東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主成長(zhǎng)中的政府角色研究
——一個(gè)比較的視角

□ 張熹珂

東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主成長(zhǎng)中的政府角色研究
——一個(gè)比較的視角

□ 張熹珂*

二十世紀(jì)七十年代以來(lái),東亞地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主成長(zhǎng)方面展示了與西方國(guó)家不同的特色。政府出于執(zhí)政合法性的需要,以高度的國(guó)家自主性,主導(dǎo)了本國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育,實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化,從而鞏固其政權(quán)的合法性。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既對(duì)民主政治的成長(zhǎng)提出了要求,也為民主政治的發(fā)展提供了空間和制度資源,促使這些國(guó)家和地區(qū)逐步完成民主化。本文主要從對(duì)日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的比較研究出發(fā),討論政府在東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主成長(zhǎng)過(guò)程中的主導(dǎo)作用,并對(duì)政府主導(dǎo)的動(dòng)因和特征進(jìn)行分析,從而總結(jié)東亞地區(qū)民主成長(zhǎng)的范式。

東亞;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;民主成長(zhǎng);政府主導(dǎo)

作為東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的先驅(qū),日本的發(fā)展模式為東亞地區(qū)其他國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展提供了一種新的發(fā)展戰(zhàn)略與制度模式。在日本經(jīng)濟(jì)起飛與成長(zhǎng)的過(guò)程中,我們始終可以發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)的作用。為了追求快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng),自從二十世紀(jì)二十年代以來(lái),日本政府就從宏觀和微觀兩個(gè)層次來(lái)控制工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程。政府制定了作為發(fā)展戰(zhàn)略的“工業(yè)結(jié)構(gòu)政策”,用以決定全國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比例、選擇優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門及其順序,并通過(guò)政府的行政手段得以貫徹執(zhí)行。進(jìn)入二十世紀(jì)七十年代之后,在全球石油危機(jī)的背景下,日本政府及時(shí)提出《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期設(shè)想》,重新確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策,并利用稅收、貸款等政策手段,強(qiáng)力主導(dǎo)了日本的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,促進(jìn)了低能耗、高附加值的技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的振興。②李穩(wěn)石《:日本工業(yè)振興對(duì)我市新型工業(yè)化的啟示》,益陽(yáng)市政府網(wǎng)站:http://www.yiyangcity.gov.cn/lanmu/czyz/dywz/20080317153838. htm除了宏觀政策主導(dǎo)之外,日本通產(chǎn)省亦制定了詳盡的“工業(yè)理性化政策”,將追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)利益與追求工業(yè)化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家利益結(jié)合在一起,使政府的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策得到企業(yè)的認(rèn)同和貫徹。

日本的發(fā)展模式為其他東亞國(guó)家和地區(qū)提供了一個(gè)由政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范本。除此之外,促使韓國(guó)、臺(tái)灣等東亞國(guó)家和地區(qū)選擇政府主導(dǎo)模式的重要原因,在于這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的困境。一方面,執(zhí)政者迫切需要工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的成果為其提供執(zhí)政合法性支持;而另一方面,世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流和背景卻無(wú)法為其提供良好的發(fā)展環(huán)境。二十世紀(jì)六十年代之后,西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了資本—技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,全球化的潮流已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn),大型跨國(guó)公司逐漸成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主體。在這種情況下,后發(fā)展國(guó)家尚處于成長(zhǎng)和起步階段的產(chǎn)業(yè)部門不得不面臨雙重壓力:無(wú)論是在資金、還是在技術(shù)方面,均面臨著大型跨國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)壓力。面對(duì)這種困境,韓國(guó)、臺(tái)灣等東亞國(guó)家和地區(qū)采取了由政府主導(dǎo)、出口導(dǎo)向、優(yōu)先發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,依靠政府的行政手段與主導(dǎo)作用,以優(yōu)先產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

韓國(guó)走上政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路,是在樸正熙政府執(zhí)政之后,由于其依靠軍事政變上臺(tái),因此迫切需要經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果來(lái)贏得人民的支持,“除非讓人民看到成績(jī),否則人民是不會(huì)合作的”。③樸正熙《:我們國(guó)家的道路》,北京:華夏出版社,1988年版,第149頁(yè)。因此,樸正熙政府上臺(tái)之后,連續(xù)實(shí)施了多個(gè)五年經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃,扶植國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。韓國(guó)政府的產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈的選擇性和不平衡性,為了保證這些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展,政府運(yùn)用行政手段和政策工具,對(duì)這些產(chǎn)業(yè)部門提供信貸和利率的優(yōu)惠,為重點(diǎn)扶植企業(yè)提供國(guó)內(nèi)市場(chǎng)保護(hù),甚至充當(dāng)國(guó)際貸款的“擔(dān)保人”等等。④See Alice H.Amsden,Asia’s Next G iant:South K orea and Late Industrialization,New Y ork:Oxford University Press,1989.

在臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中,政府扮演了更為積極和重要的角色。在二十世紀(jì)五十年代,臺(tái)灣當(dāng)局就確立了“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)、以工業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策,并及時(shí)地將進(jìn)口替代型政策調(diào)整為出口導(dǎo)向型的發(fā)展戰(zhàn)略。在二十世紀(jì)七十年代,面臨世界能源危機(jī),臺(tái)灣當(dāng)局規(guī)劃了“十大建設(shè)”等重大公共工程的建設(shè),積極推動(dòng)資本-技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí),政府還積極尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),規(guī)劃新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展戰(zhàn)略部署。七十年代末期,臺(tái)灣當(dāng)局“經(jīng)建會(huì)”提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二高二低二大”原則⑤所謂“二高二低二大”原則,即技術(shù)密集度高、附加價(jià)值高、能源依存度低、污染程度低、市場(chǎng)潛力大和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大,參見(jiàn)張繼良、楊超:《臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)振興東北經(jīng)濟(jì)的啟示》,發(fā)表于《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》,2006年第7期,第38頁(yè)。,并根據(jù)這一原則,確定資訊產(chǎn)業(yè)為“策略工業(yè)”。政府利用低利率、五年免稅、研發(fā)投資代替租稅、技術(shù)和管理享受政府輔導(dǎo)等政策工具,扶植了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并促成臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的新一輪高速發(fā)展。

在中國(guó)三十年的改革和發(fā)展過(guò)程中,我們亦可以發(fā)現(xiàn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展中的主導(dǎo)作用。然而中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主成長(zhǎng)有著區(qū)別于其他東亞地區(qū)的特殊之處,即在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,同時(shí)亦伴隨著政治體制從全能政治向現(xiàn)代民主政治的轉(zhuǎn)型。

從以上分析可見(jiàn),東亞各國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略是其國(guó)家和政府的主動(dòng)設(shè)計(jì)或選擇,政府作為發(fā)展戰(zhàn)略的決策者和執(zhí)行者,主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)起飛和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和成熟,并在此基礎(chǔ)上為民主政治的成長(zhǎng)培養(yǎng)了基礎(chǔ)。

二、政府主導(dǎo)的動(dòng)因分析

在東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主成長(zhǎng)過(guò)程中,政府為何需要扮演主導(dǎo)者的角色、并且能夠扮演主導(dǎo)者的角色?權(quán)威主義理論一度試圖解釋這一問(wèn)題。權(quán)威主義理論認(rèn)為,在后發(fā)展國(guó)家和地區(qū),經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展主要依賴強(qiáng)大而有效的政府權(quán)力,只有強(qiáng)大而有效的政府,才能在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),在高速的發(fā)展中維持政治的穩(wěn)定和持續(xù)的發(fā)展。從日本①盡管日本在“二戰(zhàn)”后實(shí)行了民主改革,但戰(zhàn)后形成的“五五體制”本質(zhì)上是自民黨一黨獨(dú)大的領(lǐng)導(dǎo)體制,缺乏真正有效的反對(duì)黨和政治監(jiān)督,仍沒(méi)有脫出國(guó)家主導(dǎo)的特征。參見(jiàn)林尚立《:政黨政治與現(xiàn)代化:日本的歷史與現(xiàn)實(shí)》,上海:上海人民出版社,1998年版,第118頁(yè)。、韓國(guó)、臺(tái)灣等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,權(quán)威主義政權(quán)確實(shí)在維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定方面起到了至關(guān)重要的作用,然而權(quán)威主義本身并不必然地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)、更不產(chǎn)生民主化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。在東亞國(guó)家和地區(qū)中,政府主導(dǎo)、并追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,與其說(shuō)是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,不如說(shuō)是出于政治的需求,尤其是政權(quán)合法性的需求。無(wú)論是韓國(guó)的樸正熙政權(quán)、還是臺(tái)灣的兩蔣當(dāng)局、甚至是日本的自民黨政府,都迫切需要經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成果來(lái)獲得民眾對(duì)其執(zhí)政合法性的認(rèn)同。

那么在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中,為何需要政府扮演主導(dǎo)者的角色,推動(dòng)、主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?主要是因?yàn)楣I(yè)化初期發(fā)展戰(zhàn)略與資源稟賦之間的矛盾。如前所述,東亞各國(guó)在工業(yè)化發(fā)展初期均規(guī)劃了相關(guān)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè),希望以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體高速發(fā)展。然而各國(guó)在工業(yè)化發(fā)展初期的經(jīng)濟(jì)特征和資源稟賦卻與這種優(yōu)先發(fā)展指定產(chǎn)業(yè)的政策存在著一系列的矛盾。

首先,在工業(yè)化發(fā)展初期,經(jīng)濟(jì)剩余少,資金又相對(duì)分散,若要?jiǎng)訂T到足夠的資金投入優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,必須需要提高利率以吸引儲(chǔ)蓄,這就必然導(dǎo)致資本的市場(chǎng)利率居高不下,不利于資金流向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)部門;而當(dāng)時(shí)西方主要國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦進(jìn)入了資本-技術(shù)密集型階段,導(dǎo)致國(guó)際資本市場(chǎng)同樣利率高企,難以獲得國(guó)際資金支持。其次,這些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅有賴于國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),還有賴于國(guó)外的技術(shù)、設(shè)備和原材料。為了追求利潤(rùn)的最大化,在進(jìn)口時(shí),希望提高本國(guó)貨幣的價(jià)格(匯率)以降低成本,在出口時(shí),有希望壓低本國(guó)貨幣的價(jià)格以增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力,推動(dòng)出口。顯然,由市場(chǎng)決定的匯率無(wú)法滿足這種雙向的需求。第三,由政府所扶植的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在一開(kāi)始就面臨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、尤其是大型跨國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下,它們既需要政府的貿(mào)易保護(hù)政策以保護(hù)其在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力,又需要政府的自由開(kāi)放政策來(lái)滿足進(jìn)口和鼓勵(lì)出口。

為了克服上述矛盾,為了保證優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門能夠獲得足夠的資源,就必須建立不同于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置方式,而是受政府主導(dǎo)和管制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(governed market economy)。在這種受管制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù),人為地扭曲了部分市場(chǎng)要素的價(jià)格,利用政府的行政手段和政策工具,引導(dǎo)資金流向,把大量資金投入到優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門,保證這些產(chǎn)業(yè)部門的優(yōu)先發(fā)展;此外,政府不惜采用嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)管制辦法和貿(mào)易保護(hù)主義,在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù),并積極地扶植本國(guó)產(chǎn)業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng);在政府的主導(dǎo)之下,培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在不影響本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下,逐步地推定貿(mào)易和金融市場(chǎng)的自由化,推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟。②參見(jiàn)羅伯特·韋德《:駕馭市場(chǎng):經(jīng)濟(jì)理論和東亞工業(yè)化中政府的作用》,北京:企業(yè)管理出版社,1994年版,第20-26頁(yè)、375-397頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容。由此可見(jiàn),由政府主導(dǎo)、管制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并不僅僅是政府的主觀選擇,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要。然而并不僅僅只有東亞國(guó)家和地區(qū)在其經(jīng)濟(jì)起飛的初期面臨著這些問(wèn)題和困境,大多數(shù)后發(fā)展國(guó)家都曾在不同程度上面臨這些問(wèn)題。為何只有東亞國(guó)家和地區(qū)的政府能夠成功地扮演主導(dǎo)者的角色并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展?原因在于東亞國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家自主性。

自主國(guó)家意味著有能力推行各項(xiàng)既定的政策,依照國(guó)家的理念獨(dú)立建構(gòu)并保持其社會(huì)秩序,不受特定的黨派或國(guó)內(nèi)外社會(huì)政治勢(shì)力的控制。①袁峰《:比較政府與政治:現(xiàn)代社會(huì)中的政治秩序》,上海:上海人民出版社,2008年版,第4頁(yè)。對(duì)于后發(fā)展國(guó)家而言,國(guó)家的自主性不僅意味著國(guó)家政權(quán)(政府)在推定公共政策是很少受到社會(huì)主要階層和利益集團(tuán)的干涉,使國(guó)家整體利益不受特定的國(guó)內(nèi)外利益集團(tuán)的干擾;而且也表現(xiàn)為各個(gè)社會(huì)階層與利益集團(tuán)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的過(guò)程中與政府形成良性的互動(dòng)與合作,共同追求國(guó)家整體利益。

與拉美等其他地區(qū)的國(guó)家相比,東亞國(guó)家和地區(qū)的政府通常具有較強(qiáng)的國(guó)家能力(state capacity),具有較強(qiáng)的自主性。在東亞地區(qū),“與政治最密切相關(guān)的結(jié)構(gòu)是自主國(guó)家。這一概念在這里并不僅僅指國(guó)家的運(yùn)作獨(dú)立于社會(huì)的壓力,而是指國(guó)家塑造著社會(huì)的秩序”,②小彼德·J·穆迪《:東亞:自上而下的民主》,參見(jiàn)霍華德·威亞爾達(dá)主編《:民主與民主化比較研究》,北京:北京大學(xué)出版社,2004年版,第92頁(yè)?！皟A向于把這種國(guó)家自主看作是東亞的文化特性”。③同上,第21頁(yè)。在追求工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí),無(wú)論是在日本、韓國(guó),還是臺(tái)灣,政府幾乎沒(méi)有受到較大的社會(huì)阻力,能夠超越多元利益的干擾,從國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)來(lái)規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略,并推行其產(chǎn)業(yè)政策。

三、政府主導(dǎo)的主要特征

從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看,東亞國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)疑是有效而成功的。到2005年,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣均已位列高人類發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)行列。④聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《:2005人類發(fā)展報(bào)告》《,人類發(fā)展報(bào)告》網(wǎng)站:http://hdr.undp.org。綜觀東亞國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府的角色和作用,主要可以概括為以下幾個(gè)方面:高效而理性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并與私人部門和企業(yè)保持著密切合作關(guān)系,動(dòng)員私人部門配合國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益的最大化。

首先,高效而理性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚隊(duì)伍。有效而成功的發(fā)展戰(zhàn)略既有賴于理性的決策,同時(shí)又有賴于政府機(jī)構(gòu)、尤其是經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚的行政能力。在東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中,我們始終能發(fā)現(xiàn)整體規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)政策的中央經(jīng)濟(jì)決策部門和理性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚隊(duì)伍,如日本的通產(chǎn)省、韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)企劃院、臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)⑤其前身為行政院美援運(yùn)用委員會(huì)(簡(jiǎn)稱美援會(huì)),在1963年改組為行政院國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展委員會(huì)(簡(jiǎn)稱經(jīng)合會(huì));1973年,為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)和規(guī)劃工作,改組為行政院經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱經(jīng)設(shè)會(huì));1977年,經(jīng)設(shè)會(huì)與行政財(cái)經(jīng)小組合并,改組為行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì),簡(jiǎn)稱經(jīng)建會(huì)。。這些中央經(jīng)濟(jì)決策部門往往在經(jīng)濟(jì)決策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面具有重要作用,并集中了官僚隊(duì)伍中最優(yōu)秀的人才,在經(jīng)濟(jì)決策和執(zhí)行過(guò)程中保持了高度的理性和效率。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚在其決策和執(zhí)行過(guò)程中的相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定性也是東亞國(guó)家和地區(qū)的另一個(gè)共性。文官制度的日漸完善保證了經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚隊(duì)伍的穩(wěn)定,而作為政府決策部門中的核心成員,經(jīng)濟(jì)決策部門的主要負(fù)責(zé)人往往來(lái)自于政治領(lǐng)袖的直接任命并對(duì)其負(fù)責(zé),從而在一定程度上保證了經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚的穩(wěn)定性與獨(dú)立性。日本的通產(chǎn)省作為內(nèi)閣中的一個(gè)超級(jí)職能部門,其負(fù)責(zé)人往往深得內(nèi)閣首相的支持與信賴。在臺(tái)灣,蔣經(jīng)國(guó)本人曾經(jīng)在二十世紀(jì)六十年代末期出任“經(jīng)建會(huì)”的前身“經(jīng)合會(huì)”的主委,在其擔(dān)任行政院長(zhǎng)和“總統(tǒng)”任內(nèi),始終扮演著經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚的保護(hù)人,全力支持經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚的決策和工作。韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)企劃院由大統(tǒng)領(lǐng)樸正熙組建,樸正熙運(yùn)用強(qiáng)硬手段,親自任命該機(jī)構(gòu)的主要官員,并在其任內(nèi)給予該機(jī)構(gòu)幾乎所有的政治經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力,即“那種能夠使計(jì)劃和戰(zhàn)略付諸實(shí)施的能力”⑥喬恩·沃倫諾夫《:人為的奇跡——南朝鮮的經(jīng)濟(jì)振興》,北京:華夏出版社,1989年版,第70頁(yè)。。正是這樣一支高效而理性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚隊(duì)伍,保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的有效貫徹和執(zhí)行,推動(dòng)了在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),保持經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定的發(fā)展。

其次,國(guó)家與私人資本之間的密切合作關(guān)系。盡管東亞國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家自主性相當(dāng)明確,但是高度的國(guó)家自主性并不意味著在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中完全排斥社會(huì)和私人部門的作用。事實(shí)上,東亞國(guó)家和地區(qū)的政府、經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚在決策和執(zhí)行過(guò)程中的自主性,恰恰在一定程度上來(lái)自于國(guó)家與私人資本之間的密切合作,部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚甚至有意識(shí)地通過(guò)一些非同尋常的制度培養(yǎng)其與私人企業(yè)之間的合作關(guān)系。

四、結(jié)論

從以上分析可見(jiàn),東亞國(guó)家和地區(qū)的政府在本

在東亞國(guó)家中,不少大型企業(yè)的發(fā)展和形成過(guò)程中,政府扮演了重要的角色,甚至可以說(shuō)是企業(yè)背后的推手。這種狀況在韓國(guó)尤為明顯。政府通過(guò)對(duì)金融體系的控制和行政手段,把投資引導(dǎo)至某些戰(zhàn)略性部門和企業(yè)。為扶持這些企業(yè)的發(fā)展,政府對(duì)其實(shí)行長(zhǎng)期的優(yōu)惠政策,如信貸的優(yōu)惠利率等。同時(shí),政府對(duì)這些企業(yè)又有一定程度的約束作用,對(duì)這些企業(yè)有嚴(yán)格的業(yè)績(jī)要求,不能達(dá)標(biāo)的企業(yè)將受到一定程度的懲罰。由于政府控制了金融體系,使得私人部門和企業(yè)嚴(yán)重依賴政府,并因此形成了政府與私人部門之間的密切合作,與政府追求相同的發(fā)展目標(biāo)。①趙自勇《:發(fā)展型國(guó)家理論研究的進(jìn)展和反思》,參見(jiàn)《當(dāng)代亞太》,2005年第11期,第6頁(yè)。

在日本政府與企業(yè)之間,則存在著一個(gè)所謂的中介組織(intermediate organization),扮演著政策溝通的作用。中介組織整合公私部門之間的資源,協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的政策議程,使政府與私人部門之間保持良好的溝通與合作關(guān)系。②劉佩怡、段盛華《:臺(tái)灣國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的發(fā)展》,參見(jiàn)《玄奘咨詢傳播學(xué)報(bào)》(臺(tái)灣),2004年8月,第7頁(yè)。在臺(tái)灣,由于中小企業(yè)為數(shù)眾多,并且成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活躍力量,使得政府與私人部門之間的合作不如日本與韓國(guó)那樣緊密,主要通過(guò)政府控股的大型企業(yè)作為媒介,然而大量中小型企業(yè)的發(fā)展在很大程度上仍然依賴政府的政策保障。

通過(guò)上述種種正式或非正式的方式,國(guó)家與私人部門之間保持了密切的合作關(guān)系。國(guó)家引導(dǎo)并控制著私人部門的發(fā)展方向,動(dòng)員私人資本配合執(zhí)行政府的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)政策。政府機(jī)構(gòu)與私人資本之間的組織和制度聯(lián)系,構(gòu)成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的制度基礎(chǔ)。然而,國(guó)家與私人資本之間的緊密關(guān)系也為東亞地區(qū)的發(fā)展埋下了隱患,其最主要表現(xiàn)就是所謂“密友資本主義”(crony capitalism)的出現(xiàn)。密友資本主義的核心是政商勾結(jié),形成以政治權(quán)力為中心的關(guān)系網(wǎng)資本主義。③Amy Chua,World On Fire:How Free Market Democracy Breeds Ethnic Hatred and G lobal Instability,New Y ork:Doubleday,2003,pp.6-7.可以說(shuō),在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東亞國(guó)家,密友資本主義的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的副產(chǎn)品之一,對(duì)其進(jìn)行改革的唯一途徑,便是民主化改革,使政府的決策過(guò)程處于有效的監(jiān)督之下。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中扮演了至關(guān)重要的角色。政府出于執(zhí)政合法性的需要,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),以高度的國(guó)家自主性,主導(dǎo)了本國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府通過(guò)建立高效而理性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚隊(duì)伍,通過(guò)一系列的政策工具與行政手段,與私人資本之間建立起密切的合作關(guān)系,動(dòng)員私人部門配合國(guó)家的整體發(fā)展戰(zhàn)略,共同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化,從而鞏固其政權(quán)的合法性。

然而無(wú)論是在日本、韓國(guó),還是臺(tái)灣,盡管政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的主導(dǎo)作用,但是其本質(zhì)仍是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),一種由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及隨之而來(lái)的社會(huì)變遷,以及市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)展和完善,政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用和權(quán)威地位開(kāi)始逐漸面臨挑戰(zhàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式,對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度條件等有著內(nèi)在的要求。一方面,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,帶來(lái)了利益主體的多元分化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,從而帶來(lái)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化。社會(huì)、以及社會(huì)中的個(gè)人逐漸從國(guó)家的全面控制中獨(dú)立出來(lái),促進(jìn)了社會(huì)自主性的發(fā)展,為民主成長(zhǎng)提供了空間。另一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展與完善的過(guò)程中,必然會(huì)追求現(xiàn)代化與民主化的制度環(huán)境,也為現(xiàn)代民主政治的成長(zhǎng)提供了豐沛的制度資源。一般認(rèn)為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效運(yùn)作的必要條件包括:嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ票Ｕ袭a(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)規(guī)范、完善的公共物品和公共財(cái)政、政府對(duì)“市場(chǎng)失靈”進(jìn)行必要的干預(yù)、保證有效競(jìng)爭(zhēng)和商品、勞務(wù)的自由交換、以及建立完善的社會(huì)保障體系等。這些變化直接促進(jìn)了主要東亞國(guó)家和地區(qū)在二十世紀(jì)八十年代紛紛走上民主化的道路?？梢哉f(shuō),恰恰是政府所主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及其后果,開(kāi)始削弱和挑戰(zhàn)政府的主導(dǎo)地位,并促成了東亞國(guó)家和地區(qū)的民主化轉(zhuǎn)型,從而形成了東亞地區(qū)獨(dú)特的民主成長(zhǎng)范式。□

(責(zé)任編輯:葉國(guó)文)

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二十世紀(jì)七十年代后期以來(lái),東亞地區(qū)所取得的經(jīng)濟(jì)成就與民主發(fā)展引起了人們的廣泛關(guān)注和討論。在西方國(guó)家,現(xiàn)代民主政治的發(fā)展是與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步展開(kāi),政治上追求人民主權(quán)、代議民主、分權(quán)制衡、憲政模式的同時(shí),在經(jīng)濟(jì)上逐步確立私有財(cái)產(chǎn)制度、自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。然而日本、香港、韓國(guó)、臺(tái)灣等東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主成長(zhǎng)歷程卻展示了與西方國(guó)家不同的特色。在東亞地區(qū),國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主化的過(guò)程中扮演了重要的角色。在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治秩序中,政府強(qiáng)力主導(dǎo)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和發(fā)展;而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)了多元的利益主體和穩(wěn)定的中產(chǎn)階級(jí),同時(shí)為民主化提供了物質(zhì)與非物質(zhì)的基礎(chǔ);在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,逐步完成民主化。本文將從對(duì)日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的比較研究出發(fā),討論政府在東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主成長(zhǎng)過(guò)程中的作用和角色。

一、政府在發(fā)展戰(zhàn)略選擇中的主導(dǎo)作用

對(duì)于大多數(shù)后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)而言,經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的第一步即在于發(fā)展戰(zhàn)略的選擇,即選擇一種能夠快速而且直截了當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)、自立目標(biāo)的發(fā)展途徑。①林毅夫、蔡日方、李周:《中國(guó)的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》,上海:上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社,2002年版,第28頁(yè)。在發(fā)展戰(zhàn)略選擇的過(guò)程中,政府無(wú)疑扮演著至關(guān)重要的角色。美國(guó)學(xué)者查默斯·約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書(shū)中,提出了日本經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的“計(jì)劃理性”(plan rational)模式,認(rèn)為其特征是政府干預(yù)和主導(dǎo)了工業(yè)化的發(fā)展,給予工業(yè)政策以最大的優(yōu)先權(quán),重視國(guó)內(nèi)工業(yè)結(jié)構(gòu)并希望以此強(qiáng)化本國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。①查默斯·約翰遜《:通產(chǎn)省與日本奇跡》,北京:中共中央黨校出版社,1992年版,第18-20頁(yè)。而在韓國(guó)、臺(tái)灣、新加坡等東亞國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展歷程中,我們同樣也可發(fā)現(xiàn)政府在發(fā)展戰(zhàn)略選擇中的主導(dǎo)作用,政府扮演著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者與組織者的角色。

張熹珂,華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授、政治學(xué)博士