對人民調(diào)解立法的思考

■ 李利軍

2010年7月1日，全國人大常委會辦公廳向社會公布《中華人民共和國人民調(diào)解法（草案）》，聽取各方意見。從草案看，這次立法試圖擴(kuò)大人民調(diào)解組織的范圍，即規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會。這一規(guī)定總結(jié)了近年來經(jīng)實(shí)踐證明為有效的做法，是人民調(diào)解制度的重大創(chuàng)新。同時，人民調(diào)解組織擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），關(guān)系到其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）其他糾紛解決機(jī)制，特別是行政調(diào)解的銜接，需要對有關(guān)問題作出必要規(guī)定。

一般認(rèn)為，人民調(diào)解的特點(diǎn)是群眾性、自治性和民間性。相對群眾性、民間性而言，自治性無疑是更為本質(zhì)的特征。根據(jù)憲法規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。人民調(diào)解委員會是基層群眾自治組織（居民委員會或者村民委員會）的組成部分，其調(diào)解民間糾紛是一種基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為，是“自己解決自己的事情”的自治活動。也正因?yàn)槿绱?，人民調(diào)解員都是村民委員會、居民委員會成員，調(diào)解不收取任何費(fèi)用。

盡管2002年《中辦國辦轉(zhuǎn)發(fā)〈最高人民法院司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期人民調(diào)解工作的意見〉的通知》要求，要積極推動建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解組織，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法調(diào)解中心逐步規(guī)范到人民調(diào)解的工作范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織在多數(shù)情況下被冠以“人民調(diào)解”之稱謂。但實(shí)際上，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織的調(diào)解工作定性為行政調(diào)解更為準(zhǔn)確。從調(diào)解組織的組成看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織通常都由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以司法所（或者政法綜治部門）為牽頭單位，整合其他職能單位（公安、計生、土地、勞動、民政等），吸收社會力量參與，形成“大調(diào)解”的工作格局。從調(diào)解對象看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織調(diào)解的矛盾糾紛不局限于傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、輕微侵權(quán)等民間糾紛，包括土地承包、勞資糾紛、拆遷安置、環(huán)境污染等新型糾紛，甚至行政糾紛也囊括其中。換個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織的任務(wù)是解決村居人民調(diào)解委員會不能解決的民間糾紛，這其中既有發(fā)生在本村（居）范圍內(nèi)的矛盾糾紛，更多的則是跨越一個村（居）的矛盾糾紛，也就是說矛盾糾紛超出了一個自治體的范圍，非其自身所能應(yīng)對。這時，解決矛盾糾紛不再是群眾的、民間的、自發(fā)的行為，而不折不扣地成為國家和政府的責(zé)任。

在目前的形勢下，政府主導(dǎo)的調(diào)解必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級最重要的糾紛解決方式。主要原因有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)解組織所應(yīng)對的矛盾糾紛情況復(fù)雜，新的類別不斷出現(xiàn)，很多種類已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人民調(diào)解組織的能力范圍；行政機(jī)關(guān)擁有重要的行政資源，其依法履行矛盾糾紛調(diào)處職責(zé)，比人民調(diào)解更加有效；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治程度還不夠，人民群眾自我化解矛盾糾紛的能力不足。因此，筆者認(rèn)為，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的糾紛解決機(jī)制，必須從實(shí)際出發(fā)，合理確定人民調(diào)解、行政調(diào)解的職責(zé)分工。

強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解的地位，并不是排斥人民調(diào)解的作用。實(shí)際上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，人民調(diào)解可以成為行政調(diào)解的有益補(bǔ)充。近年來，有的地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織的運(yùn)行模式進(jìn)行了積極探索，創(chuàng)造出了一些有特色的做法。比如，上海市長寧區(qū)江蘇街道自2004年起按照政府購買服務(wù)的思路，與“人民調(diào)解李琴工作室”簽約，雙方約定由街道向李琴工作室提供一年12萬資金（包括聘用人手和日常運(yùn)行費(fèi)用），李琴工作室處理街道和居委會層面40%以上的糾紛，成功率要達(dá)到95%，處理90%的疑難案件，成功率要達(dá)到80%。這一做法實(shí)現(xiàn)了調(diào)解組織的職業(yè)化，同時形成了對調(diào)解組織的激勵機(jī)制，有效地發(fā)揮了人民調(diào)解組織的作用，從而將街道行政機(jī)關(guān)從大量的矛盾糾紛中解放出來。類似的情況還有“治安調(diào)解與人民調(diào)解的銜接”、“勞動爭議調(diào)解與人民調(diào)解的銜接”等。通過進(jìn)派出所、勞動保障部門等行政機(jī)關(guān)，人民調(diào)解化解了大量的民事爭議，行政機(jī)關(guān)也可以將精力更多地集中在重大疑難案件的處理上。這些都為人民調(diào)解組織與行政調(diào)解的協(xié)調(diào)配合積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。

筆者贊同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立人民調(diào)解組織，同時建議要在人民調(diào)解立法時對人民調(diào)解組織與行政調(diào)解的關(guān)系作出必要的規(guī)定，以使各類調(diào)解組織能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成糾紛解決合力。