被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置意愿的調(diào)查分析

■ 辛 毅 程琦隆

2008年7月，筆者在沿海某省A市的一個(gè)擬建高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的被征地農(nóng)村進(jìn)行普查性調(diào)研。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行農(nóng)村征地補(bǔ)償政策存在諸多問題，其中以被征地農(nóng)民群眾對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和生活性用地賠償標(biāo)準(zhǔn)的不滿意程度最高，而這種情況在全國具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴Ｒ虼?，有必要對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行總結(jié)和分析，以期對全國各地同樣問題得以有效解決有所助益。

被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)和受教育情況分析

A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)征地?cái)?shù)量較大，此次調(diào)研的D村和S村這兩個(gè)行政村的絕大部分土地將被征收，因此當(dāng)?shù)?000多名農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式將被徹底改變，他們將從農(nóng)民變成市民，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者變成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)者，而他們作為勞動(dòng)者所具備的基本素質(zhì)將對他們是否能夠順利完成農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響。

年齡結(jié)構(gòu)和受教育水平能夠反映被調(diào)查農(nóng)民的基本素質(zhì)，具體情況見表1。從表中可知，總體上31-50歲年齡段的農(nóng)民比例約占60%，即多數(shù)農(nóng)民是適齡勞動(dòng)力人口。其中D村農(nóng)民的平均年齡為45.4歲，S村為39.1歲，被調(diào)查農(nóng)民的平均年齡為42歲。

從受教育水平來看，D村和S村有較顯著的差異，D村農(nóng)民約55%為初中文化程度；S村則50%以上的農(nóng)民只有小學(xué)文化水平，文化程度在高中及以上者不足10%?？傮w上看，兩村中初中文化程度者不足50%，初中及以下文化程度農(nóng)民的比重高達(dá)72%，說明被征地農(nóng)民的總體受教育水平較低。

一般而言，被征地農(nóng)民的年齡越大，受教育水平越低，則尋求非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位的難度越大。上述調(diào)查情況表明，被征地農(nóng)民群眾平均年齡超過40歲，受教育水平相對較低，這就使得征地后被征地農(nóng)民依靠自身能力實(shí)現(xiàn)對其長期基本生活進(jìn)行保障的可能性降低。

被征地農(nóng)民對政府征地的態(tài)度分析

政府征地是一種強(qiáng)制性行為，但被征地農(nóng)民對政府征地的態(tài)度對政府有效推進(jìn)征地工作進(jìn)程有重要影響。

表2是被調(diào)查農(nóng)民對政府征地的總體態(tài)度情況的反映，從表中可見，兩村有59.24%的農(nóng)民對政府征地持反對態(tài)度，有35.03%的農(nóng)民不反對征地，也就是說多數(shù)農(nóng)民不贊成征地。

從反對征地的理由來看，人均耕地少、今后生活無保障、補(bǔ)償水平低于土地被征收后非農(nóng)化增值水平等實(shí)際上都反映了認(rèn)為現(xiàn)行征地政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。如人均耕地少會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶家庭獲得總體補(bǔ)償偏低；目前可能獲得的一次性征地補(bǔ)償金額過少直接影響將來的家庭成員基本生活保障；認(rèn)為現(xiàn)行征地補(bǔ)償水平低于被征收的土地未來的非農(nóng)化增值水平，則是認(rèn)為農(nóng)民獲得的補(bǔ)償從被征收土地未來非農(nóng)業(yè)開發(fā)收益中分割的份額太少。因此，現(xiàn)行征地政策確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是影響農(nóng)民對政府征地態(tài)度的關(guān)鍵性因素。

被征地農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地?cái)?shù)量和種類結(jié)構(gòu)情況分析

當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地分為水田、旱田、旱地和園地等四類，其中水田、旱田和旱地均屬耕地。各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要是土地灌溉設(shè)施的完善程度和土地的平整程度，土質(zhì)差別并不明顯。

從表3可見，被征地農(nóng)戶中的90.45%擁有水田，39.49%的農(nóng)戶擁有旱田，35.03%的農(nóng)戶擁有園地。包括水田、旱田和旱地在內(nèi)的人均耕地為1.01畝，包括耕地和園地在內(nèi)的人均主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地為1.39畝。

2.被征用地塊年產(chǎn)值基本情況分析

被征地農(nóng)村地區(qū)自然、氣候與地理?xiàng)l件優(yōu)越，主要農(nóng)作物均為一年三熟，因此該地長期以來是中國北方省區(qū)最重要的反季節(jié)蔬菜和水果供應(yīng)基地之一。當(dāng)?shù)胤N植模式一般為“兩季水稻+一季瓜菜”，其中水稻主要是農(nóng)戶自食，蔬菜和水果主要是銷往北京、東三省等北方市場，

常年種植反季節(jié)蔬菜和水果為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。從表4可見，當(dāng)?shù)胤N植黃瓜、苦瓜、豆角和茄子等家常蔬菜的經(jīng)濟(jì)效益很高，包括水田、旱田、旱地和園地在內(nèi)的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的每畝凈收益不低于3400元。盡管2007年由于中國南方省區(qū)出現(xiàn)普遍雪災(zāi)，造成當(dāng)年北方省區(qū)蔬菜價(jià)格高漲，也使得被調(diào)查地區(qū)的蔬菜和水果收購價(jià)格高于其他年份。但即使不考慮2007年的特殊因素，被調(diào)查地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的經(jīng)濟(jì)效益一向并不低，據(jù)調(diào)查，2005年至2007年這3年的被征用土地畝均產(chǎn)值為9729元。

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3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

按照A市現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策，被征地農(nóng)戶將獲得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田每畝79800元，旱田、旱地、園地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則分別為56150元、32500元和不超過20796元。參照全國各地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，79800元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能算低，但仍然不能達(dá)到以當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的實(shí)際產(chǎn)值水平計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

按照《土地管理法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，是按照被征土地的前三年平均年產(chǎn)值乘以若干倍數(shù)來確定，并規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)上限為30倍。若據(jù)此以當(dāng)?shù)卣鞯厍叭甑霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地畝均年產(chǎn)值9729元計(jì)算，每畝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的最高補(bǔ)償限額應(yīng)為291870元。此外，A市規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的分類賠償標(biāo)準(zhǔn)之間差距顯著，水田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與旱田、旱地、園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最少相差分別為30%、59%和74%。但實(shí)際上各類主要生產(chǎn)性用地的種植結(jié)構(gòu)一致，畝均產(chǎn)值也相差無幾。

A市出臺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)價(jià)基礎(chǔ)是認(rèn)為每畝耕地年產(chǎn)值在1000元到2000元之間，略高于按照水田上每年種兩季水稻計(jì)算的畝均凈收益，但與調(diào)研計(jì)算的包括園地在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地畝均年產(chǎn)值9729元相差到8000元左右。

“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確保被征地農(nóng)民生活水平不降低”是《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)［2004］238號）政策文件提出的制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本原則。但調(diào)查表明，有59.24%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足以維持原有生活水平。農(nóng)民生活水平的高低可以由其收入來反映，據(jù)調(diào)查，被調(diào)查農(nóng)戶2007年的戶均純收入為49349元，戶均人口數(shù)為5.8人，其人均家庭純收入約為8508元，顯著高于同期全國平均水平的4140元，顯然按照目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的平均每個(gè)被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償金額不能達(dá)到不低于8508元的年收入水平。

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4.農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

表5是被征地農(nóng)民群眾對主要生產(chǎn)性用地的意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況。被調(diào)查的157戶農(nóng)戶中有110戶明確給出了他們期望的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從表中可見，51.82%的農(nóng)戶提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平均每畝10萬元，20.91%的農(nóng)戶要求補(bǔ)償平均每畝20萬元，11.82%的農(nóng)戶要求補(bǔ)償平均每畝50萬元，其中要求平均每畝補(bǔ)償10萬元到20萬元的農(nóng)戶占到被調(diào)查農(nóng)戶的72.73%，因此可以認(rèn)為大部分農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15萬元左右，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與A市政府提出的耕地最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高出88%。

此外有11戶農(nóng)戶提出按家庭人口數(shù)量而不是按照家庭土地?cái)?shù)量進(jìn)行補(bǔ)償，理由是農(nóng)戶中間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地?cái)?shù)量差別較大，若按土地?cái)?shù)量補(bǔ)償，人均土地?cái)?shù)量多的家庭獲得的補(bǔ)償額將顯著高于人均土地?cái)?shù)量少的家庭，但后者未來的生活負(fù)擔(dān)顯然更為沉重。他們提出的具體補(bǔ)償金額為每人30萬元到50萬元，平均為每人40萬元。

綜上所述，被征地農(nóng)民在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式上與現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策有顯著分歧，這種現(xiàn)象在中國具有相當(dāng)普遍性，是造成農(nóng)村征地矛盾的根源。

被征地農(nóng)民群眾對生活性用地的意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

A市與中國海南省以及西南一些省份一樣，長期以來沒有對農(nóng)村宅基地的登記、規(guī)劃、統(tǒng)一分配和統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性管理工作，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民也普遍沒有宅基地觀念，所以生活性用地主要是指農(nóng)村居民居住的房屋面積。

1.被征地農(nóng)村存在普遍的搶建住房現(xiàn)象

調(diào)查發(fā)現(xiàn)被征地農(nóng)村存在普遍的搶建住房現(xiàn)象，搶建住房的目的當(dāng)然是通過突擊擴(kuò)大住房面積以牟取更高的住房補(bǔ)償金額。搶建住房主要有兩種類型，一種是將舊平房擴(kuò)建成樓房或者加蓋平房，以及在舊樓房基礎(chǔ)上加蓋樓層；另一種是在村莊內(nèi)外的空地上興建房屋，以2至3層的樓房為主。搶建現(xiàn)象的發(fā)生與對被征地村莊的征地公告發(fā)布時(shí)間相同，大規(guī)模的搶建現(xiàn)象在征地公告發(fā)布以后出現(xiàn)并且愈演愈烈。當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)入征地程序的S村的搶建現(xiàn)象最為嚴(yán)重，而尚未被政府公布為被征地區(qū)域的D村則僅搶建現(xiàn)象很少。

表6中的“有舊房又加蓋新房”和“村內(nèi)空地上建造新房”現(xiàn)象均屬于搶建住房行為，其比重為53.03%，說明超過半數(shù)的被征地農(nóng)民采取搶建住房的做法，這顯然會(huì)增大政府推進(jìn)征地工作的難度。

從搶建后的新增住房面積可以進(jìn)一步看出搶建現(xiàn)象的嚴(yán)重程度。表7是對S村全村的現(xiàn)有舊房和新房情況進(jìn)行實(shí)地考察和計(jì)算以后得出的結(jié)果，從表中可見，雖然并非全村農(nóng)戶都有搶建行為，但占全村農(nóng)戶數(shù)量67.31%的搶建住房農(nóng)戶獲得新增住房面積為189.73平方米，是全村舊房戶均面積的1.38倍。這就是說，部分農(nóng)戶的搶建住房行為的結(jié)果是凈增一個(gè)新的住房面積更大的村莊。從搶建房屋的投入費(fèi)用上看，搶建的房屋盡管因?yàn)橥ㄟ^趕工期擴(kuò)建面積以牟取高額住房賠償為目的，所以建造質(zhì)量普遍低劣，但其總投入水平還是相當(dāng)高的，達(dá)到12.75萬元，相當(dāng)于每平方米投入672元。按照當(dāng)?shù)卣F(xiàn)行住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，新建房屋估值總額達(dá)到21.68萬元，其中有70%左右的增值空間。同時(shí)，新建房屋的估值總額為現(xiàn)有舊房的估值總額的1.3倍，這在一定程度上反映了被征地農(nóng)民希望獲得的理想住房補(bǔ)償水平。

以上情況表明，被征地農(nóng)民搶建政府固然是違反征地政策的行為，事實(shí)上農(nóng)民也不可能完全按照搶建房屋估值水平獲得賠償，但嚴(yán)重的搶建現(xiàn)象之所以普遍存在，反映了被征地農(nóng)民對現(xiàn)行住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，因此政府將來在處理搶建問題時(shí)需要相當(dāng)謹(jǐn)慎。

2.政府現(xiàn)行住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

表8是關(guān)于被征收土地上的房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從表中可見，政策文件上并未明確規(guī)定房屋等級標(biāo)準(zhǔn)的識別標(biāo)志，在實(shí)際操作中主要是以新舊程度來區(qū)分，即新房比舊房的等級高。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與建筑面積掛鉤，即建筑面積越大，獲得的拆遷補(bǔ)助就越高。因此，現(xiàn)行住房補(bǔ)償政策的上述兩項(xiàng)規(guī)定在某種程度上助長了被征地農(nóng)民搶建房屋以獲取高額補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

需要指出的是，現(xiàn)行住房補(bǔ)償政策規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以房屋修建投入成本為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)，所以造成修建年份越早的老舊房屋的補(bǔ)償水平就越低，舊房尤其是5年以上房齡的老舊房屋的當(dāng)時(shí)造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在建造同樣標(biāo)準(zhǔn)房屋的造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而近年來各地城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格高漲，被調(diào)查地區(qū)的城鎮(zhèn)商品住宅價(jià)格和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民建房成本也很高。因此，以房屋造價(jià)為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)對農(nóng)民群眾進(jìn)行住房補(bǔ)償，顯然使被征地農(nóng)民群眾在征地后的住房安置方面會(huì)面臨很大困難。

3.農(nóng)戶對住房的意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

為簡化研究問題起見，我們僅對被征地農(nóng)民進(jìn)行了不區(qū)分住房結(jié)構(gòu)類型的綜合住房補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查。從表9可見，在提出了明確的住房意愿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的73戶被調(diào)查農(nóng)戶中，能夠接受綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于1500元的農(nóng)戶占到82.19%。

被調(diào)查農(nóng)民所提出的住房綜合補(bǔ)償意愿標(biāo)準(zhǔn)與其意愿居住方式緊密相關(guān)。從表10可見，91.83%的被調(diào)查農(nóng)戶希望由政府在被征地區(qū)域內(nèi)部或者鄰近地區(qū)劃留集中居住安置用地，由被征地農(nóng)民獨(dú)立建房。因此，表9所列示的被征地農(nóng)民的綜合住房補(bǔ)償意愿標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上反映的是農(nóng)民基于自建住宅的成本價(jià)格的估算結(jié)果。

表10的調(diào)查結(jié)果還反映了被征地農(nóng)民希望在征地后的較長時(shí)間內(nèi)仍然保持其獨(dú)門獨(dú)戶的傳統(tǒng)居住習(xí)慣的要求，以及被征地農(nóng)民希望能夠通過合理的居住安置方式以獲得參與被征收土地的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益的機(jī)會(huì)。

主要結(jié)論和政策性建議

（一）進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行征地政策執(zhí)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著低于農(nóng)民群眾的受償意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地的實(shí)際價(jià)值水平，被征地農(nóng)民群眾不滿意現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)同地同價(jià)的原則，盡量按照在同一片區(qū)的土地根據(jù)區(qū)位、質(zhì)量等因素統(tǒng)一定價(jià)的原則，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）按照重視重置成本原則制定對農(nóng)村住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

制定農(nóng)村住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)主要考慮新建住房的支出水平，即住房的重置價(jià)值?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償政策對住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)其造價(jià)水平制定，這樣就使得農(nóng)民群眾獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償很有限，而住房補(bǔ)償水平是對建筑年限越短的房屋補(bǔ)償越多，也會(huì)造成對被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償?shù)牟还?。此外，在需要被征地農(nóng)民群眾自行解決征地后居住問題的情況下，僅僅是對現(xiàn)有房屋的建筑成本進(jìn)行補(bǔ)償，將使農(nóng)民群眾沒有足夠經(jīng)濟(jì)能力去購買或者建造新的房屋，從而使其在征地之后的居住水平嚴(yán)重低于征地前的居住水平。

（三）在與被征地農(nóng)民進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在確定對農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民群眾進(jìn)行有效的溝通，了解農(nóng)民群眾對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w要求和理由，最終經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)最大限度地體現(xiàn)農(nóng)民群眾的利益訴求。

（四）盡快核實(shí)和確定全部農(nóng)村建設(shè)用地的總量及四至邊界

從核實(shí)A市全部農(nóng)村建設(shè)用地總量入手，迅速確定用地總量和四至邊界，從而防止被征地農(nóng)民群眾在村莊建設(shè)用地管理確實(shí)的狀態(tài)下能夠很方便地找到用于搶建房屋的空間。

（五）居住安置住房建造要提前

借鑒三峽建設(shè)的跨省移民搬遷的成功經(jīng)驗(yàn)，在征地開始之前就建好農(nóng)民群眾的安置住房，這樣一旦征地開始，農(nóng)民群眾可以方便地搬遷到指定的安置地點(diǎn)的住房，使其感到心里有底，愿意主動(dòng)配合搬遷，也能夠提高征地效率。