政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與

陳少毅，傅鵬

（1.北京大學(xué)，北京100871；2.上海方達(dá)律師事務(wù)所北京分所，北京100004）

政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與

陳少毅1，傅鵬2

（1.北京大學(xué)，北京100871；2.上海方達(dá)律師事務(wù)所北京分所，北京100004）

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估科學(xué)有效、確保評(píng)估公正、公平的重要條件，是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。由于公眾參與評(píng)估的目的異化、過(guò)程缺乏規(guī)范保障、責(zé)任機(jī)制殘缺等問(wèn)題的存在，嚴(yán)重弱化了評(píng)估的有效性和科學(xué)性。因此，改進(jìn)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估必須建立暢通、有效的參與渠道，建立評(píng)估反饋和責(zé)任機(jī)制，完善有效的評(píng)估申訴制度。

服務(wù)型政府；績(jī)效評(píng)估；公眾參與

政府績(jī)效評(píng)估是指根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿(mǎn)意程度等方面的分析與判斷，對(duì)政府公共部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。國(guó)外專(zhuān)家通常認(rèn)為，評(píng)估內(nèi)容是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其職能、實(shí)施其意旨的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。無(wú)論是我國(guó)“以人為本”的行政理念，還是西方的“顧客至上”的行政導(dǎo)向，公共管理的本質(zhì)都已經(jīng)從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，政府的重要職能就是滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。因此，在對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，不是看它投入多少資源，而主要是考察它所做的在多大程度上滿(mǎn)足了社會(huì)和公眾的需要，只有當(dāng)政府的公共服務(wù)被公眾承認(rèn)并接受時(shí)，政府才是有績(jī)效的。

一、公眾參與是政府績(jī)效評(píng)估不可或缺的組成部分

政府績(jī)效評(píng)估是以公共服務(wù)質(zhì)量和公眾需求的滿(mǎn)足為第一位的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，目的在于不斷完善政府在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善人們生活質(zhì)量等方面的功能，那么，讓作為服務(wù)接受者的公眾參與到績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，對(duì)政府提供公共服務(wù)和公共物品的效率、結(jié)果、質(zhì)量和能力等進(jìn)行評(píng)估、表達(dá)需求，就已經(jīng)成為政府績(jī)效評(píng)估中最核心的組成部分。

（一）公眾參與是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府是公共服務(wù)供給者，政府管理工作必須以顧客為中心，以顧客的需要為導(dǎo)向，努力為公眾提供更好的服務(wù)。政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平如何，社會(huì)公眾有著最直接、最真切的感受，也最有發(fā)言權(quán)。政府提供的是行政服務(wù)，那么，只有當(dāng)這種行政服務(wù)因能滿(mǎn)足消費(fèi)者的需要而為消費(fèi)者接受時(shí)，這種服務(wù)才能稱(chēng)得上是有績(jī)效的。因此，只有實(shí)現(xiàn)了公眾在政府績(jī)效評(píng)估中的充分參與，才能符合服務(wù)型政府應(yīng)有的“顧客至上、服務(wù)至上”的宗旨。

（二）公眾參與是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)有效的重要前提。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，政府管理的科學(xué)化、規(guī)范化程度越來(lái)越高，迫切需要政府績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。雖然政府績(jī)效評(píng)估試圖運(yùn)用科學(xué)、理性的方法來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行冷靜、客觀的測(cè)量和判定，但和企業(yè)不同的是，政府管理目標(biāo)是多元的、服務(wù)是無(wú)形的。由于各種利益牽涉其中，使冷靜、客觀的評(píng)價(jià)很難實(shí)現(xiàn)。在不同利益、不同價(jià)值觀的左右和權(quán)力因素干擾下，容易導(dǎo)致不同的目標(biāo)選擇，進(jìn)而生成不同的績(jī)效評(píng)估結(jié)論。因此，要實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的理性、科學(xué)和規(guī)范，就必須考慮到與項(xiàng)目相關(guān)的利益群體，保證利益相關(guān)人的意志在參與過(guò)程中得到表達(dá)。此外，隨著社會(huì)管理的日漸復(fù)雜，政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)，因此，有必要讓相關(guān)的專(zhuān)家、學(xué)者、社會(huì)組織參與到評(píng)估當(dāng)中去?？傊?，只有公眾參與，才能使評(píng)估盡可能地體現(xiàn)大多數(shù)人的利益，才能確保政府的供給與社會(huì)需求保持一致，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)有效。

（三）公眾參與是確保政府績(jī)效評(píng)估公正、公平的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。政府官員作為一個(gè)個(gè)體，以及他們作為一個(gè)群體、作為一個(gè)組織，都有現(xiàn)實(shí)具體的利益需求。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和公共選擇理論的分析也證明，政府官員會(huì)進(jìn)行利弊分析并選擇對(duì)自己最有利的公共物品支出方案。因此，如果僅僅是進(jìn)行上級(jí)評(píng)估和政府內(nèi)部評(píng)估，那么各級(jí)政府組織、領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員等利益相關(guān)者就可以通過(guò)自己在評(píng)估中的特殊地位，選擇對(duì)自己最有利的效果，而使服務(wù)的對(duì)象——社會(huì)公眾處于邊緣地位。讓包括專(zhuān)家在內(nèi)的社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，可以實(shí)現(xiàn)從政府內(nèi)外兩個(gè)角度、多重視角來(lái)審視績(jī)效問(wèn)題，避免暗箱操作和腐敗的發(fā)生。同時(shí)，也使得政府行政過(guò)程置于全社會(huì)的“陽(yáng)光監(jiān)督”之下，便于消除政府行政過(guò)程中的封閉性和神秘性，從而保證評(píng)估的客觀性、公平性和公正性。

二、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府的考核體系指標(biāo)都帶有明顯的GDP化傾向，重經(jīng)濟(jì)而輕其他。評(píng)價(jià)體系主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下開(kāi)展，上級(jí)考核什么，地方的財(cái)力、精力就投向什么。伴隨著我國(guó)行政體制改革的逐漸深入，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，近幾年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了一些在地方政府主導(dǎo)下，組織民眾廣泛參與、對(duì)各級(jí)政府活動(dòng)效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的全新嘗試活動(dòng)。

我國(guó)公眾參與評(píng)議政府的活動(dòng)主要有以下幾種組合：第一，根據(jù)職業(yè)或政治身份分類(lèi)組成的綜合評(píng)估主體，這是較為常見(jiàn)的評(píng)估方式。第二，采用社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，將人群劃分為不同群體后，從中隨機(jī)抽取公眾參與評(píng)估。第三，面向不特定的社會(huì)公眾開(kāi)展評(píng)估。

盡管公民參與政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)已經(jīng)起步，但參與的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，連續(xù)性、穩(wěn)定性和規(guī)范性不強(qiáng)，主要存在的問(wèn)題包括：

（一）評(píng)估目的的異化使其呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)化的特點(diǎn)。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的根本目的在于，通過(guò)公眾對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行客觀、全面的評(píng)判來(lái)促進(jìn)政府不斷提高公共行政管理能力和水平，引導(dǎo)政府調(diào)整公共服務(wù)的導(dǎo)向使其不斷滿(mǎn)足公眾的需求。但是，我國(guó)目前在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的“公眾評(píng)議”活動(dòng)，更多的是出于政府自身考核官員的一種需要，或者是領(lǐng)導(dǎo)干部的心血來(lái)潮，也有的甚至只是迫于上級(jí)的壓力或者為了體現(xiàn)“親民”的形象，重聲勢(shì)而輕實(shí)質(zhì)，把公眾參與降低為一種可有可無(wú)的輔助性手段。

讓公眾參與評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)的異化，使得公眾參與政府評(píng)估活動(dòng)呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化、隨意性的特點(diǎn)，發(fā)動(dòng)群眾熱熱鬧鬧地“搞搞活動(dòng)”而已。既不要在事前出臺(tái)活動(dòng)的細(xì)則，也不用考慮建立科學(xué)有價(jià)值的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更不考慮如何使公眾的績(jī)效評(píng)價(jià)更富有代表性和針對(duì)性，個(gè)別地方甚至還出現(xiàn)了公然弄虛作假、搶購(gòu)用以公眾評(píng)估的報(bào)紙自我打分的情況。這種“服務(wù)于政府目的而非公眾需要”的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估偏離了它的初衷，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）評(píng)估過(guò)程缺乏規(guī)范保障。要使公眾參與政府績(jī)效評(píng)估發(fā)揮作用，就必須在不同環(huán)節(jié)采用不同方式讓公眾有效地參與進(jìn)來(lái)，需要通過(guò)制度對(duì)公眾參與的流程、方式、權(quán)利和義務(wù)等進(jìn)行規(guī)范，給予有力保障。但是，目前我國(guó)的評(píng)估活動(dòng)，從評(píng)估計(jì)劃的確定、評(píng)估指標(biāo)的確立、統(tǒng)計(jì)的進(jìn)行到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公布結(jié)果等，都由政府一手操辦，公眾應(yīng)當(dāng)參與哪些環(huán)節(jié)、通過(guò)什么方式參與等都沒(méi)有相應(yīng)的制度和法律進(jìn)行保障，評(píng)估活動(dòng)的過(guò)程缺乏控制和規(guī)范，存在很大的隨意性。

從方式上看，我國(guó)開(kāi)展公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的渠道則比較單一且沒(méi)有形成體系，往往只是臨時(shí)性的通過(guò)問(wèn)卷、網(wǎng)站調(diào)查等形式開(kāi)展的一次打分活動(dòng)。公眾了解政府工作的實(shí)際情況、參與評(píng)估、與政府溝通等渠道都比較少，缺乏長(zhǎng)期的溝通渠道；從內(nèi)容上看，我國(guó)公眾對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容主要是事后評(píng)價(jià)，而且多限于宏觀的整體性評(píng)價(jià)，對(duì)于微觀上單個(gè)的行政項(xiàng)目的獨(dú)立評(píng)價(jià)或者對(duì)行政過(guò)程的績(jī)效管理幾乎不涉及；從過(guò)程上看，由于缺乏規(guī)范，評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展不講程序，具有封閉性、神秘性，操作不公開(kāi)、不透明等情況時(shí)有發(fā)生，這不僅剝奪了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且影響了評(píng)估結(jié)果，最終很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式。

（三）責(zé)任機(jī)制殘缺。公眾參與績(jī)效評(píng)估的最終價(jià)值在于了解公眾需求，改進(jìn)政府管理和服務(wù)。如果不能將公眾參與的結(jié)果運(yùn)用于公共服務(wù)明確、持續(xù)的改善，就不要奢望公眾能夠積極參與。我國(guó)很多地方開(kāi)展公眾參與政府績(jī)效評(píng)估工作之所以會(huì)流于形式、名不副實(shí)，其重要原因是政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)責(zé)任機(jī)制基本處于空白或隨意狀態(tài)。一方面，在活動(dòng)開(kāi)展之前缺乏關(guān)于績(jī)效結(jié)果責(zé)任的明確規(guī)定，評(píng)價(jià)結(jié)束后，政府按照自己的需要和看法對(duì)待公眾評(píng)估的意見(jiàn)；另一方面，即使活動(dòng)開(kāi)展之初有規(guī)定，也只是籠統(tǒng)的“反饋”、“整改”，沒(méi)有詳細(xì)的對(duì)整改行動(dòng)的監(jiān)督、公開(kāi)和情況報(bào)告，也沒(méi)有責(zé)任承擔(dān)和后果追究的措施。

在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，對(duì)于公眾評(píng)估的意見(jiàn)和建議不夠重視，對(duì)公眾所反映的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)加以解決，對(duì)相關(guān)的責(zé)任人和部門(mén)也沒(méi)有必要的懲處，這樣的公眾參與既不能提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，也不可能增進(jìn)公眾與政府之間的交流和協(xié)作。

三、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的完善和改進(jìn)

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，作為我國(guó)行政體制中一項(xiàng)新穎的制度安排和創(chuàng)新的評(píng)估機(jī)制，它的建立健全并不是一蹴而就的，而是需要通過(guò)改善公民參與績(jī)效評(píng)估的客觀條件、保障公民參與績(jī)效評(píng)估的制度供給、建立責(zé)任承擔(dān)制度等方面綜合推進(jìn)。

（一）重塑評(píng)估的目的。任何一項(xiàng)改革都是從思想觀念的轉(zhuǎn)變開(kāi)始的。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估體系，是以服務(wù)理念為價(jià)值取向的制度設(shè)計(jì)。因此，要擺脫目前公眾參與評(píng)估活動(dòng)流于形式等問(wèn)題，首先要重新認(rèn)清政府的角色定位，在“以人為本”、“以顧客滿(mǎn)意”等目標(biāo)的指引下，充分認(rèn)識(shí)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的重要意義，啟動(dòng)、設(shè)計(jì)、推進(jìn)和落實(shí)政府績(jī)效評(píng)估工作，面向公眾開(kāi)放不同的環(huán)節(jié)，才能確保評(píng)估不變形、不走樣，從而逐步建立起科學(xué)的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估體系。

（二）保障必要的制度供給。逐步走向制度化和法制化是20世紀(jì)90年代以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的一大趨勢(shì)。而目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中還缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策保障，程序不規(guī)范、不透明，因而嚴(yán)重影響了公眾參與評(píng)估的效果。對(duì)此，有關(guān)部門(mén)需要在認(rèn)真研究和總結(jié)各地政府開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的政策規(guī)定，指導(dǎo)各地政府公眾參與績(jī)效評(píng)估工作的展開(kāi)。條件不成熟可以先不立法，采用行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章等形式，邊開(kāi)展，邊落實(shí)，邊改進(jìn)。

（三）建立暢通、有效的參與渠道。公眾參與的渠道暢通是確保公眾有效參與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵?？紤]到不同利益主體對(duì)同一事件會(huì)有不同的評(píng)估效果，因此，我們必須綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等多種手段，為公眾參與政府績(jī)效評(píng)估提供全方位、立體化的渠道。讓不同利益主體在評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)中，不論是最初的項(xiàng)目規(guī)劃和計(jì)劃，還是最后的評(píng)價(jià)過(guò)程，都可以通過(guò)提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式享有參與和表達(dá)的機(jī)會(huì)，并最終建立起長(zhǎng)期的、固定的、有效的參與渠道，讓真正享受和使用某種政府服務(wù)或公共產(chǎn)品的人能夠?qū)φ?jī)效作出評(píng)價(jià)、提出建議，盡量消減供求關(guān)系中的信息不對(duì)稱(chēng)。

但是，由于“目光短淺”、“多數(shù)人暴政”等可能性的存在，公眾參與績(jī)效評(píng)估在決策理性化問(wèn)題上存在一定的局限性，因此，必須在對(duì)參與主體進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用參與手段、參與流程等控制方式，如考慮從評(píng)估目標(biāo)確立的角度劃分具體的評(píng)估指標(biāo)；可以以征求專(zhuān)家和群體組織意見(jiàn)為主，在評(píng)估過(guò)程中采用開(kāi)放式的手段，隨時(shí)接受公眾意見(jiàn)；數(shù)據(jù)收集分析可以委托社會(huì)組織，評(píng)估結(jié)果公開(kāi)，接受申訴和意見(jiàn)反饋等。

（四）建立評(píng)估反饋和責(zé)任機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估的最終價(jià)值在于推進(jìn)政府績(jī)效的改進(jìn)，這是公眾持續(xù)、有效參與政府績(jī)效評(píng)估的根本目的。從美國(guó)各級(jí)政府所開(kāi)展的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目來(lái)看，也正是致力于績(jī)效改進(jìn)和反饋，才使得公眾參與政府績(jī)效評(píng)估得以有效、長(zhǎng)期的開(kāi)展下去。因此，我國(guó)急需改變當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的責(zé)任機(jī)制基本處于空白或隨意狀態(tài)的情況。要通過(guò)建立績(jī)效評(píng)估的責(zé)任機(jī)制，將政府績(jī)效評(píng)估中的真實(shí)情況充分公開(kāi)，并明確依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)自己的績(jī)效、提升公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，對(duì)相關(guān)的責(zé)任單位和責(zé)任人的處理情況也要進(jìn)行公開(kāi)。只有公眾和政府都能看到績(jī)效評(píng)估的效果不斷改進(jìn)，公眾參與才能不斷發(fā)展完善。

（五）建立有效的評(píng)估申訴制度。評(píng)估結(jié)果是在多方主體評(píng)估下得出的結(jié)論，不同的主體由于地位和角度不同，獲取信息的能力不同，往往會(huì)對(duì)同一問(wèn)題的理解出現(xiàn)很大偏差。因此，在公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，可能會(huì)出現(xiàn)偏頗或者與事實(shí)不符的評(píng)價(jià)，從而給當(dāng)事人帶來(lái)不利影響。這就要求建立有效的評(píng)估申訴制度，解決評(píng)估糾紛，為當(dāng)事人提供權(quán)利救濟(jì)。當(dāng)被評(píng)估的部門(mén)、官員對(duì)評(píng)估得出的結(jié)果有異議時(shí)，可以向有關(guān)部門(mén)申訴，闡述意見(jiàn)和理由。同時(shí)，作為評(píng)估主體的公眾，也可以對(duì)被評(píng)估的部門(mén)在評(píng)估過(guò)程中的失當(dāng)行為提出申訴。申訴制度的建立，是對(duì)評(píng)估雙方正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，防止權(quán)力的濫用，糾正可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，維護(hù)評(píng)估的客觀性和公正性，使得評(píng)估結(jié)果更能讓雙方接受。

〔1〕范柏乃.政府績(jī)效評(píng)估與管理〔M〕.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

〔2〕趙成根.新公共管理改革——不斷塑造新的平衡〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

〔3〕〔美〕凱瑟琳·紐科默.迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向政府的挑戰(zhàn)〔M〕.廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

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〔5〕王錫鋅.行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2008.

〔6〕卓越.政府績(jī)效管理概論〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社,2007.

〔7〕鄧國(guó)勝，肖明超.群眾評(píng)議政府績(jī)效：理論、方法與實(shí)踐〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

〔8〕陳艷珍.優(yōu)化政府績(jī)效評(píng)估的幾點(diǎn)思考〔J〕.理論探索，2009，（1）.

Public Participation in Evaluation of Government's Performances

CHENShao-yi1，F(xiàn)UPeng2
（1.Peking University，Beijing100871，China；2.Shanghai Fangda law office Beijing Branch，Beijing100004，China）

Being an intrinsic requirement of building a service-oriented government，public participation in the evaluation of government's performances can ensure the effectiveness，justice and equity of the evaluation.But in practice，the evaluation is getting weak in effectiveness and scientificity，owing to changes in the aim of public participations，the lack of standard guarantee for the evaluation process and the incomplete responsibility mechanism.Therefore，to improve the evaluation，we must establish unblocked effective participation channels and a responsibility mechanism，carryout feedback of the evaluation and perfect the effective system for evaluation appeal.

service-oriented government；evaluation of performances；public participation

D693.09

A

1009-1203（2010）02-0074-03

2010-02-09

陳少毅（1985-），男，福建泉州人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院2008級(jí)碩士研究生。傅鵬（1985-），男，福建尤溪人，上海方達(dá)律師事務(wù)所北京分所律師。

責(zé)任編輯 雨文