村民自治的制約因素分析

鄭慶堂

（中共山西省直機(jī)關(guān)黨校，山西 太原 030021）

村民自治的制約因素分析

鄭慶堂

（中共山西省直機(jī)關(guān)黨校，山西 太原 030021）

村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基層民主制度，是中國民主政治發(fā)展的重要創(chuàng)新。當(dāng)前，在村民自治過程中還存在許多制約因素，主要表現(xiàn)在三個方面：一是兩委權(quán)力之爭影響了村民自治；二是某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式弱化了村民自治的“自治”性質(zhì)，制約了村民自治；三是宗族勢力阻礙了村民自治。

村民自治；民主政治；兩委之爭；宗族勢力

村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基層民主制度，是中國基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容之一。村民自治制度是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制興起后產(chǎn)生的。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人民公社解體。在這一背景下，出現(xiàn)了許多問題，如怎樣保護(hù)農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，因公社解體產(chǎn)生的公共事務(wù)由誰管理，應(yīng)該采取什么樣的方式管理，等等。為了解決這一系列的問題，部分地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理本村公共事務(wù)的組織形式——村民委員會。村民委員會剛一誕生就被中央高層所肯定，隨即被載入憲法，作為農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的“基層群眾性組織”。然而，村民自治并不是這樣簡單地通過地方建立——中央肯定——全國推廣的方式就可以全方位地建立和發(fā)展起來，諸多因素如兩委（村委會與黨支部）權(quán)力之爭、宗族勢力等都在制約著村民自治的發(fā)展，影響著中國基層民主政治的進(jìn)程。

一、兩委權(quán)力之爭影響了村民自治

兩委（村委會與黨支部）權(quán)力之爭從村民委員會這一基層民主組織形式誕生之日起便開始了。1983年，中央政府決定恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代替，原公社范圍內(nèi)的“公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”的三級體制也不復(fù)存在，大隊(duì)權(quán)威失去了合法性基礎(chǔ)，過去的行政命令和指揮已經(jīng)失靈，于是村一級出現(xiàn)了許多無人管、大隊(duì)干部想管又管不了的事情，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的混亂狀況。在這種情況下，少數(shù)地區(qū)率先成立了村民自治組織——村民委員會。村民自治制度實(shí)施之前，村委會（人民公社時期稱之為“生產(chǎn)大隊(duì)”）與黨支部之間并不存在實(shí)質(zhì)性的權(quán)力之爭，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，兩者的建構(gòu)邏輯是基本一致的。黨支部書記處于“絕對領(lǐng)導(dǎo)”的地位，村委會主任（即“大隊(duì)長”）一般由黨支部副書記擔(dān)任，重大決策由兩委聯(lián)合會議商討決定。在沒有選舉變量的情況下，這種權(quán)威結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定的。這種穩(wěn)定性主要基于以下兩種因素：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部人事的控制權(quán)。村黨支部書記名義上由村里的黨員選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意志對其具有決定性的作用。在特定情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委甚至可以直接任命村莊的黨支部書記。二是村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)行村民選舉之前，村委會干部的人選基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部共同控制?！?〕于是，村委會與村黨支部共同構(gòu)成傳統(tǒng)的基層民主組織。然而，隨著村民自治的實(shí)行，農(nóng)村的權(quán)力格局發(fā)生了變化，鄉(xiāng)村關(guān)系也由此轉(zhuǎn)變，兩委之間的爭斗開始浮現(xiàn)，甚至加劇。據(jù)中組部黨建研究所課題組2001年在新疆、遼寧、山西、陜西、山東等8個?。ㄗ灾螀^(qū)）所作的村“兩委”關(guān)系專題調(diào)研，村“兩委”關(guān)系相互協(xié)調(diào)、基本協(xié)調(diào)、不協(xié)調(diào)的村的比例大約為 5∶3∶2?！?〕（P111）

村民委員會作為農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層自治組織，由廣大農(nóng)民根據(jù)自己的意愿參加選舉產(chǎn)生，其職能主要是通過村民自治的民主管理方式，辦理本村的各項(xiàng)公共事務(wù)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助上層組織共同維護(hù)社會秩序，促進(jìn)農(nóng)村的生產(chǎn)建設(shè)，從而推進(jìn)中國基層民主政治的發(fā)展。由于村委會以民選的形式產(chǎn)生，村委會權(quán)力的合法性有了更廣泛的民意基礎(chǔ)。黨支部作為核心包攬一切的格局開始松動，甚至受到直接挑戰(zhàn)，村委會主要成員往往會依據(jù)法律，要求屬于自己的那部分權(quán)力。〔3〕這樣，部分村委會干部認(rèn)為村黨支部委員只是從幾名黨員中選舉產(chǎn)生的，而自己是村民民主選舉出來的，就會片面強(qiáng)調(diào)“自治”權(quán)，強(qiáng)調(diào)對村民負(fù)責(zé)，不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨支部鬧對立。實(shí)際上，早在1998年，全國人大就通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，規(guī)定“農(nóng)村黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)力?！边@就從法律上確立了農(nóng)村基層黨支部在村民自治組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，支部書記是決策核心，對村中事務(wù)負(fù)責(zé)，村委會必須在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。當(dāng)然，在實(shí)際自治活動中，也存在一些基層黨委干部過于強(qiáng)調(diào)自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，以傳統(tǒng)的管理方式包攬一切村級事務(wù)，不僅行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且更多地行使村務(wù)管理權(quán)，甚至導(dǎo)致黨政不分的混亂局面，由此引發(fā)了兩委之間的權(quán)力之爭。

二、某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式制約了村民自治

我國最基層的政權(quán)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在目前基層農(nóng)村管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體現(xiàn)的是國家權(quán)力對農(nóng)村的管理和控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)無疑會為村民自治的正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的空間。但在實(shí)際的村民自治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理手段對農(nóng)村基層事務(wù)進(jìn)行干預(yù)和控制，會自覺不自覺地以行政手段安排工作，帶有強(qiáng)烈的行政化色彩。此時的自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)組織或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系演變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，因此弱化了村民自治的“自治”性質(zhì)。在組織方面，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力圖實(shí)現(xiàn)對于村級組織的有效控制，村干部成為貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意圖的有力工具。在具體工作方面，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力圖用直接指揮取代村民自我管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)細(xì)分為若干具體指標(biāo)，編制一個具體的計劃下達(dá)到各村執(zhí)行?！?〕這些做法都極大地?fù)p害了村民自治的積極性，制約著村民自治的發(fā)展。

三、宗族勢力阻礙了村民自治

村民自治的實(shí)現(xiàn)有賴于民主、理性的客觀環(huán)境。當(dāng)今中國，尤其是在農(nóng)村中，宗族勢力依舊存在。宗族是建立在血緣基礎(chǔ)上的社會組織，宗族的血緣親情可以促進(jìn)人際關(guān)系的融合；宗族文化帶來的鄉(xiāng)土認(rèn)同感可以使那些走出鄉(xiāng)村的宗族精英把外面的先進(jìn)理念帶回鄉(xiāng)村，提升村民的現(xiàn)代意識；宗族領(lǐng)導(dǎo)人物具有較強(qiáng)的號召力，可以有效集聚資源；等等。這些因素可以在一定程度上促進(jìn)村民自治的發(fā)展，但傳統(tǒng)的宗族文化畢竟是非理性的，宗族勢力的存在更多地阻礙了村民自治的發(fā)展，其負(fù)面影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，宗族勢力影響村委會選舉。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會由村民選舉產(chǎn)生。隨著村民自治的不斷深入，村委會的權(quán)力日益顯現(xiàn)，這就導(dǎo)致有意當(dāng)選的村民通過各種資源拉選票競爭村委會的職位?；谧谧逦幕挠绊懞妥谧謇娴尿?qū)使，許多村民在投票時，看中的一般不是候選人的能力，而是候選人與本宗族關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近。有的村民不管當(dāng)選者能否給自己帶來實(shí)際利益，都會把本宗族人當(dāng)選村干部看作是宗族的榮耀。這種選舉心理和行為表現(xiàn)出“一種模式化的秩序和規(guī)則，更是一種模式化的利益。”〔4〕通過這種方式選舉出的村干部，素質(zhì)往往很難達(dá)到村民自治的要求，對公共事務(wù)的管理也總會帶有濃厚的宗族色彩。

其次，宗族勢力干涉村委會對公共事務(wù)的管理。農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會資源相對比較匱乏，因而村委會在處理各種公共事務(wù)時，會有意識地與宗族合作，借助宗族勢力推動工作的順利進(jìn)行。這樣做的結(jié)果往往是村委會把自治權(quán)力“讓渡”給了宗族，無形中提高了宗族的威信和地位，而削弱了農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力。一些地方的基層黨組織，或一姓長期把持政權(quán)，或幾大姓輪流執(zhí)政，或幾大姓聯(lián)合執(zhí)政，村委會成員各自成為本宗族利益的“代理人”。〔5〕

最后，宗族觀念的保守性壓抑了村民自治的創(chuàng)新發(fā)展。傳統(tǒng)的宗族觀念強(qiáng)調(diào)秩序和服從，同時排斥宗族成員之間的平等關(guān)系，這會使農(nóng)民產(chǎn)生對權(quán)威的依賴感，壓抑自身的創(chuàng)造性和獨(dú)立性，不利于公民主體意識的發(fā)展。宗族觀念往往對社會變革持消極態(tài)度，而村民自治作為基層民主政治改革的偉大實(shí)踐則需要積極的創(chuàng)新精神。村民自治本身即是我國農(nóng)民自己的一項(xiàng)創(chuàng)舉，像“海選”、“兩票制”等民主制度的具體形式都是地方農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造出來的，宗族觀念的保守性無疑是與村民自治需要的創(chuàng)新意識相抵觸的。此外，宗族觀念重本位利益，往往把宗族利益凌駕于國家和集體利益之上，與村民自治提倡的集體主義觀念不相容，阻礙了基層民主政治建設(shè)的推進(jìn)。

綜上所述，村民自治過程中存在許多制約因素，推進(jìn)村民自治仍然是一項(xiàng)長期、艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，努力解決村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題，促進(jìn)我國基層民主政治的發(fā)展。

〔1〕景躍進(jìn).兩票制：組織技術(shù)與選舉模式——“兩委關(guān)系”與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)〔J〕.中國人民大學(xué)學(xué)報，2003，（3）.

〔2〕李惠斌，薛曉源.中國調(diào)查報告：社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新變化與執(zhí)政黨的建設(shè)〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

〔3〕馮毓奎.論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對策〔J〕.上海師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002，（6）.

〔4〕于建嶸.岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷〔M〕.北京:商務(wù)印書館，2001.

〔5〕夏良文.農(nóng)村宗族勢力對村民自治的影響與治理對策〔J〕.法制與社會，2009，（1）.

責(zé)任編輯 梁華林

D630.1

A

1009-1203（2010）06-0048-02

2010-10-22

鄭慶堂（1969-），男，山西昔陽人，中共山西省直機(jī)關(guān)黨校法學(xué)教研室講師。