政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)及其實踐研究

聶增民，易 鵬，張瑞青

（西安理工大學，陜西 西安 710054）

政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)及其實踐研究

聶增民，易 鵬，張瑞青

（西安理工大學，陜西 西安 710054）

新時期政府管理系統(tǒng)進行創(chuàng)新不僅是政府有效回應(yīng)時代與社會發(fā)展的需求，也是維護自身合法性的需要。政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)應(yīng)涉及“政府”、“職能”與“創(chuàng)新的實踐”三個要素。為此，政府管理創(chuàng)新應(yīng)推動以公共服務(wù)型政府為目標的改革，增強政府創(chuàng)新的動力；圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進一步轉(zhuǎn)變政府職能，突出政府創(chuàng)新重心；推進大部制改革，完善政府創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)；加強行政法治建設(shè)，遏制行政權(quán)力的尋租與濫用這四方面來改進，進一步推動政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展。

政府管理；創(chuàng)新系統(tǒng)；職能

在我國經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)型的背景下，政府管理的國際國內(nèi)環(huán)境和任務(wù)發(fā)生了深刻的變化，中央與地方關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，已經(jīng)由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向以相對經(jīng)濟實體為基礎(chǔ)的對策博弈關(guān)系?！?〕（P515）面對種種新情況，政府管理如何回答和解決轉(zhuǎn)型期的新問題，需要從理論作出回答。為此，2010年黨的十七屆五中全會公報指出：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障?！毙姓芾硐到y(tǒng)作為上層建筑的重要組成部分，要與時俱進，不斷進行創(chuàng)新，以改革推動政府管理系統(tǒng)的發(fā)展。

一、政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的內(nèi)涵

創(chuàng)新從哲學意義上解讀，它是創(chuàng)新主體對原有客體如觀念、制度和技術(shù)的揚棄和創(chuàng)造，從而實現(xiàn)價值重塑的過程，是主體功能的對象化。一般說來，政府管理創(chuàng)新是各級政府及其職能部門為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化所提出的新挑戰(zhàn)和新要求而對自身的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面所作出的創(chuàng)造性調(diào)整和變革?！?〕因此，研究政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的各要素，可以提升新時期政府管理創(chuàng)新實踐的科學性和有效性。關(guān)于政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的要素，學界有不同的觀點。有的觀點認為，中國政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的要素包括假設(shè)基礎(chǔ)、管理哲學、政治體制、行政體制、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和管理手段與方法七個層次。〔3〕有的觀點認為，政府管理創(chuàng)新主要包括政府管理理念創(chuàng)新、政府管理制度創(chuàng)新和政府管理方式創(chuàng)新?！?〕有的學者認為，政府管理創(chuàng)新是涉及到管理理念、管理制度、管理機制、管理方式等諸多層面問題的綜合性課題。政府創(chuàng)新要實現(xiàn)行政管理范圍從全能到有限、管理機制從微觀到宏觀、管理重心從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變?！?〕基于哲學的主體、客體與實踐的關(guān)系考察與啟示，我們認為，政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)涉及“政府、職能、創(chuàng)新的實踐”三個要素。其中，政府即各級行政組織。職能即國家和社會的法定公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)。創(chuàng)新實踐方面，隨著我國主客觀行政管理環(huán)境的變化，政府需要不斷轉(zhuǎn)變行政管理職能的實踐探索。

二、政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的要素分析

（一）關(guān)于“政府”要素的分析。作為行政管理的主體，行政組織是一個由若干要素組成的有機整體，其基本要素包括組織目標、機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、權(quán)責體系、法規(guī)制度、物質(zhì)要素六個方面，其中，組織目標是組織賴以建立和存在的前提和基礎(chǔ)；機構(gòu)是履行行政職能、達成組織目標的載體；行政人員素質(zhì)及其組成結(jié)構(gòu)是行政組織的重要因素；而權(quán)責體系直接關(guān)系到行政機構(gòu)的設(shè)置和運轉(zhuǎn)，法規(guī)制度是行政組織的根本保障，物質(zhì)要素是行政組織必不可少的重要因素。

當前，我國政府組織目標上存在唯GDP論、經(jīng)濟建設(shè)以增長型為導向，機構(gòu)設(shè)置上存在職能界定不清、膨脹，行政人員管理混亂，人員臃腫等不良現(xiàn)象。尤其是改革開放后我國釋放出巨大的經(jīng)濟活力，隨著物質(zhì)因素的不斷豐富，我國的權(quán)責體系與法規(guī)制度建設(shè)雖然取得了重大進步，但現(xiàn)行的制度實施的效果欠佳，權(quán)責體系與法規(guī)制度建設(shè)還有待進一步完善。另外，我國在經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的過程中，各級政府扮演著制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、變革推動者、利益協(xié)調(diào)者等諸多角色。這些角色之間有著較大的權(quán)力尋租空間，而且現(xiàn)行的制度尚不能很好地制約政府權(quán)力濫用現(xiàn)象，使權(quán)力腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，需要我們及時進行政府管理創(chuàng)新，遏制權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象，保持行政人員的廉潔性，維護政府的合法性。

（二）關(guān)于“職能”要素的分析。行政職能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責和功能，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。按照內(nèi)容來看，政府基本職能包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。按照層級職能的劃分，我國政府層級職能包括中央政府專有職能和地方政府專有職能，以及中央政府與地方政府共同具備的職能等。根據(jù)歷史唯物主義的觀點，行政職能作為一種上層建筑，它的發(fā)展變化很大程度上取決于對社會經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展變化。改革開放后，我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，政府職能也發(fā)生了根本性的變化。同時，政府職能作用的領(lǐng)域、職能作用的性質(zhì)、職能的分化程度和職能行使方式都發(fā)生了重大的傾斜和轉(zhuǎn)變，行政組織的橫向部門結(jié)構(gòu)與縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)也有較大的變化。隨著我國進入WTO，在全球化貿(mào)易格局中發(fā)揮著越來越重要的作用，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展、成熟，與計劃體制相適應(yīng)的全能型政府職能模式必然向與市場經(jīng)濟相吻合的有限與有效政府的轉(zhuǎn)變。面對這種變化，我們必須明確我國政府職能界閥，把政府職能限定在實現(xiàn)公共利益的范圍內(nèi)，限定在市場需要和實現(xiàn)社會公平的范圍內(nèi)，實現(xiàn)政府職能與政府能力的匹配?！?〕這樣才能有效地、科學地推動政府管理創(chuàng)新實踐的展開。

（三）關(guān)于“創(chuàng)新的實踐”要素的分析。實踐是事物發(fā)展的源泉、動力和目的。政府管理創(chuàng)新既需要理論支撐，更需要實踐去拓展。世界各國特別是西方主要發(fā)達國家自二十世紀七八十年代以來普遍發(fā)起了政府管理創(chuàng)新運動，成為當今世界范圍內(nèi)行政改革的一種普遍趨勢。

近年來，我國政府圍繞著轉(zhuǎn)變行政職能，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一核心主題大膽探索，取得許多突破。首先，改變了高度集中的政府管理模式，政府宏觀調(diào)控能力顯著增強，特別是通過產(chǎn)權(quán)制度改革，使政企分開邁出了重要步伐。其次，深化了干部人事制度改革，進行了大部制改革的實踐探索，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，職責、權(quán)限進一步得到明確，行政效率和效能不斷提高。再次，不斷改進了政府工作方式、方法，尤其是通過發(fā)展電子政務(wù)、不斷深化行政審批制度改革等措施，降低了行政成本，提高了行政效率。在制度建設(shè)方面，制定了一系列政府管理的法規(guī)、規(guī)章，探索實施競爭上崗、公開選拔制度，不斷完善公務(wù)員制度。在管理能力建設(shè)與實踐方面，政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力明顯提高，履行社會管理和公共服務(wù)職能的能力明顯增強。這些實踐有利地推動了政府管理方式的科學化、現(xiàn)代化。同時，地方各級政府勇于探索，推動了地方發(fā)展，也為政府管理創(chuàng)新積累了許多有益經(jīng)驗。如遼寧省“棚改奇跡”中，使以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)政府工作的新格局得以體現(xiàn)，執(zhí)政為民管理理念的創(chuàng)新得以彰顯，顯示了構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，但需要不斷進行機制創(chuàng)新?！?〕長三角地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域也逐步建立了政府等多個層次的相互聯(lián)動的區(qū)域合作機制。但從整體看，我國政府管理創(chuàng)新也面臨著服務(wù)意識不強烈、管理體制不完善、機構(gòu)設(shè)置不合理、職能定位不準確、管理方式不科學等問題，不能很好地適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的要求，因此還需要進行不斷創(chuàng)新。

三、推進政府管理創(chuàng)新實踐的路徑

（一）推動以公共服務(wù)型政府為目標的改革，增強政府創(chuàng)新的動力。政府創(chuàng)新需要內(nèi)在的目標、動力和方向。從政府治理模式角度來說，公共服務(wù)型政府與經(jīng)濟建設(shè)型政府是相對的一種公共治理范型，是與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的善治模式。它涵蓋面很廣，集中體現(xiàn)在政府與市場、政府與社會、政府與公民等各方面的關(guān)系之中，同時對行政職能與法治保障也有內(nèi)在的要求。具體來說，在政府與市場的關(guān)系中，市場在資源配置上發(fā)揮著主導性作用，政府主要是糾正市場失靈，在利益主體之間保持中立，積極充當公平競爭環(huán)境的創(chuàng)設(shè)者。在政府與社會的關(guān)系中，要立足于為經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展服務(wù)，盡力促進社會公平的實現(xiàn)。在政府與公民的關(guān)系中，要在科學調(diào)查民意、充分了解民情的基礎(chǔ)上全心全意為人民服務(wù)，注重公民本位和權(quán)利本位，并以法治為保障，對于因為征地拆遷等原因致使公民利益受損的要給予適當補償。在政府職能上，以公共服務(wù)職能為主導的政府，適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制的需要，致力于提供維護性的公共服務(wù)和社會性的公共服務(wù)?！?〕

（二）要圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進一步轉(zhuǎn)變政府職能，突出政府創(chuàng)新的重心。推進以公共服務(wù)型政府為目標的改革并不是要弱化、忽視我國政府的經(jīng)濟職能，而是旨在厘清市場主體、政府與社會的三方關(guān)系，以便更好地指導實踐。從我國國情出發(fā)，政府主導型、投資拉動型的經(jīng)濟發(fā)展模式也并非短期內(nèi)能夠調(diào)整和轉(zhuǎn)變。面臨后金融危機時代國際經(jīng)濟形勢風云變幻的局勢，我國經(jīng)濟抵御風險的能力的提高都有賴于政府的努力。因此，政府管理創(chuàng)新實踐在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上大有作為。

我國行政管理的創(chuàng)新性實踐要立足實際情況，基于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，分析存在的問題，如政府職能分散，存在的越位、缺位、錯位、欠位等問題，要重新構(gòu)造和優(yōu)化政府職能的結(jié)構(gòu)，越位的要退位，缺位的要補位，錯位的要正位，欠位的要到位?，F(xiàn)階段，要通過政府管理創(chuàng)新，促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，使我國經(jīng)濟增長盡快由依靠外需拉動、外延擴張、外部推動，轉(zhuǎn)向更多地依靠內(nèi)需拉動、內(nèi)涵提升、內(nèi)生增長?！?〕實現(xiàn)由唯GDP增長向包容性增長的轉(zhuǎn)變，這也是我們在“十二五”這一重要戰(zhàn)略機遇期實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，提升我國經(jīng)濟國際競爭力的保證。

（三）繼續(xù)推進大部制改革，完善政府創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)。2008年全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》中提出，要加大機構(gòu)整合力度、探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制。對行政管理體制進行大部制改革符合科學發(fā)展觀的精神，通過改革創(chuàng)新，在政府管理中能科學確定政府機構(gòu)設(shè)置及其職能分工，理順部門職責關(guān)系，健全各部門的協(xié)調(diào)配合機制，使政府運作更有效率。通過目前上海、山東、重慶等地的實踐看，大部制改革已取得了一定成效。因此，各級政府作為政府管理創(chuàng)新的主體要更新傳統(tǒng)的思維模式，要勇于探索，善于總結(jié)現(xiàn)有的經(jīng)驗，在保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷推進大部制改革。

（四）加強行政法治建設(shè)，遏制行政權(quán)力的尋租與濫用?！爸螄弑叵仁苤斡诜ā?。依法行政就是合法行政主體在法律授權(quán)范圍內(nèi)，按照合法的程序，依法決策和處理問題。要大力推進依法行政，行政主體要樹立“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念。要加大市場化制度改革創(chuàng)新的步伐，真正實現(xiàn)政企角色分開。通過健全的權(quán)力制約監(jiān)督機制，加強對行政權(quán)力的制約，維護行政權(quán)力的公正性和權(quán)威性。要探索新時期政府廉政建設(shè)的路子，對公務(wù)通訊、公務(wù)用車、公務(wù)接待等方面的問題，要大力推進公務(wù)消費制度改革創(chuàng)新。加強廉政教育內(nèi)容、方式等創(chuàng)新，宣傳服務(wù)型行政理念和社會主義的職業(yè)道德，削弱權(quán)力尋租與濫用動機，筑起反腐敗的思想道德防線。同時，要進一步完善行政問責制度，各專門工作機構(gòu)對違反行政法治的行為要依法懲治，提高權(quán)力尋租與濫用的成本與代價，有效遏制行政權(quán)力的尋租和濫用。

〔1〕胡鞍鋼.轉(zhuǎn)型與穩(wěn)定：中國如何長治久安〔M〕.北京:人民出版社，2005．

〔2〕何增科.論進一步推進政府管理創(chuàng)新〔J〕.學習與探索，2007，（3）.

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〔4〕王智輝.政府管理創(chuàng)新探究——基于新公共管理視角〔J〕.長白學刊，2010，（2）.

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責任編輯 李英姿

D62

A

1009-1203（2010）06-0074-03

2010-10-18

聶增民（1965-），男，山西萬榮人，西安理工大學思想政治部研究生。中國石油天燃氣第一建設(shè)公司第一工程處黨委書記，高級經(jīng)濟師。

易 鵬（1985-），男，湖北荊州人，西安理工大學思想政治部研究生。

張瑞青（1983-），男，山西壽陽人，西安理工大學思想政治部研究生。