資源輸入與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

張世勇

資源輸入與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

張世勇

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

以取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志，在此之前國家通過從農(nóng)村汲取資源以完成國家工業(yè)化和現(xiàn)代政權(quán)的建設(shè)，在此之后，隨著一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，標(biāo)志著以工補(bǔ)農(nóng)、資源輸入時(shí)代的開始。在資源輸入的過程中，干群矛盾是減少了，但是農(nóng)民對基層政府，鄉(xiāng)村干部仍然不信任，新的鄉(xiāng)村利益共同體正在形成，村莊內(nèi)部的自主性、內(nèi)生性秩序仍然難以發(fā)生，如何在資源輸入過程中消除信息不對稱，建立一個(gè)常規(guī)性權(quán)力完備的村級組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的核心問題。

取消農(nóng)業(yè)稅；資源輸入；鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家通過從農(nóng)業(yè)中汲取工業(yè)化和國家現(xiàn)代化建設(shè)的資源，完成了國家行政權(quán)力和政治影響力對鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，從中央到基層建立了較為完整的政府行政序列。取消農(nóng)業(yè)稅之后，新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略等一系列惠農(nóng)政策的提出，社會(huì)普遍認(rèn)為一個(gè)“以工補(bǔ)農(nóng)”的時(shí)代來臨，也意味著國家與農(nóng)民的“取”、“與”關(guān)系發(fā)生了根本改變。隨著農(nóng)業(yè)稅的免除，鄉(xiāng)村兩級面臨運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)成為問題，國家開始通過資源輸入的方式，解決后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的各種問題，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響，逐漸在農(nóng)村建立醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保等社會(huì)保障體系，以期根本改變農(nóng)村面貌。

資源輸入的政治效果是農(nóng)民得到了實(shí)惠，加強(qiáng)了國家的合法性，緩和了干群矛盾。但是，學(xué)界仍然對鄉(xiāng)村治理狀況表現(xiàn)出擔(dān)憂。有人認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅之后轉(zhuǎn)變基層政府職能，實(shí)現(xiàn)國家和農(nóng)民的“服務(wù)型”關(guān)系的深層次目標(biāo)并沒有完成，基層政權(quán)呈現(xiàn)出“懸浮”狀態(tài)①，取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村體制改革，精簡機(jī)構(gòu)，撤鄉(xiāng)并村，取消村民小組長等消弱了鄉(xiāng)村組三級的治理能力?；鶎咏M織所承擔(dān)的國家能力也同時(shí)被消弱，基層組織與農(nóng)民的制度性社會(huì)關(guān)聯(lián)被消解②，從控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來講，鄉(xiāng)村治理仍然存在著隱患，應(yīng)該強(qiáng)化基層組織的治理能力③。擺在我們面前的問題是在“以工補(bǔ)農(nóng)”的時(shí)代，如何強(qiáng)化基層組織的權(quán)力來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，強(qiáng)化基層組織權(quán)力的關(guān)鍵是加強(qiáng)村級組織的建設(shè)，具體來說就是在資源輸入的過程中重建村級組織作為勾連國家與農(nóng)民、國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的紐帶作用，重建國家與農(nóng)民的制度性關(guān)聯(lián)。

一、從資源汲取到資源輸入

這里所說的資源輸入是指國家通過轉(zhuǎn)移支付等方式解決鄉(xiāng)村兩級正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)問題、對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的各種補(bǔ)貼，用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各項(xiàng)專項(xiàng)資金，對農(nóng)村中的弱勢群體社會(huì)救濟(jì)，對農(nóng)民建立醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施，以及國家減災(zāi)救災(zāi)力度的加強(qiáng)。免除農(nóng)業(yè)稅之后，國家投入到村莊中的資源大體上可以分為三類，一是以轉(zhuǎn)移支付形式給村干部的工資和村莊的辦公經(jīng)費(fèi)；二是以養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和社會(huì)保障等形式投入到農(nóng)村的各種資金，三是國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種資金，前者如“村村通”，后者如對農(nóng)村專業(yè)合作社的資金扶持，以及新農(nóng)村建設(shè)中對一些示范村、典型村的選擇性資源投入。

在免除農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)業(yè)稅在國家的財(cái)政收入中已經(jīng)占據(jù)了很少部分，2004年，農(nóng)業(yè)稅占各項(xiàng)稅收的比例降至1%，2004年國家財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)稅為242億元，只占當(dāng)年國家財(cái)政收入33267.82億元的0.73%。從農(nóng)村汲取資源以發(fā)展工業(yè)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)很大一部分是為了維持基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，而且農(nóng)業(yè)稅的收取成本非常之高，基層政府在收取農(nóng)業(yè)稅的過程中各種搭車收費(fèi)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，惡化了干群關(guān)系，基于政治邏輯國家毅然決然的免除了農(nóng)業(yè)稅。免除農(nóng)業(yè)稅之后，國家通過轉(zhuǎn)移支付的形式維持鄉(xiāng)村兩級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，通過新農(nóng)村建設(shè)改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。這兩種方式都是“以工補(bǔ)農(nóng)”時(shí)代，國家對農(nóng)村的資源輸入過程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003至2007年，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出就達(dá)1.6萬億元，主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)等方面，地方各級財(cái)政也大幅度增加了支農(nóng)投入，是我國改革開放以來對“三農(nóng)”投入增加最多、增長最快的時(shí)期之一。④國家對農(nóng)村的這些投入，一是基本上解決了鄉(xiāng)村兩級的運(yùn)轉(zhuǎn)問題，逐漸將農(nóng)民納入社會(huì)保障的范圍，進(jìn)一步改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各種惠農(nóng)補(bǔ)貼的逐年增多拓寬了農(nóng)民增收的渠道。

除過這三類之外，國家在扶貧開發(fā)中對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的資源投入也是資源輸入的一種形式。因此，資源輸入并不是從稅費(fèi)改革之后開始的，國家的反貧困戰(zhàn)略本身就是現(xiàn)代國家向農(nóng)村的資源輸入，國家的扶貧實(shí)踐中從人力、制度、資金等方面對貧困地區(qū)進(jìn)行傾斜，本身就是廣泛意義上的資源輸入。

筆者曾經(jīng)調(diào)查的安徽省合肥市C縣是一個(gè)省會(huì)城市的郊縣，頻臨瓦埠湖，長期以來受到洪水威脅，生態(tài)條件非常脆弱，一直是國家級貧困縣。上世紀(jì)90年代以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和救災(zāi)減災(zāi)能力的增強(qiáng)，通過移民建房，救災(zāi)時(shí)大量的物資投入，修建保莊圩等措施大大改善了當(dāng)?shù)厝说纳顥l件，為此后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。隨后的取消農(nóng)業(yè)稅，各種惠農(nóng)政策出臺(tái)，農(nóng)村各種社會(huì)保障措施的實(shí)施，打工潮興起之后農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況的改善，當(dāng)?shù)厝说纳钏礁纳屏嗽S多，年齡較大的農(nóng)民感嘆到現(xiàn)在是過上了“神仙日子”。

二、資源輸入過程中的信息不對稱

國家的資源輸入對農(nóng)民生活的改善起到了很明顯的作用，而留給我們的問題是鄉(xiāng)村治理狀況仍然不令人樂觀。在資源輸入的過程中，基層組織如何為農(nóng)民服務(wù)，如何與農(nóng)民打交道仍然是一個(gè)沒有解決的問題。上述C縣免除農(nóng)業(yè)稅和國家的資源輸入改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的基本生活條件。然而，基層組織的治理能力也同時(shí)被削弱，這一點(diǎn)最集中的體現(xiàn)在農(nóng)田水利等公共品的提供上。雨水多時(shí)村級組織沒有能力組織農(nóng)田排澇，往往是當(dāng)洪水威脅到保莊圩的安全時(shí)，農(nóng)民去縣鄉(xiāng)政府上訪，在縣鄉(xiāng)政府的協(xié)助下村級組織才有能力排澇；因?yàn)楣喔认到y(tǒng)的癱瘓和稅費(fèi)改革后用水制度的改革，干旱時(shí)用水秩序非常混亂，修建保莊圩時(shí)因取土而建設(shè)的堰塘蓄不到水，無力搶水或者只求保障口糧的農(nóng)戶只有種植旱稻。有豐富的水資源而灌溉卻成為問題的焦點(diǎn)是水費(fèi)的統(tǒng)一收繳問題。之所以出現(xiàn)這樣的問題有兩個(gè)方面，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞與鄉(xiāng)村兩級沒有多大的利益關(guān)系，鄉(xiāng)村兩級組織不主動(dòng)關(guān)心灌溉用水問題，大水利系統(tǒng)缺乏強(qiáng)有力的組織依托；二是大水利系統(tǒng)合村并組之后村民小組長名存實(shí)亡，各家各戶的水費(fèi)收取困難。

由此可見，取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，消除了征收農(nóng)業(yè)稅過程引起的農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。但是，鄉(xiāng)村治理中的問題仍然沒有解決，上述案例中水費(fèi)的收取，最為根本的問題是作為農(nóng)民與國家中介的基層政府如何與千家萬戶小農(nóng)打交道的問題。這些問題在國家向農(nóng)村輸入資源的過程中也表現(xiàn)了出來。為了消除資源輸入過程中的成本，能夠與千家萬戶小農(nóng)對接的資金可以通過先進(jìn)的支付手段直接發(fā)給農(nóng)戶，比如通過“一卡通”等形式發(fā)放的糧食直補(bǔ)，比較有效的避免了國家和農(nóng)民之間的信息不對稱。低保政策的實(shí)施首先需要在村莊中確定名額，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金，需要經(jīng)過基層政府來選擇投資的目標(biāo)，基層政府在此所起著國家與農(nóng)民之間的橋梁作用。糧食直補(bǔ)的補(bǔ)貼面積仍然需要經(jīng)過鄉(xiāng)村兩級組織層層上報(bào)，在此過程中信息屏蔽的現(xiàn)象仍然會(huì)發(fā)生，更不論農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目資金必須經(jīng)過基層組織才能落實(shí)到位。具體來說，在資源輸入過程中，最容易發(fā)生如下兩個(gè)方面的信息不對稱：

第一，自上而下的政策信息傳播渠道不暢通，紙質(zhì)傳媒尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民通過電視等媒體了解的信息不全面不具體。農(nóng)民對各種國家補(bǔ)貼的多少和各種項(xiàng)目資金的如何使用不清楚。比如，筆者曾在河南某縣調(diào)查時(shí)了解到，當(dāng)?shù)卣谕菩小按宕逋ā惫こ虝r(shí)，因?yàn)榇迕駥︵l(xiāng)村干部的不信任，需要由村民集資的配套資金難以收取，村民認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅都取消了國家還給農(nóng)民補(bǔ)貼，農(nóng)民在電視上看到的國家出錢修路，而鄉(xiāng)村干部還要收錢。為了不錯(cuò)過機(jī)會(huì)，當(dāng)?shù)鼗鶎诱缓么蚣Z食直補(bǔ)的主意，從而造成了更多的問題和矛盾。從這個(gè)例子，我們可以看出，取消農(nóng)業(yè)稅之后干群矛盾的減少并不一定意味著鄉(xiāng)村治理狀況得到了改善，政策信息阻塞在基層的現(xiàn)象大量存在。從理想的現(xiàn)代政府來講，國家的各種政策信息應(yīng)該迅速暢通地經(jīng)過基層政府或者大眾傳媒的渠道讓農(nóng)民知曉，這樣不僅有利于農(nóng)民響應(yīng)國家政策，而且也有利于政策在基層執(zhí)行時(shí)不打折扣。

第二，低保醫(yī)療補(bǔ)貼等各種民政資金受益戶的評定是一個(gè)復(fù)雜的過程，國家要掌握這些自下而上的信息，最為關(guān)鍵的是村級組織。農(nóng)村低保實(shí)行幾年來，在有些村已經(jīng)成為村干部的治理手段，鄉(xiāng)村干部的以權(quán)謀私或者貪污的情況也不鮮見。作為資源投入方的國家或者上級政府不可能直接去了解這些信息，需要村級組織層層上報(bào)。何況，在村莊中誰家更貧困很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，名額確定過程中的公示制度和民主評議也往往被忽略或者變成了走過程。低保等名額的確定一般是缺乏監(jiān)督的，鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私難以避免，一旦這些事情暴露，鄉(xiāng)村干部的形象變的更加糟糕。此外，無論是以扶貧賑災(zāi)方式還是以低保等社會(huì)保障的方式投入的資源，到了村莊就是一種公有物，既然是公有物，那么就大家都有份，這種平均主義公正觀，要求村干部在名額評定的技術(shù)上發(fā)揮創(chuàng)造性，既能夠照顧到群眾的公平心態(tài)，又能夠?qū)?yīng)該的收益戶評選出來。

在合肥市C縣，移民建房名額需要村干部依照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，這些標(biāo)準(zhǔn)在具體執(zhí)行的過程中有很大靈活性，因?yàn)樯钤谝粋€(gè)村莊中的農(nóng)民相互之間是非常了解的，而且村干部本身也是村莊中一員，社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜，難免不會(huì)出現(xiàn)不公平的狀況。即使嚴(yán)格執(zhí)行了篩選標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檗r(nóng)民的平均主義公正觀作怪，也會(huì)在村民心中造成心理不平衡。因?yàn)榇鍎?wù)公開執(zhí)行不徹底，以及國家政策在基層宣傳中不到位，到底那些農(nóng)戶應(yīng)該得到國家的資源那些不應(yīng)該，一般村民是不可能知道的。即使是感到了不公平也沒有足夠的動(dòng)力去了解，只是發(fā)發(fā)牢騷而已。C縣Z鎮(zhèn)李村移民建房中，就發(fā)生過鄉(xiāng)村干部虛報(bào)戶數(shù)套取國家移民建房補(bǔ)助的事情。李村村干部以權(quán)謀私虛報(bào)移民建房名額的行為被暴露的過程很具有傳奇色彩。李村等其他村莊移民建房的名額確定之后，上級政府懷疑很可能存在虛報(bào)，也有農(nóng)民寫上訪信反映情況，政府不可能到每個(gè)村莊逐一核實(shí)。于是，上級政府將各個(gè)村莊上報(bào)的移民建房名額等在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上，并派專人將報(bào)紙?jiān)诟鱾€(gè)村莊發(fā)放。通過這種方式讓村民監(jiān)督，李村一直對移民建房名額存在疑慮的村民，依據(jù)報(bào)紙上公開的信息，上訪村干部不公正的行為，鄉(xiāng)村干部合謀捏造名額的事情才曝光。

三、資源輸入與鄉(xiāng)村關(guān)系的改變

有人認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅不僅改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，而且也改變著縣鄉(xiāng)政府的行為邏輯，鄉(xiāng)村利益共同體沒有了存在的必要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能不再操縱選舉，村莊內(nèi)部力量有可能被調(diào)動(dòng)起來通過民主的方式為村莊提供公共品⑤。從我們在安徽省某縣的調(diào)查來看，取消農(nóng)業(yè)稅的確是改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系與以往不同了，但是并沒有期望的那么好。取消農(nóng)業(yè)稅之后，緊接著是一個(gè)資源輸入的過程。特別是村級組織的工資和辦公經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核發(fā)放的情況下，雖然沒有了原來的鄉(xiāng)村利益共同體，但是村干部行為邏輯是唯上是從的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從自身的利益出發(fā)，也沒有放棄對村民選舉的操控。在資源輸入過程中，鄉(xiāng)村關(guān)系有以下幾個(gè)方面的改變：

（一）在資源輸入的過程強(qiáng)化了農(nóng)民對國家的認(rèn)同，同時(shí)又消解這鄉(xiāng)村兩級的合法性。資源輸入過程中，鄉(xiāng)村兩級合法性的消解分為兩個(gè)方面，一是資源輸入需要兩級組織來落實(shí)，在此過程中出現(xiàn)的一些不公正和鄉(xiāng)村干部徇私舞弊的現(xiàn)象，惡化著鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民心目中的形象；而另一方面，農(nóng)民知道這些資源是國家給的，鄉(xiāng)村兩級基本上不為民辦事，真正的服務(wù)鄉(xiāng)村兩級也做不到。鄉(xiāng)村兩級特別是村級只是在分配資源，而不是為人民服務(wù)。村民對村級組織不信任，村民的利益訴求的目標(biāo)在村莊之外，村莊內(nèi)部的利益表達(dá)渠道不通暢，上訪成為農(nóng)民維權(quán)以及利益表達(dá)的主要渠道。這與傳統(tǒng)時(shí)代祈求清官在心理結(jié)構(gòu)上相同的。村民的正當(dāng)權(quán)益和訴求得不到保護(hù)和回應(yīng)，村民轉(zhuǎn)向其他組織尋求寄托和社會(huì)關(guān)懷，比如灰色化力量介入農(nóng)村糾紛，基督教組織在農(nóng)村的迅速發(fā)展。

筆者在合肥市C縣所做的關(guān)于農(nóng)民政治認(rèn)同的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民具有很強(qiáng)的子民心態(tài)，這是因?yàn)椋Y源輸入過程中建立起來的農(nóng)民對國家的認(rèn)同尚不是現(xiàn)代公民意義上認(rèn)同，這種認(rèn)同只是基于權(quán)利和利益獲得上的認(rèn)同，存在著權(quán)利與義務(wù)的不對稱。接連幾次的移民建房，免除農(nóng)業(yè)稅，各項(xiàng)補(bǔ)貼低保政策，“村村通”等的確讓農(nóng)民感到了實(shí)惠，農(nóng)民認(rèn)為黨中央非常好。而對省級以下政府及其官員的認(rèn)同度和信任度非常低，這種認(rèn)同差異與傳統(tǒng)時(shí)代認(rèn)同皇帝和父母官的子民沒有多大的區(qū)別。村民普遍有等、靠、要的心理，村莊公共品供給缺乏主動(dòng)性?！耙皇乱蛔h”等集體行動(dòng)難以達(dá)成，日常生活中遇到了問題，很少通過合作的方式自我解決，也不訴求與村干部讓村級組織來解決。在村集體經(jīng)濟(jì)普遍空殼化的情況下，村民非常清楚，村委會(huì)是沒有經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)的，希望國家來投資是當(dāng)?shù)厝说钠毡樾膽B(tài)。同時(shí)，村級組織的權(quán)威在不斷降低，失去了促成農(nóng)民集體行動(dòng)組織能力，這也是許多村級組織等同于“維持會(huì)”，村干部甘當(dāng)守夜人的原因所在。

（二）資源輸入導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級的科層化趨向，以及村干部的官僚化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有放棄對村莊選舉的操控。各級政府以轉(zhuǎn)移支付的形式付給村干部報(bào)酬和村莊的辦公經(jīng)費(fèi)，解決了稅費(fèi)改革之后村級運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題，其客觀結(jié)果是改變了鄉(xiāng)村關(guān)系，村干部更多的向鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)而不向村民負(fù)責(zé)。這里的道理很簡單，吃誰的飯向誰負(fù)責(zé)。原則上講，村干部是由村民選舉出的，應(yīng)該向村民和村莊利益負(fù)責(zé)。稅費(fèi)改革之前，村干部的報(bào)酬和村委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)主要從三提五統(tǒng)中來，村干部如果不向村民負(fù)責(zé)，不考慮村莊利益，村民有理由也有底氣問責(zé)村干部，因?yàn)榇甯刹窟€要向村民收稅，由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收取在鄉(xiāng)村兩級組織和農(nóng)民之間所建立起來的制度性關(guān)聯(lián)仍然存在。稅費(fèi)改革之后，村干部的工資和村莊辦公經(jīng)費(fèi)來自各級政府的轉(zhuǎn)移支付，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了控制村干部的有效手段，在各級行政體制中存在的目標(biāo)責(zé)任制也用來考核村干部，村干部唯鄉(xiāng)鎮(zhèn)馬首是瞻是必然的。財(cái)政方面是如此，缺乏內(nèi)生性秩序村莊的村委會(huì)選舉也受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的操控。但這不是說村干部就沒有自主性，村干部畢竟不是公務(wù)員，隨時(shí)可能不擔(dān)任村干部。一旦不再擔(dān)任村干部就和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何糾葛，因此這樣的村干部不僅對自己的政治前途沒有信心，容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義心理，以擔(dān)任村干部為撈取經(jīng)濟(jì)好處機(jī)會(huì)，而不以村莊公共權(quán)力代表的角色行事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核具有嚴(yán)格的約束力，幾年一屆的村委會(huì)選舉并不足以制約村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過目標(biāo)管理責(zé)任制將村干部納入“責(zé)任——利益連帶”的制度性關(guān)系之中⑥，實(shí)際上消解著村級組織的自主性，現(xiàn)實(shí)中村干部受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約就更多一些，可以不顧及村莊村民的利益訴求。

這是全國各地農(nóng)村存在的普遍情況，雖然在不同的農(nóng)村地區(qū)存在著程度上的差異。比如在村莊內(nèi)生性秩序較強(qiáng)、村莊價(jià)值生產(chǎn)能力較強(qiáng)，村莊內(nèi)部存在籠罩性力量的地方，村干部官僚化的趨勢就不會(huì)那么明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)操控村莊選舉的可能性較低，村干部不會(huì)完全不顧及村民對于公共品供給的訴求。而在一些缺乏上述因素的村莊，村干部官僚化的趨勢就非常明顯，消極作為是村干部普遍傾向。合肥市C縣的情況就是如此，村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，像公務(wù)員一樣進(jìn)入考核體系，實(shí)行輪流坐班制，如果考核不合格就要扣發(fā)工資。計(jì)劃生育工作對村干部來說是頭等大事，圍繞著計(jì)劃生育工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部有一系列嚴(yán)格的考核、獎(jiǎng)懲制度。而村莊中的水利、防洪等關(guān)乎到村民生產(chǎn)生活的公益事業(yè)，村干部不到萬不得已是不會(huì)過問的。只有在上級有明確的任務(wù)安排或者出現(xiàn)村民上訪時(shí)，村干部才會(huì)被迫去關(guān)心，村干部的座右銘是當(dāng)村干部首先要對得起自己。當(dāng)然，這是比較極端的說法，村干部的官僚化只是一種趨勢，只是表明村干部有脫離其鄉(xiāng)土性。實(shí)際上，村干部不可能官僚化，自從人民公社解體，村民自治制度建立以來，村干部在官僚體系里已經(jīng)沒有了政治前途，進(jìn)入國家公務(wù)員體系的機(jī)會(huì)微乎其微。

（三）資源輸入過程中村干部必須動(dòng)用各種關(guān)系“跑步前進(jìn)”，形成新的鄉(xiāng)村利益共同體。國家對農(nóng)村輸入的資源畢竟是有限的，資源輸入過程中存在著選擇性分配。在新農(nóng)村建設(shè)過程中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有限的資源一般都投向所謂的重點(diǎn)村或典型村，而能夠得到這些村一般都是能人治村，要么是村莊中有特別的社會(huì)資本。在村民自治的背景下，村莊的公益事業(yè)進(jìn)行的如何是村干部贏得選舉政治資本之一，不甘于做“撞鐘者”和想在競選中取勝的村干部有充分的理由“跑步錢進(jìn)”，動(dòng)用各種社會(huì)資本到各級政府跑項(xiàng)目。為了申請到項(xiàng)目，迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更上級的政府部門也是必然的，鄉(xiāng)村兩級的關(guān)系更加緊密。在這些村莊中，因?yàn)榇甯刹康膫€(gè)人能力，村莊能夠得到較多的資源，公共品的供給狀況也比較好，能夠爭取到村莊建設(shè)的村干部就是好干部，就可能連選連任。而在一般村莊，情況就不會(huì)這么好了，村干部更加甘愿也只能當(dāng)一個(gè)守夜人，甚至沒有人愿意當(dāng)村干部。

由此可見，資源輸入過程中鄉(xiāng)村兩級更可能形成新的利益共同體。免除農(nóng)業(yè)稅之前鄉(xiāng)村利益共同體的特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鼓勵(lì)村干部完成稅收任務(wù)而容忍村干部的灰色收入，免除農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村利益共同體的特點(diǎn)在于鄉(xiāng)村兩級通過共謀在資源輸入過程中謀取好處，比如上述C縣鄉(xiāng)村干部合謀虛報(bào)移民建房名額，村干部為了能夠順利的從縣鄉(xiāng)獲取資源，只有討好上級政府。由于信息不對稱，村民是不可能知道在某個(gè)項(xiàng)目中鄉(xiāng)村兩級撈取了多少好處，即使一個(gè)項(xiàng)目資金得到了完全的落實(shí)，村民也會(huì)從壞的方面去揣測鄉(xiāng)村干部，因?yàn)榇迕窈茈y通過合作出工進(jìn)行村莊公共品建設(shè)，工程招標(biāo)過程中存在的灰色利益，也是鄉(xiāng)村兩級組織的共同利益點(diǎn)。與此相輔相成的是，以守夜人為行動(dòng)目標(biāo)的村干部，在目標(biāo)責(zé)任制下就不在乎村莊內(nèi)部的訴求，而是以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交給任務(wù)為工作目標(biāo)，村民與村干部的關(guān)系更加疏離，村莊內(nèi)部缺乏自發(fā)供給公共品的動(dòng)力。

四、余論

資源輸入過程中存在的信息不對稱和鄉(xiāng)村關(guān)系的變化等問題的實(shí)質(zhì)在于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，即在后稅費(fèi)時(shí)代，我們應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)什么樣的基層組織讓國家的資源順利輸入，或者說一個(gè)什么樣的基層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)相契合。國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的信息不對稱，凸顯出資源輸入過程中國家能力的不足，具體到基層組織來說即是常規(guī)性權(quán)力的不足，即村級組織沒有扮演好國家與農(nóng)民之間的中介角色。免除農(nóng)業(yè)稅之前，國家主要通過從農(nóng)村汲取資源推動(dòng)了國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，此時(shí)基層組織表現(xiàn)出來的特征是著重管制、任務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，即專斷性的權(quán)力表現(xiàn)的比較突出。免除農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村干部普遍感到他們從之前收糧收款等得罪農(nóng)民事情中解脫了出來，而現(xiàn)在的工作是怎么為農(nóng)民服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府。也就是說，鄉(xiāng)村兩級要實(shí)現(xiàn)從以前的管制型、任務(wù)型和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

基層組織作為治理者，做好服務(wù)的前提是準(zhǔn)確、有效的掌握治理目標(biāo)的信息，并及時(shí)暢通的表達(dá)被治理者的訴求。這個(gè)過程中最為關(guān)鍵的是村級組織。村級組織是國家基層政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)連接的末梢，村級組織是國家常規(guī)性權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)性載體，它具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各項(xiàng)中心任務(wù)，組織村民達(dá)成集體行動(dòng)，有效表達(dá)村民對公共品表達(dá)的需求偏好等任務(wù)，消除國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間信息不對稱的作用。生活在村莊熟人社會(huì)中的村組干部，是自上而下傳播政策信息，低成本地掌握村莊內(nèi)部信息的主要力量。農(nóng)民的平均主義公平觀和鄉(xiāng)土社會(huì)的非均質(zhì)化，需要村干部依靠其具有鄉(xiāng)土性的工作方法去平衡，村務(wù)公開，村莊內(nèi)部健全的民主監(jiān)督機(jī)制是防止鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私的有效保障。

這就要求，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型具體在村一級，要求村干部在保持一定的鄉(xiāng)土性、鞏固其在村莊的社會(huì)基礎(chǔ)和村干部官僚化的趨勢之間取得平衡，使其承擔(dān)起上達(dá)民情下傳政策的紐帶性作用；同時(shí)，在低保等社會(huì)救濟(jì)政策實(shí)施過程中做到公開透明，逐步培養(yǎng)村民的民主意識(shí)，加強(qiáng)村民對村級組織認(rèn)同和信任，調(diào)動(dòng)村民建設(shè)村莊公益事業(yè)的積極性，發(fā)掘和凝聚村莊內(nèi)部的社會(huì)資本，使得村級組織具有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力；通過資源輸入強(qiáng)化村級組織的治理能力、外生農(nóng)村社會(huì)秩序，體現(xiàn)現(xiàn)代政府所應(yīng)該具有的常規(guī)性權(quán)力，即吉登斯所說的現(xiàn)代民族國家對社會(huì)和公民無所不在的監(jiān)控能力，準(zhǔn)確而高效的獲得個(gè)人乃至農(nóng)戶的詳細(xì)信息，是后稅費(fèi)時(shí)代改善鄉(xiāng)村治理狀況的途徑之一。

注釋：

①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。

②呂德文：《制度性關(guān)聯(lián)的消解及其對鄉(xiāng)村社會(huì)的影響》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第4期。

③申端鋒：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視角下農(nóng)村基層組織重構(gòu)》，《人文雜志》，2006年第4期。

④財(cái)政部農(nóng)業(yè)司：《財(cái)政支農(nóng)的政策和成效》，http:// jgdw.mof.gov.cn/caizhenggaigesanshinian/gongzuochengjiu/200811/t20081105_88012.html

⑤賀雪峰：《取消農(nóng)業(yè)稅后對國家與農(nóng)民關(guān)系的影響》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2007年第2期。

⑥王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第2期。

（責(zé)任編輯 劉華安）

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1008-4479（2010）06-0061-06

2010-05-21

張世勇（1977-），陜西華陰人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)與鄉(xiāng)村治理。