我國政府問責(zé)中的理論誤讀及反思

唐 斌

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

我國政府問責(zé)中的理論誤讀及反思

唐 斌

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

政府問責(zé)是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的必然要求。事實(shí)上，政府問責(zé)并不是對政府特定時(shí)期失誤、失職行為的簡單懲罰，也不應(yīng)該是政府在政治、輿論等壓力之下的被動(dòng)應(yīng)急策略。政府問責(zé)應(yīng)是一種常態(tài)化、規(guī)范化的以人民主權(quán)為邏輯基礎(chǔ)的政府合法性展示過程，在此基礎(chǔ)上，政府問責(zé)的目標(biāo)、政府問責(zé)的落實(shí)、政府問責(zé)的途徑以及政府問責(zé)的保障等都應(yīng)有特定的內(nèi)涵規(guī)定性，并共同構(gòu)成有關(guān)政府問責(zé)的理論體系。

政府問責(zé)；責(zé)任政府；常態(tài)化；規(guī)范化

自2003年因“非典”而開啟政府問責(zé)行動(dòng)以來，政府問責(zé)成為新時(shí)期政府治理變革的重要組成部分，相關(guān)理論研究也日趨成熟。然而，在目前的政府問責(zé)過程中，幾乎所有政府面臨的治理難題都被以問責(zé)為突破口而展開對策探討，但是“實(shí)際卻難以走出老調(diào)重彈、了無新意的臼窠”，〔1〕從而將政府問責(zé)等同于政府改革而陷入無休止的同義反復(fù)之中。“新的制度是建構(gòu)在對其理論內(nèi)涵與踐行外延的深度解析和規(guī)范基礎(chǔ)上的”，〔2〕在推行并規(guī)范政府問責(zé)的過程中，有必要對其中一些基本的理論問題進(jìn)行梳理，從而在認(rèn)真反思政府問責(zé)的概念內(nèi)涵、目標(biāo)、方式等基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府問責(zé)實(shí)踐的健康發(fā)展。

一、政府問責(zé)概念：問求責(zé)備還是問求責(zé)任

在政府問責(zé)過程中，存在著一種將政府問責(zé)定義為尋求政府責(zé)任的否定性行為方式的定勢，即“所謂政府問責(zé)（制），是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范”，〔3〕或者直接將政府問責(zé)等同于政府責(zé)任的追究，即“問責(zé)（制），顧名思義，就是‘你的責(zé)任，出了差錯(cuò)，唯你是問’的意思，也被等同于‘責(zé)任追究制’”?！?〕政府問責(zé)中的“責(zé)”顯現(xiàn)出一種“責(zé)備”甚至“責(zé)罰”的消極的、否定性的內(nèi)涵，并形成將政府問責(zé)當(dāng)成是對于政府失誤、失當(dāng)、失職行為所采取的事后追究措施的簡化理解。

“民主和責(zé)任是公共行政的基礎(chǔ)”?！?〕（P133）澄清政府問責(zé)的概念需要首先梳理政府責(zé)任的本源及其內(nèi)涵。張成福教授較早對此進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，在他的研究中，政府責(zé)任被賦予最廣義、廣義、狹義的含義。首先，從“最廣義上來看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益”；〔6〕“從廣義的層面來看，政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會中的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)”；〔6〕而“從狹義的角度來看，政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任……”〔6〕在上述政府責(zé)任的三種定義中，前兩種都認(rèn)為政府責(zé)任就是政府對社會需求的滿足和自身職能的落實(shí)，其區(qū)別僅在于這一需求是來自于廣泛的社會還是成文的法律規(guī)范，只有最后一種“狹義的角度”，被賦予了否定性和懲罰性的含義，但即使是這僅有的否定性政府責(zé)任的定義，張成福教授也作出了注明，“（狹義角度的定義）是一種消極責(zé)任……是政府責(zé)任最低限度的保證”。從上述界定可以看出，政府責(zé)任所體現(xiàn)出的應(yīng)屬一種積極主動(dòng)的內(nèi)涵，其涉及政府對社會需求的回應(yīng)，對法定職能的履行以及對自身行為效用的承擔(dān)，這一界定也得到了國際公共行政學(xué)界的響應(yīng)。

政府責(zé)任并未體現(xiàn)消極、否定的含義，而對這一責(zé)任的“問”，也不應(yīng)成為一種追究責(zé)罰的懲治措施。在以查禁、懲處等不良問責(zé)形式影響下，背負(fù)責(zé)罰壓力的政府及其公務(wù)人員“談責(zé)色變”，從而拒斥責(zé)任，以至出現(xiàn)“權(quán)力上繳、責(zé)任下放”的“權(quán)大責(zé)小”的治理困局。〔7〕要突破這一困境，必須首先樹立有關(guān)政府問責(zé)概念的正確認(rèn)識：政府問責(zé)應(yīng)是“問求責(zé)任”而不局限于“問求責(zé)備”，即是特定主體對于政府響應(yīng)社會需求、履行法定職責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)結(jié)果的一種監(jiān)察和督促。因此，政府因失誤、失當(dāng)、失職而產(chǎn)生的不利后果固然需要以處分的形式予以追究，但對于政府積極響應(yīng)責(zé)任內(nèi)涵、履行責(zé)任義務(wù)而產(chǎn)生的績效及其他有益結(jié)果，也需要特定主體以獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等方式予以肯定性支持。同時(shí)這一概念賦予了信息公開以政府問責(zé)過程中的基礎(chǔ)性價(jià)值，即政府問責(zé)是建立在公開并解釋政府責(zé)任內(nèi)涵與履責(zé)過程的基礎(chǔ)之上。

二、政府問責(zé)目標(biāo)：問責(zé)結(jié)果還是問責(zé)效果

目標(biāo)是行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。“目”指活動(dòng)進(jìn)行前的行為目的設(shè)定，“標(biāo)”則指行為后活動(dòng)效果的衡量，目標(biāo)應(yīng)意味著目的和指標(biāo)的統(tǒng)一。但在目前的政府問責(zé)中，問責(zé)目的與指標(biāo)卻存在著較大的張力。通過問責(zé)督促政府響應(yīng)社會需求、履行法定職責(zé)等是政府問責(zé)的目的，邏輯上問責(zé)效果的衡量也應(yīng)以此為參照。但在現(xiàn)實(shí)中，“全市政府機(jī)關(guān)被問責(zé)并處以行政處分的干部208人，給予組織處理27人，其中縣處級以上干部7人”等內(nèi)容經(jīng)常被作為政府問責(zé)成效的印證。指標(biāo)與目的的錯(cuò)位使近年的政府問責(zé)呈現(xiàn)出追求數(shù)量與層級的“眼球經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)，“這樣的‘問責(zé)’，結(jié)果或許可以聊慰民心，但效果卻是可疑的”?！?〕

單憑考察因問責(zé)而受到懲戒的官員層級與數(shù)量，會產(chǎn)生目標(biāo)的偏離，并因此無法反映出政府問責(zé)的本質(zhì)要求。而產(chǎn)生偏離的原因，在于在確立政府問責(zé)目標(biāo)的過程中，對于“結(jié)果”和“效果”概念的混淆。按照《辭海》的解釋，結(jié)果是一個(gè)與“原因”相對并構(gòu)成辯證法的哲學(xué)概念，是指因?yàn)槟撤N行為或其他原因所引發(fā)的特征、內(nèi)涵的變化，其詞義上不具備積極或者消極的偏向。通過問責(zé)使有關(guān)官員受到懲戒的層級和數(shù)量等所體現(xiàn)的就是一種結(jié)果，其僅反映由于政府問責(zé)而引發(fā)的政府治理現(xiàn)狀的改變，因此通過問責(zé)而受到懲處的官員數(shù)量多、級別高、刑罰嚴(yán)厲并不表示政府問責(zé)就有效實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，相反其可能正預(yù)示著問責(zé)過程還有待進(jìn)一步深化；同樣，也不能因?yàn)闆]有處分、去職的官員或者是涉及處分的官員級別不高而斷定問責(zé)失效。而“效果”則不同，它是指“由行為產(chǎn)生的有效的結(jié)果”，與“成果”近意，效果不單謀求結(jié)果的數(shù)量和層級，更要求以這一結(jié)果是否符合行為人的預(yù)定目標(biāo)作為價(jià)值判斷的首要標(biāo)準(zhǔn)。

“問責(zé)不僅包括對瀆職官員的懲罰追究責(zé)任、官員去職等，更要求政府及其官員向社會公眾有所‘交代’，歸根結(jié)底，是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對其用權(quán)行為負(fù)責(zé)”。〔9〕顯然，行政問責(zé)的目標(biāo)應(yīng)該是一種有效的結(jié)果，是問責(zé)效果。

三、政府問責(zé)落實(shí)：結(jié)果問責(zé)還是過程問責(zé)

新形勢下，結(jié)果導(dǎo)向的政府準(zhǔn)則被人們進(jìn)行重新審視，特別是其對于過程公平和程序正義的負(fù)面影響更是引起人們的注意。在政府問責(zé)領(lǐng)域，片面結(jié)果導(dǎo)向的價(jià)值取向主要表現(xiàn)為問責(zé)制度側(cè)重于事后問責(zé)，它從諸多層面上要求行政部門對行政結(jié)果負(fù)責(zé)，并由此形成了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)制度”，這種結(jié)果導(dǎo)向型政府問責(zé)，導(dǎo)致了暴風(fēng)驟雨似地針對特定突發(fā)事件所進(jìn)行的后發(fā)、補(bǔ)救式的問責(zé)反復(fù)出現(xiàn)。根據(jù)宋濤的統(tǒng)計(jì)，因突發(fā)事件引發(fā)的政府問責(zé)占到2003年～2006年調(diào)查的73個(gè)政府問責(zé)事件的77%?！?0〕但“（這種問責(zé)方式）還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時(shí)措施，大多都是在行政層面上進(jìn)行的，沒有做到科學(xué)化、經(jīng)?；?、法律化”?！?1〕

2008年1月，新任昆明市委書記仇和表示：“腐敗我看有三種：第一種是貪污，第二種是決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失，第三種是寧愿少干事甚至不干事，保證不出事，四平八穩(wěn)，按年齡大小、皺紋多少、胡子長短排隊(duì)等提拔，失去機(jī)遇，影響一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。后兩種比第一種造成的損失更大、更可惡”?！?2〕此話直觀地揭示出目前政府問責(zé)過程中的隱憂，即片面追求結(jié)果導(dǎo)向?qū)⒄T使政府及其公務(wù)人員集中精力關(guān)注能夠帶來顯性責(zé)任效果的所謂“大事”，從而避免因突發(fā)事件而導(dǎo)致的問責(zé)和去職；但對于決策失誤、執(zhí)行違規(guī)、協(xié)調(diào)失序、監(jiān)督乏力等日常問題則視而不見，從而形成一種故步自封的責(zé)任意識。

因此，政府問責(zé)理應(yīng)是一種針對整個(gè)政府履職負(fù)責(zé)過程的責(zé)任問究，當(dāng)然，以過程為立足點(diǎn)所展開的政府問責(zé)并不排斥對于結(jié)果的追究，只是在問究政府履職結(jié)果的同時(shí)，需要對于政府履職過程中的決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、控制等各個(gè)環(huán)節(jié)予以同樣的重視，擺脫對于責(zé)任重點(diǎn)的主觀臆斷，同時(shí)將政府行為的各個(gè)環(huán)節(jié)整合成一個(gè)完整的過程，形成一個(gè)事前、事中、事后的全程負(fù)責(zé)狀態(tài)。

四、政府問責(zé)途徑：民主問責(zé)還是績效問責(zé)

所謂績效問責(zé)，是指在考察政府績效水平的基礎(chǔ)上啟動(dòng)問責(zé)程序的一種行政問責(zé)形式，其通過政府績效評估活動(dòng)來考察政府績效水平，并依據(jù)政府績效目標(biāo)對政府組織及其公務(wù)人員進(jìn)行問責(zé)。有研究者認(rèn)為，“績效問責(zé)體現(xiàn)了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔(dān)的責(zé)任”，〔13〕并提出績效問責(zé)是實(shí)現(xiàn)政府問責(zé)制度化、常態(tài)化的“突破口”?！?4〕但也有研究者關(guān)注到績效問責(zé)存在的一些問題，如績效對于信息的依賴，從而降低問責(zé)的公正性和互動(dòng)的有效度；另外，由于一些政府職責(zé)難以通過績效指標(biāo)加以考察和測評，績效考評可能還會導(dǎo)致人們對某些政府職責(zé)的忽視，從而造成對政府職責(zé)過于狹隘的理解。〔13〕然而，上述有關(guān)績效問責(zé)的擔(dān)憂還僅停留在操作層面上，它可以通過完善信息公開和考評程序等技術(shù)手段予以解決。將績效問責(zé)作為政府問責(zé)途徑的最大問題，在于從績效的視角問責(zé)政府將導(dǎo)致政府責(zé)任簡單化?？冃栘?zé)雖然考察了政府履責(zé)過程中做了什么、誰做的等問題，但對于引發(fā)績效結(jié)果的決策過程以及這一結(jié)果是否符合公眾及其他社會主體的期待等方面的問責(zé)，卻缺乏必要的解釋和有效的關(guān)注，從而形成通過政府問責(zé)所反映出的數(shù)字績效和“官方”成果要遠(yuǎn)大于公眾所愿意承認(rèn)和承受的實(shí)際效果的“績效矛盾”的局面。

規(guī)范政府行為、防止權(quán)力濫用以實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)的探索通常有兩條路徑：一條通過公共權(quán)力的劃分，以權(quán)力之間的相互制約來達(dá)到權(quán)力監(jiān)督的效果，即所謂分權(quán)制衡的路徑，也被稱做“以權(quán)力制約權(quán)力”?？冃栘?zé)就蘊(yùn)含著這種權(quán)力制衡思路：通過擁有評估權(quán)的專門績效考核機(jī)關(guān)，對其他部門的權(quán)力實(shí)施效果、影響等進(jìn)行客觀、量化的評估，并將評估結(jié)果提交給相應(yīng)的權(quán)力部門作為對被評價(jià)政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、晉升、福利等利益關(guān)系調(diào)整的依據(jù)。另外一條則是通過賦予公民充分的自由和權(quán)利來抵制政府權(quán)力的無限擴(kuò)張和濫用，從而達(dá)到以私權(quán)限制公權(quán)的效果，即“以權(quán)利制約權(quán)力”，民主問責(zé)制就屬于此類。民主問責(zé)制是一種基于民主憲政和責(zé)任政府的一種問責(zé)機(jī)制，其強(qiáng)調(diào)社會公眾在政府問責(zé)中的主體和主導(dǎo)作用，即公民或者公民組織可以通過一定的機(jī)制向政府提起問責(zé)，政府在該機(jī)制啟動(dòng)后必須就有關(guān)問責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行說明并可以申辯，但公民及公民組織是否接受申辯需要公民及公民組織來做最后的判定，并依據(jù)判定結(jié)果對政府及其相關(guān)工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、福利以及職位等利益方面的調(diào)整。

相較于績效問責(zé)制而言，民主問責(zé)消除了傳統(tǒng)權(quán)力問責(zé)過程“只緣身在此山中”的責(zé)任遮蔽和責(zé)任包庇。此外，民主問責(zé)制強(qiáng)調(diào)公民參與在政府問責(zé)中的作用，這種參與強(qiáng)調(diào)的是普遍意義上的公民參與，從而跳出公民“被代表”的曲線問責(zé)的濫觴，真正實(shí)現(xiàn)奧斯特羅姆所說的“每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)”?！?5〕（P87）在具體實(shí)踐中，公民評議、民主懇談等都蘊(yùn)含著民主問責(zé)的意識。

五、政府問責(zé)保障：制度約束還是文化約束

在政府問責(zé)過程中，問責(zé)的實(shí)現(xiàn)保障被寄托在包括政治、法律、倫理、道德、習(xí)慣等多重領(lǐng)域，這種政府問責(zé)的保障事實(shí)上可以分成兩類，一類即以政治、法律、科層體系為代表的制度約束，也被稱做是“硬約束”，另一類則是以倫理道德、職業(yè)精神、社會習(xí)俗等為代表的文化約束，即所謂“軟約束”或“非制度約束”。我國政府問責(zé)實(shí)踐中制度約束曾經(jīng)被寄予厚望，歷次行政體制改革都十分重視制度、法律的規(guī)范。然而由于制度規(guī)范過程中沒能從根本上認(rèn)清公共權(quán)力的責(zé)任本源，在操作中將制度約束片面定義為從上而下的科層體系規(guī)范，忽視了從更為廣闊的政治及社會視野中尋求對于公共權(quán)力的審視與限制，從而出現(xiàn)制度失靈的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府權(quán)力的獨(dú)大與濫用。

“責(zé)任”一詞最初源于倫理學(xué)，是人們對于行為的一種道德評價(jià)。在此理解下，謀求責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)的政府問責(zé)過程也被賦予了濃厚的道德期許，即將問責(zé)的實(shí)現(xiàn)寄托在政府及其公務(wù)人員的道德自覺和倫理境界提升的基礎(chǔ)上，通過對行政人員開展持久的道德訓(xùn)練，強(qiáng)化其責(zé)任意識，最終讓行政主體的自律機(jī)制——包括自我反省、悔過、道歉以及辭職等“內(nèi)驅(qū)力”發(fā)揮作用?！?4〕在此背景下，以“政府道歉”為代表的政府道德展示成為響應(yīng)這種政府問責(zé)軟約束的重要方式，從而在政府行為的過程中努力打造出一種感性、親民的政府形象，以努力提高政府在公眾即社會中的道德形象。

政府問責(zé)的實(shí)現(xiàn)需要制度和文化共同作用，這一過程中“對于道德的忽視必然導(dǎo)致法制作用及其效能的嚴(yán)重衰減”?！?〕但是政府問責(zé)的軟規(guī)范不能從道德開始而止于道德：即對政府的履職過程可以有道德期許和道德評價(jià)，但不能片面依賴于政府的道德自律和倫理自覺。政府問責(zé)必須通過法制化的方式，將行政倫理和政治哲學(xué)的內(nèi)涵、期待、評價(jià)等予以固化和規(guī)范，從而為柔性的道德期許以剛性的制度保障，在此前提下道德文化在政府問責(zé)過程中才不被看成一種簡單的修飾和替代責(zé)罰的砝碼；同時(shí)，對基于道德文化期許的政府問責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式也需要以制度為基礎(chǔ)予以規(guī)范，從而使得柔性的約束也能夠起到令行禁止的規(guī)范作用，其中，一方面需要以法律制度保障社會公眾的意見能夠通過必要的程序成為某種問責(zé)機(jī)制，從而避免政府問責(zé)成為一種“街頭政治”，另一方面需要以法律規(guī)范保障社會公眾問責(zé)過程中的理智和理性，從而避免“群氓政治”的發(fā)生。

總之，有關(guān)政府問責(zé)的理論研究仍需要進(jìn)行深入的探討，并在實(shí)踐過程中予以持續(xù)的印證及調(diào)試。但需要明確的是，政府問責(zé)不是對于政府特定時(shí)期失誤、失職行為的懲罰機(jī)制，也不是在輿論壓力之下的政府應(yīng)急策略，它是一個(gè)常態(tài)化、規(guī)范化的以人民主權(quán)為邏輯基礎(chǔ)的政府合法性的展示過程。在此基礎(chǔ)上對于政府問責(zé)的主體、過程與實(shí)現(xiàn)方式等問題的進(jìn)一步研究和分析，并形成有關(guān)政府問責(zé)的清晰而系統(tǒng)化的理論認(rèn)識，將加速推進(jìn)我國政府問責(zé)實(shí)踐的健康發(fā)展。

〔1〕韓志明.當(dāng)前行政問責(zé)制研究評述〔J〕.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）.

〔2〕張創(chuàng)新，趙 蕾.從“新制”到“良制”：我國行政問責(zé)的制度化〔J〕.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）.

〔3〕衛(wèi) 東.論責(zé)任政府與我國行政管理體制改革〔J〕.管理世界，2008，（7）.

〔4〕顧 杰.論我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與完善〔J〕.理論月刊，2004，（12）.

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〔11〕周亞越.論我國行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)〔J〕.行政法學(xué)研究，2005，（2）.

〔12〕徐經(jīng)勝.決策失誤造成損失也是腐敗〔N〕.都市時(shí)報(bào)，2008-01-08.

〔13〕徐元善，楚德江.績效問責(zé):行政問責(zé)制的新發(fā)展〔J〕.中國行政管理，2007，（11）.

〔14〕齊秀強(qiáng)，李冰水.官員問責(zé)制度化:現(xiàn)實(shí)困境與制度設(shè)計(jì)——對“問責(zé)風(fēng)暴”的深層思考〔J〕.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）.

〔15〕〔美〕文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機(jī)〔M〕.上海：三聯(lián)書店，1999.

Theoretical Misreading of and Reflection on Government Accountability

TANG Bin
（Soush China Agricultural University，Guangzhou 516042，China）

Governmentaccountability is the inevitable requirement for fulfilling the government’s functions.In point of fact，governmentaccountability is not simple punishment for the government’smistakesmade in a specific period and neglectof duty，nor passive emergency tactics adopted under the pressure of political power and public opinion.Government accountability is a normal and standardized course of displaying the validity of the government with people’s sovereign as the logical basis.On this basis，the goal of government accountability，implement of the accountability，the avenue to the accountability and the guararrtee for the accountability all have specific connotation fixity and jointly constitute the theoreticalsystem ofgovernmentaccountability.

governmentaccountability；responsibility government；normalization；standardization

D63

A

1009-1203（2010）06-0066-04

責(zé)任編輯 雨 文

2010-10-01

唐 斌（1981-），男，湖南株洲人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士生，主要研究方向?yàn)樾姓惱怼⒄畡?chuàng)新。