“十二五”時期的政府角色新定位

廖魁星

（中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000）

“十二五”時期的政府角色新定位

廖魁星

（中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000）

“十二五”時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會呈現(xiàn)新的階段性特征，行政生態(tài)環(huán)境將會發(fā)生重大變化，政府治理將會面臨新的時代挑戰(zhàn)。所以，政府在公共治理中需要對自己的角色重新定位：由“財(cái)富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變，由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)型，由“官本位”向“民本位”回歸。實(shí)現(xiàn)政府角色新定位，就是要建設(shè)服務(wù)型政府，要通過“一元化”向“多元化”轉(zhuǎn)變的行政改革明確政府職能定位，通過大部制推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合改革政府機(jī)構(gòu)，通過完善行政管理制度調(diào)整政府行為。

“十二五”時期；服務(wù)型政府；政府角色；定位

中共十七屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃建議》），對中國今后五年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行了總體戰(zhàn)略規(guī)劃。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是“十二五”規(guī)劃的主線，而政府是其各項(xiàng)具體目標(biāo)和任務(wù)的落實(shí)者，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變，政府首先要轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)治理角色的新定位，建設(shè)服務(wù)型政府。

一、“十二五”時期政府治理面臨的時代挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國政府治理水平不斷提升，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但是隨著國內(nèi)外形勢的新變化導(dǎo)致行政生態(tài)環(huán)境的嬗變，政府治理面臨以下嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）如何加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展

我國是一個政府推動型的國家，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著主導(dǎo)作用，這在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長，我國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二。但是，政府過度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，政府和市場的關(guān)系還沒有厘清，政企不分、政資不分的問題還沒有完全解決，政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系不規(guī)范，現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度還沒有完全確立?！拔℅DP論”導(dǎo)向下的政績考核，導(dǎo)致地方政府以資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染為代價來換取一時的經(jīng)濟(jì)增長，這種粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，嚴(yán)重束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。政府提供公共物品相對不足，民生得不到有效保障，公眾對未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期，制約了內(nèi)需的進(jìn)一步擴(kuò)大，影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如何正確處理好政府與市場的關(guān)系，有效地搞好市場監(jiān)管，同時制定和形成一套制度體系保障全國各地都能堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，建立有效的宏觀調(diào)控體系，做到國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，這對政府治理是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）如何規(guī)避社會風(fēng)險以實(shí)現(xiàn)社會和諧

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就。但是，另一方面，在事關(guān)民生的社會建設(shè)領(lǐng)域，政府公共物品供給不足，公共需求全面快速增長與基本公共物品短缺的矛盾已凸顯，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如近年來反映較多、直接關(guān)系人民群眾切身利益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房等領(lǐng)域的問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國社會整體發(fā)展水平與社會和諧程度。在部分領(lǐng)域，少數(shù)人獲取了巨大的改革利益，而多數(shù)人承擔(dān)了沉重的改革成本，公平問題較為突出，已經(jīng)引起了部分群眾的嚴(yán)重不滿。社會內(nèi)部的利益關(guān)系失衡加劇，社會群體性事件增多，不穩(wěn)定因素增強(qiáng)。改革開放以來，已經(jīng)進(jìn)行多次行政改革，然而這些改革都是單純的調(diào)整政府與市場關(guān)系的“一元化”改革，沒有涉及全方位地調(diào)整政府、市場（包括企業(yè)）和社會（包括公民）的“多元化”改革。如何使政府在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，規(guī)避社會風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)社會和諧，是政府需要認(rèn)真思考的問題。

（三）如何加強(qiáng)政府自身建設(shè)以提高行政效能

行政效能是政府部門行政管理活動的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要使“十二五”時期的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)得到有效落實(shí)，就需要政府加強(qiáng)自身建設(shè)，提高行政效能。當(dāng)前政府治理存在的一個突出問題就是政府效能較低，不能高效、快捷、方便地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。一些地方政府官僚主義、形式主義嚴(yán)重，公仆意識淡薄，服務(wù)意識不強(qiáng)，對人民群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題麻木不仁；政府部門林立、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不利、相互推諉、辦事效率不高；弄虛作假、管理方式落后、奢侈浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重，群眾極為不滿；尋租和腐敗在一些地方、部門和單位還比較突出，政府公信力受到嚴(yán)重削弱。如何有效消除政府腐敗，保證公務(wù)員廉潔奉公，如何少花錢、多辦事，以最少的投入向公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，如何由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變，是政府自身建設(shè)的重大而長遠(yuǎn)的目標(biāo)。

二、“十二五”時期公共治理中政府角色的新定位

“十二五”時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會呈現(xiàn)新的階段性特征，行政生態(tài)環(huán)境將會發(fā)生重大變化，政府治理也將會面臨新的時代挑戰(zhàn)。所以，政府在公共治理中需要對自己的角色重新定位。

（一）由“財(cái)富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立客觀上要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。然而，當(dāng)今政府在不同程度上充當(dāng)了市場競爭主體的角色，目前經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的無序競爭、過度競爭乃至惡性競爭現(xiàn)象，背后或多或少有著政府競爭的影子。政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，管了許多不該管、管不好、管不了的事，不合理的干預(yù)影響了市場高效地配置資源。政府把所有精力都用在“劃槳”上，就不會很好地“掌舵”，過多地介入微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，就不能有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。隨著市場化和全球化的推進(jìn)，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就必須調(diào)整好政府和市場的關(guān)系，明確政府與市場的界限。實(shí)際上，市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，企業(yè)和公眾是財(cái)富創(chuàng)造的主體，而政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體，所以政府要從“財(cái)富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變?！丁笆濉币?guī)劃建議》把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為主線，為此，政府要從“財(cái)富創(chuàng)造者”的角色中轉(zhuǎn)變出來，完成“四個退出”：從傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)的困境里退出；從權(quán)力經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險里退出；從與民爭利的市場領(lǐng)域里退出；從成功的投資項(xiàng)目里退出。政府的經(jīng)濟(jì)職能要定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管上，制定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排等宏觀政策，作“環(huán)境提供者”，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)型

《“十二五”規(guī)劃建議》指出，要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”改革開放以來，我們一直都很重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，行政改革也是緊緊圍繞適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而推進(jìn)的，這在一定程度上有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，由于對以民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)重視得不夠，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。政府不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，還要為社會建設(shè)服務(wù)，要由先前的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展?！丁笆濉币?guī)劃建議》指出，要“堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！闭ㄟ^提供公共服務(wù)改善民生，使公眾對未來消費(fèi)有穩(wěn)定預(yù)期，有利于擴(kuò)大內(nèi)需尤其是消費(fèi)需求，有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。政府要把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，切實(shí)加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧。

（三）由“官本位”向“民本位”回歸

我們不僅要重視民生，還要重視民主，只有公民的民主權(quán)利得到有效保障，其經(jīng)濟(jì)利益才能得到有效維護(hù)。政府是人民的代理人，政府官員是人民的公仆，其權(quán)力的行使來自人民的委托。政府的職責(zé)就是堅(jiān)持以人為本，支持公民參與，聽取公眾的利益訴求，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。“十二五”時期，社會轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加快，利益沖突進(jìn)一步加劇，只有有效推進(jìn)公民參與，讓公民參與利益博弈，及時了解公眾的利益和需求，才能有效化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。而我國長期以來形成的“官本位”思想根深蒂固，政府成為發(fā)號施令者而不是公共服務(wù)者，采用“牧羊人”式的管制型的行政管理模式，機(jī)械地把公眾視為被管理的對象，官僚主義嚴(yán)重，行政效率低下，對公眾的要求反應(yīng)遲鈍，在一定程度上無法適應(yīng)新形勢的需要。政府要實(shí)現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，由“政府本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)變，由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，要改變傳統(tǒng)的管制型行政管理模式，使政府由發(fā)號施令者變成公共服務(wù)者，樹立“公民導(dǎo)向”意識，建立公民驅(qū)使型的政府，積極為公民參與提供制度平臺，實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“讓民做主”的轉(zhuǎn)變。

三、“十二五”時期實(shí)現(xiàn)政府角色新定位的路徑選擇

“十二五”時期要實(shí)現(xiàn)政府角色的新定位，從根本上來講，就是要深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府不是采取一兩項(xiàng)措施就能建成的，而是涉及行政管理的職能定位、機(jī)構(gòu)組合、行為方式等一系列變革，是一次行政管理的革命。服務(wù)型政府是一種全新的“范式”（paradigm），由三個維度構(gòu)成（如圖），由里到外分別為功能、結(jié)構(gòu)和行為，下面筆者從結(jié)構(gòu)功能理論的視角來探討建設(shè)服務(wù)型政府的思路。

服務(wù)型政府三維模型圖

（一）通過“一元化”向“多元化”轉(zhuǎn)變的行政改革對政府職能進(jìn)行重新定位

功能處在整個系統(tǒng)的核心層。功能是指系統(tǒng)受外部環(huán)境影響所表現(xiàn)出來的能力和作用，外部環(huán)境的變化要求系統(tǒng)不斷調(diào)整功能并與之建立適應(yīng)關(guān)系，否則系統(tǒng)就會走向衰落和消亡。在服務(wù)型政府中，行政職能就是該系統(tǒng)的功能，處在行政管理范式的核心層，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要服務(wù)于行政職能的有效履行。行政職能表明政府在國家和社會中行使權(quán)力的范圍、程度和方式，行政管理體制改革必須始終抓住職能轉(zhuǎn)變這一核心。從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出，集中精力搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，為市場主體提供公共服務(wù)，是服務(wù)型政府的要義。過去，我們實(shí)行的是“一元化”的改革，僅僅停留在調(diào)整政府與市場（企業(yè)）的關(guān)系方面，這對于服務(wù)型政府來講是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政管理體制改革不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，而且要為社會建設(shè)服務(wù)，要更多地關(guān)注民生問題。政府不僅要準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)職能，還要準(zhǔn)確界定社會職能，既要處理好與市場（企業(yè)）的關(guān)系，也要處理好與社會（公民）的關(guān)系，行政改革要實(shí)現(xiàn)從“一元化”向“多元化”的轉(zhuǎn)變，使政府職能朝著創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的方向發(fā)展。

（二）通過大部制推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革

結(jié)構(gòu)處在整個系統(tǒng)的中間層。結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)中一切關(guān)系的總和，系統(tǒng)內(nèi)要素的不同組合形成不同的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)是否合理關(guān)系著系統(tǒng)功能是否能夠得到很好的發(fā)揮。在服務(wù)型政府中，行政機(jī)構(gòu)就是該系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，要根據(jù)行政職能的定位調(diào)整行政機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求?！丁笆濉币?guī)劃建議》指出，要“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)”，“堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革”。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，是今后政府機(jī)構(gòu)改革的方向。大部制是大部門體制的簡稱，是指政府各級部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，在此基礎(chǔ)上組建一個更大部門的管理體制。實(shí)行大部制，有利于解決當(dāng)前我國行政管理體制中機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的問題，從而有利于建立高效便民、有回應(yīng)力和責(zé)任心的服務(wù)型政府。在探索實(shí)行大部制的過程中，要有效分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到?jīng)Q策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，解決既當(dāng)“導(dǎo)演”又當(dāng)“演員”還當(dāng)“評委”的問題，避免自己制定規(guī)則、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督的現(xiàn)象。

（三）通過完善行政管理制度對政府行為進(jìn)行調(diào)整

行為處在整個系統(tǒng)的外圍層。組織的功能和結(jié)構(gòu)決定著組織的行為，同時組織功能的發(fā)揮有賴于組織行為去推動。行政職能作用的發(fā)揮需要通過政府及其官員的行政行為去實(shí)現(xiàn)，同時，行政行為受行政組織制度規(guī)則的規(guī)范和約束。一部人類歷史就是一部制度不斷發(fā)展和演進(jìn)的歷史，制度在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中起著極為重要的作用。制度的基本作用是規(guī)范博弈者的行為，監(jiān)督契約的履行，降低交易成本以使社會產(chǎn)出最大化，同時維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會公平。行政官員的行為要得到有效的規(guī)范，需要良好的制度安排作保障。當(dāng)前，我國的行政管理還沒有完全實(shí)現(xiàn)制度化，政府官員行為的隨意性很大，自由裁量權(quán)的空間過大，容易導(dǎo)致行政行為的失范。為了有效規(guī)范行政官員的行政行為，必須建立高效便民的行政審批制度、科學(xué)民主的行政決策制度、全面合理的績效評估制度、有效順暢的利益表達(dá)制度、嚴(yán)格規(guī)范的行政問責(zé)制度，通過制度建設(shè)有效地規(guī)范行政人員的行為，為服務(wù)型政府建設(shè)保駕護(hù)航。

〔1〕〔美〕登哈特.新公共服務(wù)〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004．

〔2〕周其仁.啟動經(jīng)濟(jì)和政府退出市場〔N〕.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報，2004-07-28.

〔3〕關(guān)于深化行政管理體制改革的意見〔N〕.人民日報，2008-03-05.

〔4〕中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〔N〕.人民日報，2010-10-28.

New Localization of the Role of the Government in the Period of the“Twelfth Five-Year Plan”

LIAO Kuixing
（The CPC Panzhihua City Committee Party School，Panzhihua 617000，China）

In the period of the“Twelfth Five-Year Plan”，economic and socialdevelopment in Chinawillpresentnew phasic characteristics，great changes will take place in the administrative ecological environment，and the government’s administration will be faced with a new challenge of the times.Therefore，it is necessary for the government to relocate its role.That is to say，the governmentshould change from a“creator ofassets”to a“provider of environment”，from a “economy-oriented government”to a “government that administers public affairs”，meanwhile，the“official standard”will change into the“people standard”.The new localization of the government meansbuildinga service-oriented governmentby reforming theadministrative system.

the period of the “Twelfth Five-Year Plan”； service-oriented government； role of the government；Localization

D63

A

1009-1203（2010）06-0042-03

責(zé)任編輯 梁華林

2010-10-08

廖魁星（1977-），男，四川冕寧人，中共攀枝花市委黨校行政學(xué)教研室副主任，講師。