再繼續(xù)。對(duì)此，國(guó)外的一些觀念和做法值得借鑒。

1 國(guó)內(nèi)外土地“集約利用”觀念的差異與本質(zhì)

關(guān)于土地集約利用的概念，早期可追溯到李嘉圖（David Ricardo）等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對(duì)農(nóng)業(yè)用地的研究［1-2］。城市土地的集約利用顯然與兩個(gè)主題有關(guān)：一是城市的發(fā)展需要；二是城市土地資源的匱乏。關(guān)于后者，國(guó)內(nèi)由于人多地少、建設(shè)發(fā)展與耕地保護(hù)發(fā)生嚴(yán)重沖突而引起城市用地的緊張［3-5］，屬于“剛性匱乏”；而在國(guó)外則大多由環(huán)保主義的盛行引起［6-7］，屬于“彈性匱乏”。由此產(chǎn)生的土地“集約”利用的思路也大相徑庭。傳統(tǒng)上國(guó)內(nèi)重剛性指標(biāo)（如土地利用強(qiáng)度，投入、產(chǎn)出率的比較等）的評(píng)判［8-9］，國(guó)外重各項(xiàng)社會(huì)、生態(tài)指標(biāo)在可持續(xù)性發(fā)展評(píng)價(jià)中的使用［10-11］。對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，土地利用效率的決策與評(píng)價(jià)當(dāng)中牽扯到的利益關(guān)系更為復(fù)雜，總體評(píng)估、不確定關(guān)系與多指標(biāo)體系的折衷往往成為解決問(wèn)題的最終手段［12-14］。既然城市土地的使用是由其所在位置的相對(duì)使用條件決定，那么，對(duì)其使用程度及使用方式的合理與否就應(yīng)由使用它的某種“有效性”來(lái)判斷，“集約”即意味著“最有效”。這在北美國(guó)家中表現(xiàn)為“精明增長(zhǎng)（SmartGrowth）”或更早期的“新城市主義（New Urbanism）”。精明增長(zhǎng)的表象雖也表現(xiàn)為填充式開(kāi)發(fā)，緊湊式發(fā)展，然而其核心依然是基于環(huán)保考慮的對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施及城市擴(kuò)張的有效控制，并且其中關(guān)于“合理開(kāi)發(fā)密度”的定義也顯然更為復(fù)雜［7，15-16］。就其具體內(nèi)容而言，國(guó)外（主要是歐美）的相關(guān)研究中，除環(huán)境與生態(tài)保護(hù)外［17-18］，還大致包含以下幾類：景觀與開(kāi)放空間的保護(hù)［19-21］、基礎(chǔ)設(shè)施（其中主要是道路）的使用［22-24］、資源的共享與制造業(yè)的合作關(guān)系［25］、安全與其他社會(huì)問(wèn)題［26-28］等。實(shí)際上，種種的“合理性”最終總能歸于經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)發(fā)展的“可持續(xù)”。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者也陸續(xù)在國(guó)外期刊上發(fā)表了一系列關(guān)于城市發(fā)展可持續(xù)性（包括土地集約利用）的文章［29-30］。但值得注意的是，關(guān)于城市的“可持續(xù)性”概念，東、西方學(xué)者間存在著一定的差距。以近期出自大陸作者［31］、臺(tái)灣作者［32］以及歐美作者［33］的三篇文獻(xiàn)為例進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)：大陸作者的指標(biāo)中包含項(xiàng)目較少，其中經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)因素占多數(shù)，而社會(huì)性指標(biāo)只涉及人口增長(zhǎng)率、就業(yè)率和人均存款3項(xiàng)；臺(tái)灣作者的指標(biāo)有51項(xiàng)，其中社會(huì)性因素為22項(xiàng)，環(huán)境因素次之，占13項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)占的份額相對(duì)較少（其中個(gè)人收入和失業(yè)率還被列入經(jīng)濟(jì)因素中）；而歐美作者的指標(biāo)所涉及的因素則更為豐富，其中大類就有41項(xiàng)，每項(xiàng)大類中又分若干小項(xiàng)。理念上的差異直接帶來(lái)管理側(cè)重點(diǎn)的不同，也有文獻(xiàn)批評(píng)當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家的土地管理項(xiàng)目中普遍缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容［34］。當(dāng)前中國(guó)幾乎所有的土地集約利用評(píng)估項(xiàng)目中都存在這個(gè)問(wèn)題，甚至在2008年最新頒布的《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（試行）》中也是如此。

從本質(zhì)上講，這種差異并非僅僅是東、西方觀念的固有差異。國(guó)外環(huán)保主義的盛行首先得益于資源的“剛性”不缺乏，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及其他一些傳統(tǒng)人文因素促成了對(duì)社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題的重視。而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，特別是對(duì)中國(guó)而言，在“剛性”不足的條件下過(guò)于講求“彈性”，也未必可行?！翱沙掷m(xù)”的本質(zhì)是“發(fā)展”；同樣，“集約”也必須以能滿足基本“夠用”為前提。對(duì)歐美的種種觀點(diǎn)與做法，尤其是將社會(huì)、環(huán)境諸問(wèn)題完全置于城市的空間規(guī)劃、功能分區(qū)和土地利用決策之上，雖然科學(xué)先進(jìn)，但是就其借鑒而言，必須根據(jù)自身發(fā)展的不同階段，取其適用，量力而行。如何在保證“剛性”需求前提下，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從傳統(tǒng)的集中式集約過(guò)渡到滿足各方面發(fā)展需要和以兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)為標(biāo)志的廣義集約，從而做到真正的“可持續(xù)”，應(yīng)是考慮的重點(diǎn)。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀的評(píng)述與思考

就國(guó)內(nèi)目前的土地集約利用研究而言，研究側(cè)重點(diǎn)大致可分為兩類：一類是關(guān)于精明增長(zhǎng)的思考，當(dāng)前主要存在于城市規(guī)劃領(lǐng)域的理論性探討；另一類則是已在國(guó)土部門進(jìn)入實(shí)際操作的土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法的研究，其大體上還是以傳統(tǒng)的利用強(qiáng)度、投入強(qiáng)度和產(chǎn)出效益三項(xiàng)作為主要指標(biāo)［9，35］，間或加入新的方法因素（如神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)［36］）或者研究側(cè)重點(diǎn)的變化（如時(shí)空變化［37-38］）。其中，在針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的研究當(dāng)中也出現(xiàn)了一些新的亮點(diǎn)，如翟文俠等［39］用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法發(fā)現(xiàn)當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用對(duì)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性主要表現(xiàn)為對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入方面；陳逸等［40］則分析了開(kāi)發(fā)區(qū)與母城關(guān)系的演變和發(fā)展；李偉芳等［41］分產(chǎn)業(yè)類型計(jì)算并比較了各類企業(yè)的集約利用情況。大體而言，此類研究已經(jīng)帶有一定的綜合評(píng)價(jià)思想。

此外也有一些最新研究將一些新指標(biāo)納入土地集約利用評(píng)價(jià)體系。如班茂盛等［42］加入了一系列創(chuàng)新類指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)高新區(qū)的土地利用績(jī)效，譚峻等［43］在評(píng)價(jià)體系中加入了更多社會(huì)效益因子和環(huán)境效益因子；施昱年等［44］從社會(huì)需要的角度研究了園區(qū)對(duì)周圍服務(wù)設(shè)施的需求；汪友結(jié)等［45］從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度評(píng)估了蕪湖市城市土地的利用程度，等等。這些研究在思路上借鑒了國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，并且在評(píng)價(jià)體系上有所突破。

國(guó)內(nèi)還有一些研究并非從土地集約利用評(píng)價(jià)的角度來(lái)討論，但是其研究結(jié)論或方法可為土地集約利用評(píng)價(jià)帶來(lái)一定啟示。如宋吉濤等［46］對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)相對(duì)有效性的評(píng)價(jià)；鄭新奇等［47］對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)的合理性分析；梁紅梅等［48］對(duì)土地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的耦合關(guān)系研究；楊星等［49］對(duì)東莞市的土地資源可持續(xù)利用的實(shí)證分析等。

縱觀國(guó)內(nèi)有關(guān)城市土地集約利用的研究，雖不乏亮點(diǎn)，但從總體看主要還存在如下問(wèn)題。

第一是研究的主流還未擺脫“就地論地”的思路。城市是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合體，不管是從環(huán)保主義、實(shí)用主義、結(jié)構(gòu)主義或者其他任一有著特殊社會(huì)角色的個(gè)體眼中，對(duì)“土地的集約利用”顯然都有著不同的認(rèn)識(shí)。土地利用的合理與集約與否不應(yīng)是某一單一指標(biāo)體系所能概括和定義，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“最佳產(chǎn)出”這一簡(jiǎn)單評(píng)述。

第二是研究缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。雖然已有少量研究論及了社會(huì)生態(tài)發(fā)展的需要，但是當(dāng)具體到研究方法時(shí)，要么在概念論述上缺乏更好的評(píng)析手段，最終又重歸于一般性的討論；要么是提出的指標(biāo)體系僅僅出于經(jīng)驗(yàn)的推斷而缺乏合理性的解釋，疏于論證。而對(duì)于城市這樣一種巨型系統(tǒng)而言，其中出現(xiàn)的各種問(wèn)題復(fù)雜而極具有時(shí)代性。因此，任何評(píng)價(jià)體系或決策手段的提出，“診斷”與“治療”內(nèi)容都缺一不可，否則極易帶來(lái)負(fù)面后果。簡(jiǎn)單舉例，城市功能分區(qū)的思想一度被予以極高推崇，并于1933年作為最主要內(nèi)容寫入《雅典憲章》。但是隨后人們發(fā)現(xiàn)，不經(jīng)過(guò)系統(tǒng)論證而簡(jiǎn)單套用所帶來(lái)的往往并不是預(yù)期的“規(guī)模效應(yīng)”和“減少用地之間的相互干擾”，諸多社會(huì)的隔閡和過(guò)度集中所帶來(lái)的交通與環(huán)境壓力常常引來(lái)更多的詬病。事實(shí)上，目前中國(guó)各地的土地集約利用評(píng)價(jià)及相關(guān)政策如果在論證不充分的情況下貿(mào)然推出，或者在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中處理稍有不慎，也極易造成城市功能的盲目分區(qū)和過(guò)度集中。

第三是相關(guān)研究的針對(duì)性不明確，尤其是針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)。地區(qū)之間存在差異，城市亦有其個(gè)性。同樣，城市中的各部分功能有機(jī)聯(lián)系而組織有序，其間的規(guī)律往往并非簡(jiǎn)單化或單一化所能描述。即使是對(duì)于強(qiáng)制性的“三區(qū)四線”①三區(qū)是指城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管制的適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)；四線是指紫線（歷史文化保護(hù)）、綠線（生態(tài)綠地）、藍(lán)線（水體保護(hù)）和黃線（基礎(chǔ)設(shè)施控制）。，也只能給予政策性的定義，在具體用地的使用和建設(shè)指導(dǎo)上，依然要依據(jù)具體位置的特定發(fā)展規(guī)律而定，并給予足夠的發(fā)展和變更余地。這就需要針對(duì)不同城市的各個(gè)有機(jī)組成部分，研究其在城市中的角色和定位，并為這種角色提供其獨(dú)特的發(fā)展策略。在中國(guó)現(xiàn)有的城市土地集約利用研究方面，這類分析顯然并未到位。

3 關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用

長(zhǎng)久以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)（尤其高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新集聚地及政府管理的各項(xiàng)改革的試驗(yàn)區(qū)，是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域。從城市化的角度看，開(kāi)發(fā)區(qū)是城市在二維空間上的延伸，開(kāi)發(fā)區(qū)的形成實(shí)際上就是城市空間發(fā)展擴(kuò)張的過(guò)程。但是，由于其自身產(chǎn)生的政策環(huán)境以及集中、超常規(guī)速度發(fā)展的特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)區(qū)一旦形成，無(wú)論它是與城市直接相毗連，還是以飛地的形式存在，在用地方式上都會(huì)與母城自發(fā)生長(zhǎng)所形成區(qū)域有所不同，在實(shí)際研究中也應(yīng)有所區(qū)別。

因此，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，土地的集約利用就必須將目光延伸到區(qū)域條件下城市與城市之間、開(kāi)發(fā)區(qū)與母城之間、開(kāi)發(fā)區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施以及各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相互作用機(jī)制對(duì)新區(qū)土地利用效用的影響上。從區(qū)位與空間的角度，將開(kāi)發(fā)區(qū)的概念從狹義的工業(yè)生產(chǎn)用地內(nèi)涵拓展為外延的區(qū)域有機(jī)組成體，將統(tǒng)一規(guī)劃和全面科學(xué)發(fā)展的理念融入開(kāi)發(fā)區(qū)土地綜合效用評(píng)價(jià)中，探討開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用的各種可能模式，這對(duì)于未來(lái)城市的可持續(xù)具有重大意義。

4 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市土地集約利用的認(rèn)識(shí)存在差距，也有著內(nèi)在的本質(zhì)區(qū)別，對(duì)國(guó)外的研究成果和理念可理性借鑒。就中國(guó)而言，如何合理利用現(xiàn)有的城市土地，有效緩解目前國(guó)內(nèi)城市發(fā)展用地的“剛性匱乏”，將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)土地集約與節(jié)約利用研究的關(guān)鍵。但是，這一過(guò)程并不意味著要盲目追求數(shù)量上的集中，土地集約利用的最終目的是為了滿足在有限城市土地空間上不斷增長(zhǎng)的各種人類社會(huì)活動(dòng)發(fā)展的需要，因此，如何在“強(qiáng)化”土地開(kāi)發(fā)利用程度的過(guò)程中，維持土地利用的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的“有效”，應(yīng)成為今后研究的著眼點(diǎn)：不斷挖掘城市土地“集約利用”的新內(nèi)涵，并且在實(shí)踐中針對(duì)特定城市發(fā)展情景，研究和比較各種可能的土地集約利用模式，探尋適合城市自身發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展之路。

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