試論公共部門人力資源管理的特性、戰(zhàn)略目標和發(fā)展趨勢

● 姚建東

試論公共部門人力資源管理的特性、戰(zhàn)略目標和發(fā)展趨勢

● 姚建東

擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公共部門人力資源隊伍，無疑是政府實現(xiàn)治理目標的根本保證之一。本文從公共部門人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)、目標及發(fā)展趨勢來闡述公共部門人力資源的再造過程。

公共部門 人力資源 戰(zhàn)略目標 發(fā)展趨勢

在知識社會中，人力資源已取代工業(yè)時代的資本，成為我們這個時代最重要的戰(zhàn)略資源。對于公共管理者而言，擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公共部門人力資源隊伍無疑是政府實現(xiàn)治理目標的根本保證之一，否則政府不可能有活力、有效率。當今風靡各國的“政府再造”（Reengineering Government），莫不把公共部門人力資源再造作為一個重點。

一、公共部門人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)

“公共部門人力資源開發(fā)與管理”是對“人事行政管理”的全面更新。公共部門的人力資源作為國家人力資源總體結(jié)構(gòu)中的一部分，具有一般人力資源所具有的再生、能動、增值等一切基本性質(zhì)。但是，公共部門的人力資源掌握著公民和國家賦予的公共權(quán)力，執(zhí)行著國家制定的法律和大政方針，在社會價值的權(quán)威性分配中起著重要作用。公共部門人力資源行為的過程和結(jié)果，直接關(guān)系到政府的公共形象和合法性。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開發(fā)過程中，對政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的要求，構(gòu)成其自身性質(zhì)中極其重要的部分。公共部門人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質(zhì)、道德覺悟、對公眾熱情的服務態(tài)度和工作作風。

同樣，公共部門人力資源開發(fā)與管理也具有一般人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)和作為公共部門組織形態(tài)的特殊管理性質(zhì)。人力資源開發(fā)與管理的一般性體現(xiàn)了各種組織形態(tài)在人事管理上的共同性，如在管理過程中有“入口”、“在職”、“出口”三大環(huán)節(jié)劃分，設立了組織競爭、激勵、保障、開發(fā)等管理機制以及人事選撥、測評、考核、獎勵的一些具體管理措施、方法和技術(shù)等，這些在包括公共組織在內(nèi)的各種組織的人事管理中表現(xiàn)出明顯的一致性，反映了組織對人力資源開發(fā)和管理一般屬性的共同認識。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開發(fā)與管理有其獨特性。第一，公共部門是一個橫向部門分化，縱向?qū)蛹壒?jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系。而這樣一個體系又是按照完整統(tǒng)一的組織原則建立起來的，它意味著組織必須目標統(tǒng)一、領(lǐng)導指揮統(tǒng)一、機構(gòu)設置統(tǒng)一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯的人力資源主管部門，在上級機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導下，承擔著不同部門、不同層級的人力資源管理職能。由此可見，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分與人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機構(gòu)的復雜性相比擬。第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對公共部門人力資源的行為和管理行為進行規(guī)制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。如針對政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強化了其德才的測評、考核與培訓的方法和技術(shù)；而針對公共部門產(chǎn)出的非量化性特征，公共部門人力資源開發(fā)管理必然發(fā)展出適用于公共組織的績效評價指標。

二、公共部門人力資源管理的目標

公共部門是相對于私營部門的一種重要組織形態(tài)。它所提供的產(chǎn)品和服務范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構(gòu)決定的，在民主社會是由公民的代表來決定的。公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的，所具有的合法強制力也是私人部門所沒有的。這種核心差異無疑決定了公共部門與私人部門所追求的管理目標的差異。公共部門人力資源開發(fā)與管理的目標主要是追求完善的內(nèi)在運行機制。在國家公務員制度中，公共部門人力資源管理的內(nèi)在運行機制主要表現(xiàn)在五個方面：

1.競爭擇優(yōu)機制

競爭機制是市場主義法則在公務員制度中的體現(xiàn)和應用，它促成了一個優(yōu)勝劣汰、競爭發(fā)展的環(huán)境。競爭機制需要個人可以長期預期的穩(wěn)定的法制規(guī)則，它有效運行的基礎是：所有的公務員和愿意成為公務員的社會人才，在公務員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務員管理機構(gòu)以客觀、公開的原則與程序從事管理活動。

2.權(quán)利保障機制

政府要保證公務員隊伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務員工作和生活的基本條件，滿足他們生產(chǎn)以及自我發(fā)展的不同層次的需求。不能將公務員只看成是完成工作的機器、實現(xiàn)組織績效的工具或管理控制的對象。現(xiàn)代公共部門人力資源管理已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)人事行政管理那種重控制、重監(jiān)督、重處罰的消極管理，而轉(zhuǎn)向營造良好的工作生活質(zhì)量，激發(fā)公務員的活力。

3.功績激勵機制

人才的競爭必然要求組織建立相應的功績激勵機制作為配套措施，因為雖然競爭是功績激勵機制建立的基礎，但是只有組織同時制定了相關(guān)的激勵政策，競爭的環(huán)境才能得到根本的保證。如果沒有激勵，公務員干得好，得不到獎勵、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競爭的效用就無從談起。在現(xiàn)代公務員制度中，激勵機制通過以下管理環(huán)節(jié)的措施保證：人事獎懲、考績考核、職務升降、在職培訓、工資晉級、辭退和獎金等。

4.流動更新機制

公務員的更新機制包括兩層含義。一是促進政府工作人員正常的新老交替和流動，保持公職人員的穩(wěn)定性和年齡結(jié)構(gòu)的合理性。二是更新現(xiàn)有公務員知識結(jié)構(gòu)和技能手段，以及根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的條件，進行職位交流調(diào)配的人才流動。流動更新機制在公務員制度中的應用包括：退休退職、教育培訓、交流調(diào)配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場完善等。

5.制約監(jiān)控機制

權(quán)力最大的危險是權(quán)力腐敗或失控，對公務員而言，監(jiān)控包括對公務員的紀律規(guī)章、行政懲戒、人事檔案等。對公務員管理機構(gòu)而言，監(jiān)控的主要內(nèi)容是人事行政管理體制和機構(gòu)設置、權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督等。值得一提的是，公務員作為管理機構(gòu)的被管理者，也有權(quán)對管理機關(guān)管理行為的合法性與合理性進行監(jiān)督，以維護自身的合法權(quán)益。這一點體現(xiàn)了現(xiàn)代公務員制度中公務員與管理機關(guān)之間監(jiān)督的雙向性。

三、現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展的新趨勢

我國目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統(tǒng)人事行政管理向現(xiàn)代人力資源管理的過渡期，縱觀西方現(xiàn)代公共部門人力資源發(fā)展的脈絡，結(jié)合我國公共管理環(huán)境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出來的特點和趨勢主要有以下幾個方面：

1.專家治理以及政府管理職業(yè)化

隨著知識經(jīng)濟和信息社會的來臨、政府管理復雜性的增加、政府管理對大量信息的需求以及政府管理日趨技術(shù)化和專門化，政府管理對專門性的需要更加強烈，這一切均導致了知識工作者的興起。知識和信息工作者，在政府公務領(lǐng)域內(nèi)將占主導地位。在未來的公共組織中，知識和專家的權(quán)威將會日益顯現(xiàn)。

2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理

傳統(tǒng)的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導向的消極的管理，這種管理的基本特點在于：強調(diào)效率價值的優(yōu)先性；強調(diào)公務員的工具角色；強調(diào)嚴格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督的控制；強調(diào)集中性的管理等。傳統(tǒng)的以控制為導向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現(xiàn)在：開放參與決策機會；提供行政人員發(fā)展自主性的機會；發(fā)展組織共同愿景；發(fā)展并維持組織成員之間的依賴、開放的溝通等。

3.公共部門人力資源發(fā)展的重視和強調(diào)

面對知識經(jīng)濟和信息社會的到來，面對新知識和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來越多的組織認識到公共部門人力資源發(fā)展，即通過持續(xù)的學習以改變公務員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務員面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學習已經(jīng)無法適應時代的要求，具備新的學習能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。未來學家約翰奈斯比特等人亦認為，未來組織的人力資源發(fā)展將強調(diào)學習如何學習，學習如何思考，學習如何創(chuàng)造，并向終身學習發(fā)展。

4.公共部門人力資源管理的電子化

信息和網(wǎng)絡技術(shù)在公務員管理中的應用已成為一個顯著的特征，人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡化，可以增加效率，節(jié)約成本；有利于人力資源戰(zhàn)略和政策制定；有利于加強人員之間的溝通與聯(lián)系；有利于實現(xiàn)參與管理。未來主要的發(fā)展包括：電子人事政策法規(guī)和電子人力資源資料庫；電子招聘；電子福利支付；電子動態(tài)管理等。

5.政府人力精簡與小而能的政府

政府組織規(guī)模的龐大，乃是過去各國政府的一個普遍現(xiàn)象，究其原因在于政府功能的擴張、社會的發(fā)達、政務的增繁以及政府自身的內(nèi)在擴張。而政府之擴張反過來導致赤字、績效低下、成本擴張。所以，從1990年以后，各國之文官改革，莫不把人力精簡和緊縮管理作為主要措施。我國政府亦精簡了30%的公務員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡繼續(xù)成為公共部門人力資源管理的一個基本趨勢。

6.績效管理的強調(diào)與重視

如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績效側(cè)身于種種目的當中，便不免成為最受關(guān)注的課題。事實上，組織的成功與否，視人力資源運用的有效程度而定。如今，無論公、私組織，績效管理成為一個最熱門的話題?？冃Ч芾硪馕吨M織管理者為公務員規(guī)劃責任及目標，以使他們的能力獲得最大的發(fā)揮；并以績效考評作為公務員獎懲的依據(jù)。

7.公務倫理責任的強調(diào)和重視

近年來，越來越多的公職人員的不道德行為（如腐?。е铝苏诺南陆岛凸駥φ賳T的“信任赤字”，嚴重影響到了政府的合法性問題。我國目前雖然還沒有關(guān)于公務員倫理的法律法規(guī)，維持公務員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨紀和說服教育的層面，但隨著“以德治國”觀念的逐步深入，公務員的職業(yè)倫理總是會越來越受人們重視?？梢钥隙?，如何維持公務員倫理的生活及行為，是今后我國公共部門人力資源管理的最大挑戰(zhàn)之一。

1.任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社，1998年版。

2.傅小隨：《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學院出版社，1999年版。

3.浦興祖：《當代中國政治制度》，復旦大學出版社，1999年版。

4.張立榮：《中外行政制度比較》，北京商務印書館，2000年版。

5.俞可平：《治理與善治》，中國社會科學出版社，2002年版。

6.[美]戴維·奧斯布，特得·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社，1996年版。

7.[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，北京華夏出版社，2002年版。

(作者單位：南陽理工學院)

■責編 韓樹杰 Tel:010-88383907 E-mail：hrdhsj@126.com