試論我國公務員財產(chǎn)申報制度的立法及完善

殷國偉葉翠

（湖州市師范學院 社會發(fā)展學院，浙江 湖州 31300）

公務員財產(chǎn)申報是指國家公職人員在任職之初、任職期間和任職屆滿后向有關部門如實申報個人及其家屬子女的財產(chǎn)及變化狀況的制度。這種制度最早可以追溯至瑞典，在1776年，瑞典公民就有權查看一般官員到首相的納稅清單。直到1883年英國《凈化選舉、防止腐敗法》出臺，之后許多法治國家紛紛確立起符合自己國情的財產(chǎn)申報制度。這種制度對預防腐敗、對政府公務員監(jiān)督方面有著無可比擬的優(yōu)越性。1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，這一規(guī)定的出臺標志著我國首次確立了縣（處）級以上干部的收入申報制度，也是中國共產(chǎn)黨反腐的又一大重要舉措。然而由于收入申報僅流于形式，于2001年6月15日，中共中央紀委、中共中央組織部又聯(lián)合發(fā)布了《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，盡管后者比前者更加完善，但迄今為止鮮有聽說公職人員因為財產(chǎn)申報違規(guī)而落馬。

一、我國公務員財產(chǎn)申報制度立法的重要性及必要性

公務員財產(chǎn)申報制度被人們喻為“陽光法案”。之所以“陽光”，是因為它是各國預防腐敗，建立廉潔奉公政府的一種重要手段，而且成為極具約束力的反腐機制。在我國，雖早在1994年全國人大常委會就將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃當中，但遲遲未有法律正式出臺，而所謂的《申報制度》也只是流于一紙文字，也未能起到實效。

（一）公務員財產(chǎn)申報制度能有效地預防腐敗

隨著公務員隊伍的不斷壯大，有的公務員隨著職位的升遷，經(jīng)不住利益的誘惑，利用手中職權以權謀私，大肆聚財斂財，成為公務員隊伍中腐敗蛀蟲。法國偉大的思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中就曾說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。而這些腐敗事件往往憑借著偶然性，由知情人舉報得知，結果到最后被查處的大多數(shù)腐敗官員卻是以“巨額財產(chǎn)來源不明罪”被判刑。而在這其中國家資產(chǎn)也損失甚多。

反腐倡廉一直是我黨和政府孜孜不倦努力去做的一項工作。腐敗現(xiàn)象敗壞社會風氣，擾亂經(jīng)濟秩序，嚴重地危害社會發(fā)展。而我國懲治腐敗的措施有余，但是預防腐敗的機制卻嚴重不足，可我們知道往往預防更勝于懲治。2007年9月國家預防腐敗局成立，政府也意識到預防比懲戒來的重要。國家預防腐敗局也表示，正在抓緊研究財產(chǎn)申報制度，在適當時候將建立財產(chǎn)申報制度。在世界各國及地區(qū)財產(chǎn)申報立法凸顯其重要性之時，財產(chǎn)申報在預防腐敗這方面的作用是顯而易見的。正如1989年，美國眾議院議長賴特因在過去的十年內(nèi)先后69次違反國會對議員財產(chǎn)收入的法規(guī)而被迫辭職。

（二）公務員財產(chǎn)申報制度有助于增強政府公信力

部分公職人員的貪污受賄、腐敗現(xiàn)象，使得政府公信力急劇下降，民主和法治原則遭到踐踏。而面對腐敗危機，國外許多國家都是通過國家公務員財產(chǎn)申報立法，把政府官員的活動納入到國家法律監(jiān)督體系當中，使得公務員行政行為曝于陽光之下而達到預防腐敗的作用。在我國，經(jīng)?？梢钥吹侥晷侥脦兹f元的官員抽的是高檔煙，戴的是高檔表，開的是高檔車，人們往往以一種質(zhì)疑的眼光看待這種現(xiàn)象，因為這樣大筆的花費與其個人正常工資收入嚴重不符，所以就會質(zhì)疑政府官員是不是拿著納稅人的錢吃喝玩樂，其政府公信力也就大大降低了。而且就現(xiàn)今看來這種現(xiàn)象還得不到制止。但是如果建立有效的財產(chǎn)申報制度，就可以將公務員財產(chǎn)狀況及其變化公布于眾，那么這種質(zhì)疑的聲音也不會出現(xiàn)了，政府公信力也會慢慢的提升起來。

（三）公務員財產(chǎn)申報制度是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求

社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展蘊含市場經(jīng)濟秩序的健康穩(wěn)定。隨著現(xiàn)代化進程的加快，中國經(jīng)濟的高增長率，社會財富不斷增多。少數(shù)政府官員面對高享受、高消費所帶來的誘惑，加之我國的制度不夠健全，市場機制不完善，政府官員極易利用手中職務之便，肆意掌控市場經(jīng)濟，擾亂市場秩序，為自己大肆斂財。而公務員財產(chǎn)申報制度在各國普受民眾歡迎，已經(jīng)成為許多國家從源頭上遏制腐敗的利器。如美國、俄羅斯、韓國、新加坡和我國的香港地區(qū)都建立了公務員財產(chǎn)申報制度。并且是總統(tǒng)或者是主要行政負責人帶頭依法申報，執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法，毫不留情，所以主要官員的腐敗問題被遏制得比較好。因此，我國如果將官員的財產(chǎn)及變化狀況公示，極大程度上約束官員慎用權力為己謀私，督促官員做到權為民用、利為民謀，這必將促進我國經(jīng)濟和社會的加快發(fā)展。

（四）公務員財產(chǎn)申報制度有助于證明政府官員財產(chǎn)的合法性

曾有學者提問：為什么一些領導干部月薪不過三千元左右，卻能拿出上百萬元甚至幾百萬元用于購買房屋和裝修？有的還住上了別墅。不難想像這樣的疑問，在民眾心里無疑更是普遍存在的。他們對于那些只能領取較低薪金的政府官員的任何財產(chǎn)增長——不管這種增長是否正當，都表現(xiàn)出一種不信任的情緒。而對于百姓的不信任情緒，政府也在試圖尋找方式去消除。但想要證明官員財產(chǎn)合法正當，財產(chǎn)申報又恰好能做到這一點。將官員申報的財產(chǎn)公開，并且允許民眾查閱，不僅讓民眾了解官員財產(chǎn)增長的正當性，而且這樣也起到民眾對政府財產(chǎn)狀況的監(jiān)督，防止官員濫用職權，進行非法交易。

（五）公務員財產(chǎn)申報有助于強化官員的自我約束

行之有效的財產(chǎn)申報制度與相關配套法律一旦確立，所規(guī)定的申報主體必須按照規(guī)定申報財產(chǎn)變化狀況、變化來源和報告其中的各種經(jīng)濟關系，如美國公務員財產(chǎn)申報審查機構對申報者的申報內(nèi)容進行審查，一旦發(fā)現(xiàn)有官員或雇員沒有如實申報、漏報、無故拖延者，可對當事人直接進行處罰。司法部也可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人，可提出刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。新加坡的相關法律也表示，所有將要進入公務員隊伍的人員在出任之前必須申報其個人財產(chǎn)，否則不能進入公務員隊伍。并且在任職期間，財產(chǎn)的任何增長要如實詳細的申報，否則視為貪污。所以申報主體在申報過程中，就不得不考慮，當自己違反公共利益，取得不正當經(jīng)濟利益之時，如果如實申報，必將受到查處與懲治；如不申報，抱著僥幸心理，那么到時被查出將會受到更嚴厲的懲處。這樣一來使得官員心理上不得不掂量，使之不敢涉足接近錢權交易。當其接近腐敗邊緣之時，就會三思而后行。并且官員每年履行財產(chǎn)申報義務之時，不斷接受監(jiān)督，會不斷建立廉潔自律意識，促使自己遵守其職業(yè)道德規(guī)范。

二、我國公務員財產(chǎn)申報制度中存在的問題

現(xiàn)行的《規(guī)定(試行)》已經(jīng)名存實亡，且不說規(guī)定內(nèi)容本身如何，就看在實際執(zhí)行中也未見成效，即使申報了也沒有后續(xù)發(fā)展，根本沒有起到預防腐敗的作用。再說規(guī)定內(nèi)容確實存在諸多問題。

（一）文件形式比法律形式效率低

目前的《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》只是由中共中央組織部、中共中央紀律檢查委員會頒布的。從法律定位上看，我國的公務員財產(chǎn)申報制度至今仍停留在政策層面，不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，也缺乏相應的權威性。而且《規(guī)定（試行）》內(nèi)容太過簡單，可操作層面也沒有具體程序。西方國家和地區(qū)以立法形式明確及詳細地將其規(guī)定下來，使得其具有一定的震懾性。而且有的國家將財產(chǎn)申報制度直接納入反腐敗法中。如美國現(xiàn)行的財產(chǎn)申報制度是以1978年《政府道德行為法》為基本框架，經(jīng)過數(shù)次修改之后加上一系列與之配套的法規(guī)之后，形成的較為完善的申報辦法。俄羅斯的《反腐敗法》的出臺也標志著俄羅斯從行動反腐到制度反腐的轉變。新加坡以一種高薪養(yǎng)廉的模式，加上嚴格的財產(chǎn)申報制度，這樣雙管齊下促使它成為亞洲最清廉的國家。韓國于1981年建立了公務員財產(chǎn)申報制度，《韓國公職人員道德法》經(jīng)過4次修改，1993年6月基本定型，發(fā)揮了顯著效果?？偨y(tǒng)和所有政府官員財產(chǎn)公開在韓國成為例行公事，這讓官員財產(chǎn)申報有了“自證清白”和反腐的重大意義。不斷完善的制度讓韓國公務員越來越?jīng)]有油水，所以韓國公務員報考多年來是相對冷清。

雖說我國早在1994年就將《財產(chǎn)申報法》列入立法規(guī)劃當中，但是這樣的立法過程太過拖沓，也直接使得我國的反腐工作雖有大量文件支撐，也有一定的約束力，但最終未取得明顯的實際意義，腐敗事件也層出不窮。

（二）申報主體不明確，范圍過窄

《規(guī)定(試行)》把申報主體設定為黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關和人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中的省部級現(xiàn)職領導干部。這些固然得納入在申報主體中，但是卻也遺漏了很大一部分群體。有學者認為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權機構其負責任擁有相當權力，應列入申報主體；一些特別的機關如司法、行政執(zhí)法機關等最易發(fā)生腐敗，應將其所有公務員列入申報主體；軍事開支在國家財政支出中所占比重較大，規(guī)定一定級別的軍官申報財產(chǎn)也是十分必要的；建議制定單獨的黨務工作人員財產(chǎn)申報制度?！雹俣摇兑?guī)定(試行)》中的主體也與1997年修訂的《刑法》第395條規(guī)定的國家工作人員“巨額財產(chǎn)來源不明罪”的犯罪主體不一致。國家工作人員指的是全部公務員，如果只規(guī)定一部分國家工作人員為申報主體，而還有另一部分卻不是，既不符合法治平等原則，也與現(xiàn)行法規(guī)嚴重脫節(jié)，造成法制的混亂。

（三）申報內(nèi)容不詳實

《規(guī)定（試行）》中的家庭財產(chǎn)包括：人民幣現(xiàn)金、存款；外幣現(xiàn)金、存款；有價證券，包括人民幣和外幣；合計價值1萬元人民幣以上的債權，合計價值1萬元人民幣以上的債務；私有房產(chǎn)；單件（套）價值1萬元人民幣以上的貴重物品；名人字畫、古董；領導干部的配偶和由其撫養(yǎng)的子女經(jīng)商辦企業(yè)或者從事其他經(jīng)營性活動的除本條第三項規(guī)定以外的投資、股份；土地使用權；確實以上基本涵蓋了我國官員的實際財產(chǎn)范圍，但是在實際實施中，諸如文物饋贈，名貴字畫等這些財產(chǎn)的價值不是一目了然的，而往往這部分也存在著巨大的價值，成為官員受賄的重點。

（四）申報公開的程度低

在各國立法實踐中，財產(chǎn)申報一般包括初任申報，日常申報和離任申報。我國在《規(guī)定（試行）》確實在這方面改進許多，較《規(guī)定》更為完善，但是需要提出疑問的是：在《規(guī)定（試行）》中表明中央紀委、中央組織部對領導干部的家庭財產(chǎn)報告，可以核查。未表明將財產(chǎn)報告公開，讓民眾可以查閱，那么財產(chǎn)申報為何用？人民的監(jiān)督權又擺在什么位置？眾所周知，財產(chǎn)申報的最主要目的就是公開讓民眾可以查閱并起到監(jiān)督作用。美國官員的申報材料是公開的，財產(chǎn)申報資料在申報結束后的15天內(nèi)，向全社會公開并且允許公眾查閱。在以后的六年之內(nèi)，公眾也可以申請查閱，但不能作為商業(yè)用途以及損害國家利益。而目前申報制度在我國遲遲未能出臺的原因中，其中一種論調(diào)就是“維護隱私權論”。有人認為，官員同樣是公民，享有個人隱私不受侵犯的權利，個人收入、家庭財產(chǎn)情況都屬于個人隱私范圍，強制公布官員財產(chǎn)，是對官員個人隱私權的侵犯。但是恩格斯曾說過“個人的隱私應受到法律保護，但個人的隱私甚至隱私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容”②。加上公務員本身就是一個特殊的群體，從加入公務員隊伍的第一天開始，所有公務員的一切行為包括個人行為都應受到廣大民眾的監(jiān)督。況且官員要在此時談隱私權，心里就應該清楚明白自己處于拿國家工資為人民辦實事的位置上。而任何人一旦掌握公共權力、擁有了利用權力為己牟利的機會，他就必須將自己的隱私置于公眾監(jiān)督之下。所以財產(chǎn)公開是財產(chǎn)申報一個重要的信息，也是更好的體現(xiàn)財產(chǎn)申報價值的重要方面。

（五）申報沒有獨立的受理與審查機構

我國目前的《規(guī)定（試行）》中設定本單位組織、人事部門負責接收，后報上級組織部門及紀委備案。這樣看來我國財產(chǎn)申報沒有相對獨立的受理和審查機構，執(zhí)行隨意性大，易受其他部門和領導的干預，缺乏一定的權威性。而且受理機構和審查監(jiān)督機構分開，就很難做到集中監(jiān)督，極易造成權力分散，各行其是。再者，作為上級組織部門及紀委只是負責備案，并不受理審查，這樣看來財產(chǎn)申報也只是表面工作，很難達到預期應有的功效。我們看美國財產(chǎn)申報的受理和審查機構是按層次劃分的，而且都設定獨立的機構，并不受任何部門干涉，這就保證財產(chǎn)申報的公正性和權威性。

（六）違反規(guī)定懲治模糊不嚴

細細解讀《規(guī)定（試行）》中違法的責任，我們可以歸結為三點：責令申報、批評教育、黨紀處分。相對于國外所要負的刑事責任，我國官員只需負的是行政責任，這樣未免太過“溫柔”了。我們知道，無論是法律或是法規(guī)，一旦出臺，都應該有一定的震懾性。假如法律或法規(guī)帶給大家的只是不痛不癢的問責，那么也就失去了其執(zhí)行的可能性。在這樣懲處模糊不嚴的情況下，在我國內(nèi)地就很少有聽說官員因為財產(chǎn)申報而落馬的。而2003年，香港前財政司司長梁錦松因為在購車過程中未能及時進行利益申報而遭受公眾質(zhì)疑，最終被迫辭職。在新加坡，有一個在監(jiān)獄工作的獄警職員，僅僅因被查明幫犯人買香煙收受15元“好處費”而被判了3個月徒刑。2006年6月21日，美國康涅狄格州州長約翰·羅蘭在任職期間曾接受免費度假、翻修自己鄉(xiāng)間的住宅而被聯(lián)邦調(diào)查局調(diào)查并且接受州議會彈劾，并送上法庭。相信這樣強硬的懲罰措施，會令那些想著違反的人退避三尺。

三、我國公務員財產(chǎn)申報制度的立法實踐及完善

2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實施。當時中國青年報社調(diào)查中心聯(lián)合新浪網(wǎng)針對“公眾最希望政府公開的信息是什么”開展了一項3837人參加的調(diào)查，結果顯示：77.5％的人選擇了“官員財產(chǎn)情況”。而《人民網(wǎng)》的調(diào)查顯示，對于當前反腐倡廉工作，90.1％人認為有必要實行領導干部財產(chǎn)公示制度。種種數(shù)據(jù)都顯示，財產(chǎn)申報制度的出臺已被推向風口浪尖之上。在這風生水起，翹首以盼的時刻，偏居一隅的新疆阿勒泰地區(qū)于2008年5月28日出臺了《縣（處）級領導干部財產(chǎn)申報規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定：“與領導干部職權密切相關的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當?shù)刂髁髅襟w及時全面公開，以接受社會有效監(jiān)督?！边@樣即時的一炮，打響了財產(chǎn)申報制度的第一戰(zhàn)。

通過官員財產(chǎn)申報制度在我國的破冰之旅，加上借鑒各國申報制度，我們可以從以下幾個方面做出完善。

（一）制度本身的完善

1.將政策性文件上升到法律層面。我國現(xiàn)行的《規(guī)定（試行）》只是個政策性的文件，沒有法律文件那么具有震懾性和權威性，不能真正起到預防腐敗和懲治腐敗的作用。而在2006年1月1日實施的《公務員法》中遺憾的未將財產(chǎn)申報制度納入其中，這使財產(chǎn)申報制度失去了以法律形式亮相的機會。在世界各個法治國家，都是以完善的立法形式確立財產(chǎn)申報制度，才能真正匹配“陽光法案”的稱呼。我國應盡快由人大或者全國人大常委會進行立法，制定統(tǒng)一的《公務員財產(chǎn)申報制度》。

2.擴大和完善申報主體及內(nèi)容。我國財產(chǎn)申報的主體應在原有《規(guī)定（試行）》基礎上增加如法院、檢察院、公安，稅務、工商、海關等特殊部門的所有公務人員，還應包括擁有職權的所有黨員干部及其上述主體的配偶與直系親屬。《規(guī)定（試行）》中申報內(nèi)容較為模糊，建議可以修改為：(1)各類獎金，津貼，補貼，福利費，以及從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得。(2)所有包括本人及配偶的動產(chǎn)及不動產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、房產(chǎn)、汽車及船舶、有價證券，價值在1000元以上的首飾珠寶、古董、名人字畫等。(3)所有價值在1000元以上的債權、債務、投資以及贈品，禮金和偶然所得。(4)所有單筆交易價值在1000元以上的其他經(jīng)營性活動所得。(5)所有動產(chǎn)的所有權、使用權和轉讓權。

3.完善申報時間、種類及公開方式。依照阿勒泰地區(qū)和國際經(jīng)驗來看，申報一般都包括初任申報、在職日常申報和離任申報。我們應規(guī)定申報主體在任職前30天內(nèi)和離職后30天內(nèi)都要申報財產(chǎn)情況，而且在離職后三年之內(nèi)也還須進行財產(chǎn)申報。日常申報規(guī)定每年申報兩次，分別設定在7月15日之前申報上半年財產(chǎn)狀況，而1月15日之前申報下半年財產(chǎn)狀況。公開方式根據(jù)我國國情可以設定為有限公開。

4.建立獨立的受理與審查機構。要想財產(chǎn)申報發(fā)揮到實效，在這一方面也不可或缺。獨立的受理與審查機構應擁有一定的權威性，應不受其他部門干涉與牽制。我國應由紀律檢查委員會設立專門的受理機構，由全國人大地方人大專設一個財產(chǎn)申報審查委員會，這樣受理審查機構獨立形成一個完善的受理與審查體系。

5.設定合理的違反申報懲罰力度。由于現(xiàn)今我國還沒有完善的財產(chǎn)申報制度，所以許多違法犯罪分子利用“巨額財產(chǎn)來源不明罪”來規(guī)避自己應受的重責。因此我們應該設定好違反財產(chǎn)申報的懲罰力度，讓違法犯罪分子無處逃逸。筆者認為可以引用我國《刑法》第395條第2款對國家工作人員隱瞞不報境外存款罪的規(guī)定之立法規(guī)則，做出這樣的規(guī)定：國家工作人員拒不申報或不如實申報財產(chǎn)的，處一年以下有期徒刑或者拘役，并處1萬元以下罰金；財產(chǎn)明顯超過合法收入，差額巨大隱瞞不報或不如實申報的，處5年以下有期徒刑或者拘役，財產(chǎn)的差額部分予以追繳，并處5萬元以下罰金。③

（二）構建與完善配套措施

完善金融實名制。所謂的“金融實名制”不僅包涵儲蓄實名制，而且還包含要求客戶除了提供身份證證明外，還須向銀行提供更廣泛的個人資料，如住址、職業(yè)、婚姻狀況、子女情況、住房情況等。這樣一來克服了用假身份證辦理業(yè)務的弊端，而且使得個人更詳細的資料有據(jù)可查，從而使得公務員進行財產(chǎn)申報資料的真實性也可以得到檢驗。

注釋：

①周佑勇，劉艷紅《我國公職人員財產(chǎn)申報制度的探討》，《社會科學研究》，1997年第6期第103頁。

②轉引自：王利民，楊立新，姚輝編著：《人格權法》，法律出版社，1997年第151頁。

③余小瑩：《我國公務員個人財產(chǎn)申報制度的建設研究》，四川大學公共管理學院，2007年第5期第39頁。

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