地方政府部門績效評價：困境、方法與指標體系
——以朔州市工商行政管理局為個案

王 霞，雷建國，吳文清

（山西大學，山西 太原 030006）

地方政府部門績效評價：困境、方法與指標體系
——以朔州市工商行政管理局為個案

王 霞，雷建國，吳文清

（山西大學，山西 太原 030006）

地方政府部門績效評價是地方政府實行績效管理的必然選擇，它能夠很好地引導部門工作人員的行政行為。但由于政府部門績效評價自身實施有困難，加之評價主體與評價對象信息不對稱等使得地方政府部門績效評價工作運行不暢。以朔州市工商行政管理局為具體研究對象，運用層次分析法對績效評價進行研究，經(jīng)過指標體系的設計、權重的賦值、數(shù)據(jù)的處理等步驟后，把多個指標對績效評價體系不同方面的評價值綜合起來，可以得出地方政府部門的整體績效，從而為我國政府部門的績效評價提供有益借鑒。

地方政府部門；績效評價；指標體系

績效評價（又稱績效評估或績效考核）是人力資源管理中非常重要的一環(huán)，對于什么是績效評價，不同學者從不同角度進行了界定，綜合不同學者的觀點并結合地方政府部門的特殊性，筆者認為，地方政府部門績效評價應定義為：評價主體運用科學的評價工具、標準、方法和程序等對個體或組織的業(yè)績、成就、作為做盡可能準確的測量與評價，從而為地方政府部門內(nèi)的個體即績效評價對象的工作成果提供準確的衡量標準，也為地方政府提供管理依據(jù)。

地方政府部門績效評價具有很強的導向功能，指標體系的設計可以引導部門的工作目標、過程選擇、行為結果、價值取向等，評價對象會根據(jù)評價指標的變化，調整工作理念、價值目標等，這種評價方法改變了過去部門只關注評價結果而出現(xiàn)的弊端，使地方政府部門的管理逐漸走向一種善治的狀態(tài)。地方政府部門實施績效評價也是政府管理創(chuàng)新的體現(xiàn)，是地方政府部門在面對新形勢、新任務的情況下，自身管理方式上進行的創(chuàng)新。通過全面的績效評價，準確地找到地方政府部門管理的強弱項，從而促進其不斷改進和創(chuàng)新管理方式，提高管理效能和管理質量。

地方政府部門開展績效評價是政府管理中非常重要的組成部分，它將政府的服務職能、社會職能、市場職能作為價值指導，與實現(xiàn)責任政府、法治政府、服務政府、廉潔政府的目標緊密相聯(lián)，也是與政府管理系統(tǒng)變革的重大戰(zhàn)略工程相適應的新舉措，為我國地方政府部門管理方式創(chuàng)新提供了新思路。

一、地方政府部門績效評價面臨的困境分析

我國地方政府通過不斷探索和實踐，在開展績效評價方面取得了不少成績，公共服務的質量和水平得到了明顯的提高，績效評價的方法也由簡單到復雜并逐漸趨于科學化，但與此同時，我國地方政府在績效評價過程中也暴露出了諸多問題，值得思考。

（一）政府部門績效評價自身實施的困難

績效評價首先是在企業(yè)中推廣和應用的，但直到目前績效評價的無效現(xiàn)象仍然是企業(yè)管理者們一直致力于要解決的主要問題。據(jù)調查顯示，有30%～50%的企業(yè)員工認為，企業(yè)的績效評價是無效的。對于地方政府部門而言，績效評價的難度比企業(yè)有過之而無不及，地方政府部門績效評價無論是評價主體、評價對象、還是評價內(nèi)容都是多元的；政府服務的公共性又決定了地方政府部門績效評價是一個既需要投入很大的財力、物力、人力，又是一個需要確定多項指標的評價過程；企業(yè)與政府是兩種性質完全不同的組織，決定了企業(yè)績效評價的目標與政府部門有很大不同，企業(yè)的績效評價始終將利潤和效率放在第一位，政府部門的服務性決定了其在進行評價時不能一味地追求經(jīng)濟效益，政府活動并不是以營利為目的，政府部門績效評價更要注意協(xié)調好“效率”與“公平”的關系問題。對于政府部門公職人員，他們既要從事行政工作給社會提供公共服務，又要在提供公共服務的時候實現(xiàn)自身利益最大化，為了實現(xiàn)自身公共利益最大化他們可能會提供超額的公共服務，這些公共服務與實際需要的公共服務混雜在一起，使政府部門的績效評價根本無法準確評判，實施起來非常困難。

（二）評價主體與評價對象之間信息不對稱

地方政府部門在實施管理的過程中，管理主體與管理對象之間存在著依法辦事與利益驅動的矛盾，而且受幾千年封建文化的浸蝕使中國文化有著濃重的“官本位”色彩，民眾將政府官員稱為“父母官”，政府官員處于權力和社會地位金字塔的頂端，高高在上，民眾不得不對政府仰視，這種封建社會遺留下來的思想，強烈影響著公眾對政府部門地位的認知；而且長期以來，由于我國政府行政職能存在弊端、管理主體執(zhí)法不當?shù)仍颍构芾碇黧w與管理客體在某種程度上形成了一種不對稱關系，導致了評價主體與評價客體之間不能進行很好的信息交流與溝通、評價主體的指標很難量化而評價對象往往要壓低工作目標與標準等，形成了評價主體與評價對象之間信息的不對稱。此外，公眾的政治參與缺失也是一個重要原因。通過對朔州市工商行政管理局調研可得出相應結論：調查問卷將公眾對朔州市工商行政部門主要職責的了解分為“了解全部、了解一部分、了解很少、基本不了解、完全不了解”五種情況，結果顯示分別占調查總人數(shù)的比例為9.7%、63.8%、16%、3.7%、2.3%。通過分析數(shù)據(jù)不難看出，朔州市民對朔州市工商行政管理局主要職能的了解還不是很理想，甚至還有2.3%的人完全不了解朔州市工商行政管理局的工作職能，這種狀況是工商局出現(xiàn)管理主體與管理對象信息不對稱的重要原因之一。

地方政府部門在開展績效評價的時候還面臨著其他的一些困境，諸如公務員對于績效評價的天然抵觸、體制機制的不健全等，這些都是我國地方政府部門在績效評價的同時需要克服和完善的。

二、地方政府部門績效評價方法、指標體系構建分析

地方政府部門績效評價過程包括評價方法的選用、指標體系的設計與分析等。選用一種科學的評價方法，建立評價技術體系，并以量化的統(tǒng)計指標為依據(jù)，運用統(tǒng)計指標觀察地方政府部門的發(fā)展狀況，再結合抽樣調查方法搜集的數(shù)據(jù)資料，整理公眾對部門工作的看法和意見，最終形成一套完整的政府部門績效評價體系。

（一）地方政府部門績效評價的方法選用

績效評價方法有很多，如平衡計分卡法、數(shù)據(jù)包絡法、層次分析法等，不同國家和地區(qū)根據(jù)實際需要可選用其中一種或幾種方法加以分析。平衡計分卡法（簡稱BSC）需要一個長期的過程才能看出效果并且需要多部門合作；數(shù)據(jù)包絡分析方法（簡稱DEA）試圖從樣本數(shù)據(jù)中選取處于相對最優(yōu)情況的樣本個體，這種只取樣本進行分析給績效評價會帶來一定的風險。綜上分析，筆者認為，應選用層次分析法對地方政府部門的績效進行評價。

層次分析法（簡稱AHP）體現(xiàn)了人們在思維決策過程中的一般特征：分解、判斷與綜合。層次分析法既考慮定性分析又考慮定量分析，以定量分析為主，它的基本思想是將組成復雜問題的多個元素按所屬關系一步步分解，按目標層、準則層、指標層排列，形成一個多目標多層次的模型，將這些元素權重的整體判斷轉變?yōu)閷@些元素進行“兩兩比較”，確定各元素的權重。地方政府部門在運用層次分析法時，可以根據(jù)部門實際進行適當調整，使評價結果更加科學化。層次分析法采用定量數(shù)據(jù)和定性分析相結合，提高了評價的信度和效度，提高了方法的有效性和準確性，提高了指標的區(qū)分度，這些優(yōu)點彌補了其他評價方法方方面面的不足，因此，越來越被地方政府認可和采用。

（二）地方政府部門績效評價的指標設計

按照地方政府部門的層次結構和層次分析方法的績效評價模式程序，匯總地方政府績效評價指標體系的研究成果并結合地方政府部門實際（以山西省朔州市工商行政管理局為具體研究對象），去除相應的重復指標，增加工商行政管理部門特有的指標，用十分制打分方法通過專家評析，將主要的績效指標分為三級，編制出2個一級指標，7個二級指標，28個三級指標作為初始量表，再選用適當?shù)姆椒▽λ兄笜说臋嘀剡M行賦值，通過專家訪談的形式來驗證指標權重的合理性，最后設計出工商行政管理部門的指標體系。

將工商行政部門績效評價系統(tǒng)分為三個層次，分別是目標層、準則層、指標層。目標層即研究的目標，這里是指工商行政部門的績效；準則層包括投入和產(chǎn)出兩大部分，且將其權重分別確定為6、9：投入部分包括人力資源、物資資源和財政支出三大部分，權重確定為9、6、7；產(chǎn)出部分概括為政治績效、經(jīng)濟績效、行政績效和其他方面四個部分，權重分別確定為7、9、8、6；再分別將投入和產(chǎn)出指標逐層細化為可量化的三級指標。人力資源細化為部門總人數(shù)、處級干部人數(shù)、科級干部人數(shù)、科員人數(shù)，權重為6、9、7、6，財政支出包括財政總支出、辦公經(jīng)費和管理經(jīng)費，權重分別為7、7、8，物資資源包括占地面積、及其設備總額和其他支出，權重分別為5、8、6；在產(chǎn)出中，政治績效產(chǎn)出包括政府信息公開度、行政審批公開度、執(zhí)行效度和公民參與度，權重確定為8、8、5、5，經(jīng)濟績效包括新增企業(yè)數(shù)、創(chuàng)省級名牌產(chǎn)品、新增注冊商標數(shù)、行政收費總額，權重分別確定為7、8、6、5，行政績效包括每年立案件數(shù)、投訴案件數(shù)、行政處罰案件數(shù)、聽證會次數(shù)和信訪次數(shù)，權重分別為5、6、6、8、8，其他績效產(chǎn)出包括科技進步率、人力資源開發(fā)戰(zhàn)略、領導班子建設、精神文明建設、調研新聞報道，權重分別為 8、9、8、6、5。最終形成的工商行政部門績效評價指標體系都是通過一定的方法可以量化的指標，從而將許多定性的問題轉化為定量問題用數(shù)學方法進行解決，這就提高了解決問題的信度和效度。

（三）地方政府部門績效評價指標權重的賦值

層次分析法一般按照判斷矩陣的方法給每一級指標權重賦值。這種方法首先需要構造兩兩判斷矩陣，然后給每一個元素和該元素支配的下一層元素構成一個子區(qū)域，再通過打分把子區(qū)域各元素的相對重要性用數(shù)值的形式給出判斷并列成矩陣，計算出各級指標的權重。這種方法計算出的指標權重比較準確，并且完全把定性的問題定量化，但當評價對象較多、指標設計層次多并且各級指標非常細化的時候，用這種方法使得計算過程異常繁瑣復雜，特別是由于指標體系復雜繁多很難構造矩陣，無法計算其特征值和特征向量，可操作性非常差，給打分帶來了困難。為解決這一困難，我們選用強制打分方法為指標權重進行賦值，并且將強制打分法進一步改進為十分制打分法，給每一級指標權重打分，打分后通過專家訪談、實際檢驗等形式檢驗分值是否合理，如果不合理可以在一定范圍內(nèi)進行適當調整，確保權重的合理性。這種打分方法不需要求矩陣的特征根和進行一致性檢驗，大大減輕了計算的復雜性。由于同一區(qū)域內(nèi)評分標準一致，且區(qū)域間關聯(lián)性與相融性較小，打分后某個區(qū)域內(nèi)指標發(fā)生變化不會影響其他區(qū)域指標權重的變化，靈活性較好也容易修改，保證了所有關鍵指標都能在績效評價中發(fā)揮應用的作用，從而提高了評價結果的完整性和科學性。

（四）地方政府部門績效評價指標的無量綱化處理

綜合分析朔州市工商行政管理局的2項一級指標，7項二級指標和28項三級指標可知，從投入的單位和數(shù)據(jù)分析，有的指標單位是個，數(shù)據(jù)基本分布在10這個數(shù)量級上，最小數(shù)據(jù)甚至在10以下，財政資源的投入單位是元，數(shù)據(jù)基本分布在100，000到1，000，000這個數(shù)量級上，從數(shù)據(jù)的分布來看，最大的數(shù)據(jù)值與最小的數(shù)據(jù)值相差可達到105倍，因此指標的數(shù)據(jù)極不平衡。數(shù)據(jù)不平衡對實驗結果影響很大，數(shù)據(jù)值越大對評價結果的影響就越大，這種情況下計算出的績效有可能被最大數(shù)據(jù)的績效指標操控，影響數(shù)據(jù)的真實性。為了規(guī)避這種情況，必須選用一種方法將所有數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，使數(shù)據(jù)在整體上達到平衡。在此選用有效均值平衡法對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。經(jīng)過兩個步驟對評價指標中的數(shù)據(jù)進行有效均值平衡，去掉了數(shù)據(jù)的量綱，有效避免了由于數(shù)據(jù)不平衡帶來的評價結果不準確的問題。

（五）地方政府部門績效評價的綜合測算

經(jīng)過指標體系的設計、權重的賦值、數(shù)據(jù)的處理等步驟后，通過綜合測算把多個指標對績效評價體系不同方面的評價值綜合起來，可以得出地方政府部門整體績效。由于在設計指標時把關聯(lián)性較大的指標設置為一個指標，因此設計出的指標基本相互獨立，各個指標對綜合水平的績效沒有較大的影響，可以用線性加權方式計算出各指標的評價值，各級指標的評價值累加即地方政府部門總績效。地方政府部門的績效從三級的具體指標、到二級的政治績效、經(jīng)濟績效、行政績效，再到一級指標都可以計算出來，三級指標的線性加權和是二級指標的總績效，二級指標的線性加權和是投入和產(chǎn)出的總績效。

由于地方政府各職能部門從事的工作不同，計算出各個職能部門的總績效可能會出現(xiàn)無法比較其重要性的問題，不一定總績效大的部門就比總績效小的部門成績差，為此，我們將地方政府各個職能部門的人均績效計算出來，用人均績效進行排名比較，就可以很準確地知道各職能部門績效的大小。

綜上所述，將朔州市工商行政管理局作為研究對象利用層次分析法對績效進行綜合評價，從整體上看，指標體系的設計、數(shù)據(jù)的搜集整理、權重的賦值、方法的選用等都比較科學，從評價結果來看整體上符合朔州市工商行政管理局實際，它給地方政府部門提供了一種新的評價方法——績效評價，可以為地方政府部門借鑒。盡管如此，運用層次分析法對地方政府部門績效進行評價仍然有許多需要完善的地方。地方政府部門績效評價體系無論從指標的設計還是權重的賦值來看，都有許多人為因素存在。在運用層次分析法的同時將其進行了一定的修改，將完全的定量研究改為了定性研究與定量研究相結合，這種情況如果控制不好會引起評價結果與實際結果的偏差。用專家打分法對指標權重進行賦值，使得專家的意見對于評價結果至關重要，如何科學、客觀、公正地進行打分，避免操作過程中的人為因素，需要進行進一步的探索。此外，朔州市工商行政管理局績效評價體系雖然可以基本衡量出工商局內(nèi)部各職能部門績效狀況、部門之間績效狀況，但如何和上一級部門銜接，如怎樣評價朔州市工商行政管理局在朔州市政府管理中的績效狀況以及如何和山西省其他市的工商行政部門進行比較，這些問題都需要進一步研究和探討。

〔1〕何鳳秋.政府績效評估新論〔M〕.北京:中國社會出版社，2000.

〔2〕井 敏.構建服務型政府:理論與實踐〔M〕.北京:北京大學出版社，2006.

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〔5〕孫小飛.青島市政府目標績效評估體系研究〔D〕.北京:中國政法大學，2009.

〔6〕王 昕.中國地方政府績效管理體系構建研究〔D〕.南京:南京師范大學，2006.

〔7〕陳少毅，傅 鵬.政府績效評估中的公眾參與〔J〕.中共山西省委黨校學報，2010，（2）.

〔8〕陳艷珍.當前政府績效評估的影響因素分析〔J〕.理論探索，2010，（1）.

How to Evaluate Performances of Local Government Departments——Take Shuozhou Industrial and Commercial Administration Bureau as a Case for Study

WANG Xia，LEI Jianguo，WU Wenqing
（ShanxiUniversity，Taiyuan 030006，China）

Evaluation of performances of local government departments is an inevitable choice for performance management，and it can guide administrative action of the government’s workers.But the work of performances evaluation of local government departments in notgoing on smoothly due to difficulty in evaluating performances and the information unsymmetry between evaluatorsand the evaluated.Theauthorsof the text，taking Shuozhou Industrial and Commercial Administration Bureau as a study target，have studied performances evaluation，using the step analysis and the syntheticalmethod and adopting somemeasures，and drawn a conclution that the performances of localgovernmentdepartmentsasawhole can bemeasured and calculated in thisway.

Localgovernmentdepartment；performancesevaluation；targetsystem

D63

A

1009-1203（2010）06-0070-04

責任編輯 雨 文

2010-10-21

王 霞（1982-），女，山西朔州人，山西大學政治與公共管理學院碩士生，研究方向為地方政府治理。

雷建國（1962-），男，山西朔州人，山西大學政治與公共管理學院碩士生導師，副教授，研究方向為地方政府治理。

吳文清（1972-），男，山西繁峙人，山西大學教育部省部共建工作研究中心講師，研究方向為地方大學績效管理與評價。