農(nóng)村金融制度變遷中存在的問題及政策建議

■ 李小勍

近些年，政府一直非常重視“三農(nóng)”問題，而“三農(nóng)”問題的改善和解決都離不開農(nóng)村金融制度的大力支持。農(nóng)村金融制度按性質(zhì)可以分為正規(guī)金融制度和非正規(guī)金融制度，其中農(nóng)村正規(guī)金融制度的主體是農(nóng)村正規(guī)性各類金融機構(gòu)，即受中央銀行和銀監(jiān)會監(jiān)管的金融機構(gòu)，具體包括中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村郵政儲蓄機構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)等；農(nóng)村非正規(guī)金融制度的主體則是農(nóng)村非正規(guī)性的各種金融機構(gòu)，即游離于中央銀行和銀監(jiān)會的監(jiān)管之外從事金融交易、貸款和存款業(yè)務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)，也就是所謂的“民間金融”。

考察現(xiàn)實情況不難發(fā)現(xiàn)，我國自從20世紀(jì)90年代末開始，國有商業(yè)銀行大規(guī)模地從農(nóng)村地區(qū)撤并、政策性銀行經(jīng)營范圍進(jìn)行調(diào)整，這些正規(guī)金融制度的變遷使得我國農(nóng)村經(jīng)濟金融的發(fā)展更加舉步維艱，農(nóng)村金融服務(wù)的供給與需求之間的矛盾也日益激化。就目前來看，我國農(nóng)村正規(guī)性金融制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的對各類金融服務(wù)的需求；與此同時，農(nóng)村非正規(guī)金融被視為“非法”而禁止發(fā)展，加上其本身難以克服的缺陷，非正規(guī)金融不可能也無力承擔(dān)起解決中國農(nóng)村金融制度所有問題的艱巨任務(wù)。因此，當(dāng)務(wù)之急是穩(wěn)步而有序地推進(jìn)我國農(nóng)村金融制度改革，允許農(nóng)村非正規(guī)金融制度的存在并促使其規(guī)范化發(fā)展，使之逐漸成為農(nóng)村正規(guī)金融制度的有利補充，提高農(nóng)村金融資源的使用效率，使我國農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)金融與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

本文試圖以制度變遷理論構(gòu)建分析框架，并以此分析我國農(nóng)村金融制度變遷過程中出現(xiàn)的問題，旨在為推進(jìn)我國農(nóng)村金融制度改革提供一定的理論借鑒。

制度變遷理論綜述

諾思與戴維斯在他們合著的《制度變遷與美國經(jīng)濟增長》（1976年版）中，為了探討美國經(jīng)濟制度結(jié)構(gòu)的進(jìn)程，構(gòu)建了一個比較理想的制度變遷理論框架。為了理論陳述方便，他們還將制度環(huán)境與制度安排作了區(qū)分，制度環(huán)境被定義為“一系列用來確定生產(chǎn)、交換與分配的基本的政治、社會與法律規(guī)則”，而制度安排則是“支配經(jīng)濟單位之間可能合作與競爭方式的規(guī)則”。它可能是正式的或非正式的，可能只包括單個人，也可能是一批自愿合作者，或政府性安排。

我國學(xué)者林毅夫先生的文章“關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷”，被舒爾茨譽為在制度研究的范圍與內(nèi)容方面的杰出之作。在這篇文章中，林毅夫先生對制度的功能、制度不均衡的原因進(jìn)行了研究，第一次提出誘致性制度變遷和強制性制度變遷的概念并作出了區(qū)分，他認(rèn)為誘致性制度變遷是現(xiàn)行制度安排的變更和替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入及實行。誘致性制度變遷又可以分為正式的制度安排和非正式的制度安排。在正式的制度安排中，規(guī)則的變動和修改需要得到受它所管束的個人或一群人的準(zhǔn)許，因此它的變遷需要創(chuàng)新者花時間與精力去與其他人談判以達(dá)成一致意見。非正式制度安排中規(guī)則的變動與修改完全由個人完成，如價值觀、倫理規(guī)范、道德、習(xí)慣、意識形態(tài)等等。由于制度安排不能獲取專利，誘致性制度變遷會碰到外部性和“搭便車”問題。因此，誘致性制度變遷就不能滿足一個社會中制度安排的最優(yōu)供給，而國家干預(yù)可以補救制度供給的不足。

Allan A.Schmid認(rèn)為，制度隨著人口、資源、技術(shù)和人們主觀意識及想象的變化會導(dǎo)致人們之間的相互關(guān)系發(fā)生變化，隨之而來的就是制度的變遷。在累積和規(guī)則轉(zhuǎn)化成為新的非正式制度以后，這些變化導(dǎo)致人們改變自己的行為。有意識的那些行為也導(dǎo)致了對正式制度變遷的壓力，對新的正式制度變遷“需要”的結(jié)果取決于制定規(guī)則的規(guī)則（憲法），制定規(guī)則的規(guī)則決定了在需求存在沖突的情況下，對誰的利益得到滿足進(jìn)行排序。根據(jù)Allan A.Schmid的以上分析，在一般的制度變遷過程中，應(yīng)當(dāng)是先出現(xiàn)微觀主體的需求進(jìn)而引發(fā)誘致性制度變遷，最終才由強制性制度變遷加以選擇并確立，整個過程應(yīng)是“自下而上”的制度變遷過程，充分體現(xiàn)微觀主體要求變革的意愿及政府“制定規(guī)則的規(guī)則”的權(quán)威。

農(nóng)村金融制度變遷過程中存在的問題分析

1979年開始金融市場化改革至今，為了配合整個經(jīng)濟體制的改革，并推動農(nóng)村經(jīng)濟、金融的市場化發(fā)展，我國農(nóng)村金融制度也在不斷地進(jìn)行改革，這30年的制度變遷取得了顯著成效，使我國農(nóng)村金融制度的進(jìn)一步發(fā)展完善已有了良好的基礎(chǔ)，同時農(nóng)村金融制度的不斷完善對新農(nóng)村建設(shè)也起到一定促進(jìn)作用，但在我國農(nóng)村金融制度變遷的過程中也存在一些不容忽視的突出問題。

（一）農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷過程及存在的問題

回顧過去30年，農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷的歷史大致可以分為三個階段：

第一階段（1979—1993年）恢復(fù)原有的和成立新的金融機構(gòu)。1979年恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，并改變其傳統(tǒng)運營目標(biāo)，提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟，提高資金使用效益。在這一時期，農(nóng)村信用社重新恢復(fù)名義上的合作金融組織地位。

第二階段（1994—1996年）提出建立能夠為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供及時、有效服務(wù)的農(nóng)村金融體系。1994年成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，目的是將政策性金融業(yè)務(wù)從中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)中剝離出來，同時加快了中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化步伐，如全面推行經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任制，對信貸資金進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，集中管理貸款的審批權(quán)限等，并且繼續(xù)強調(diào)農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革。

第三階段（1997年至今）深化金融制度改革的同時，重視控制金融風(fēng)險。亞洲金融危機的爆發(fā)，使得我國當(dāng)局充分認(rèn)識到控制金融風(fēng)險的重要性，因而這一時期當(dāng)局在強調(diào)繼續(xù)深化金融制度改革的同時，開始非常重視對金融風(fēng)險的控制，開始在國有專業(yè)銀行中推行貸款責(zé)任制，并收縮國有商業(yè)銀行的戰(zhàn)線，而這些都從客觀上強化了農(nóng)村信用社對農(nóng)村金融市場的壟斷。1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機構(gòu)，發(fā)展中小金融機構(gòu)，支持地方經(jīng)濟發(fā)展”的基本策略，于是包括中國農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始逐漸收縮縣及縣以下機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，四大國有商業(yè)銀行撤并縣以下分支機構(gòu)4萬多個，目前仍在農(nóng)村地區(qū)開展信貸業(yè)務(wù)的國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)寥寥無幾。

在這一時期，我國將農(nóng)村金融制度變遷的重點放在了對農(nóng)村信用社的改革上，而且力度在不斷加大，如放寬對農(nóng)村信用社貸款利率浮動范圍的限制、加大國家財政投入以解決農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)問題、推動并深化信用合作社改革試點工作等等。2003年11月底，八?。ㄊ校ㄕ憬?、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實施方案獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社的改革試點進(jìn)入全面實施階段。

從以上我國農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷的歷史過程來看，一直是強制性制度變遷處于絕對主導(dǎo)地位，幾乎看不到誘致性制度變遷的痕跡。整個制度變遷過程中，政府對農(nóng)村金融市場的管制的確是規(guī)范農(nóng)村金融市場、維護(hù)農(nóng)民切身利益和降低金融交易風(fēng)險所必需的制度安排，但是對原有制度安排的變更和替代也好，創(chuàng)造新的制度安排也好，無一不是以政府命令的方式強制性貫徹實行。其總體思路是“自上而下、行政推動、供給先行”，各級政府既是制度變遷的策劃者和推動者，也是部分改革措施的具體實施者，而制度變遷的微觀主體本身始終處于被動地位，對農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷的主動參與意識不強，并表現(xiàn)出一定程度的“理性無知”。

雖然這種強制性制度變遷可以通過政府權(quán)力的穩(wěn)定性和強大控制力保證國家在改革中的完全主導(dǎo)地位，但是這種制度變遷方式無法充分體現(xiàn)農(nóng)村微觀金融主體對金融服務(wù)的多樣化需求，而在正規(guī)金融制度安排下農(nóng)村金融服務(wù)的供給無論在總量上還是在結(jié)構(gòu)上都不能滿足廣大農(nóng)村微觀金融主體的需求時，農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村政府等微觀主體就只好從非正規(guī)金融中尋求金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，于是農(nóng)村非正規(guī)金融制度安排就迅速建立并發(fā)展起來，雖然這在一定程度上彌補了農(nóng)村正規(guī)金融制度的缺陷，但卻帶來了很多更加難以克服的新問題。

（二）農(nóng)村非正規(guī)金融制度變遷過程及存在的問題

農(nóng)村非正規(guī)金融制度的存在是我國農(nóng)村金融機構(gòu)失衡、金融二元化的一個重要表現(xiàn)。在農(nóng)村正規(guī)金融制度安排難以滿足廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的金融需求的情況下，非正規(guī)金融制度對于提供農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金、活躍農(nóng)村金融市場、提高金融效率，尤其是促進(jìn)農(nóng)村個體經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了一定積極作用。但是在發(fā)展變遷過程中，我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度自身固有的缺陷及缺少監(jiān)管當(dāng)局的規(guī)范和引導(dǎo)導(dǎo)致其暴露出許多不容忽視的問題。

從具體形式看，農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展出多種形式，如民間借貸、地下錢莊、各種“會”（合會、抬會、輪會、標(biāo)會、搖會等）、非法集資、典當(dāng)行等，而從發(fā)展變遷的路徑來看，我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度的變遷大體分為兩個階段：

第一階段（20世紀(jì)80年代中期至90年代中期）非正規(guī)金融制度由經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)逐步延伸至農(nóng)村地區(qū)，形式越來越多，信用工具越來越復(fù)雜，規(guī)模越來越大，因而對農(nóng)村地區(qū)的社會、經(jīng)濟尤其是整個農(nóng)村金融體系的影響也越來越大；

第二階段（20世紀(jì)90年代中期至今）由于前一階段農(nóng)村非正規(guī)金融制度暴露出許多問題，政府加強了對這一領(lǐng)域的打擊和整頓，取締了相當(dāng)一批非法經(jīng)營的非正規(guī)金融組織。

由于我國農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)育層次低、運作極不規(guī)范，其積極作用和消極作用都非常突出，同時金融當(dāng)局并不重視對非正規(guī)金融的引導(dǎo)和監(jiān)督，以及促進(jìn)其健康發(fā)展。因此，我國農(nóng)村非正規(guī)金融十分活躍卻又非常不規(guī)范。

農(nóng)村非正規(guī)金融之所以非?；钴S，是因為其在一定程度上符合農(nóng)村微觀金融主體需求的多樣化和多層次性。當(dāng)這些需求無法從農(nóng)村正規(guī)金融制度安排中得到滿足時，就會轉(zhuǎn)而求助于非正規(guī)金融制度安排。換句話講，農(nóng)村非正規(guī)金融制度變遷體現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)村微觀金融主體的意愿，但卻沒有得到政府和金融當(dāng)局的認(rèn)可和扶持，缺乏正確的引導(dǎo)和監(jiān)督，此外，由于金融交易本身就具有高度的信息不對稱和責(zé)任不對等的特點，容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險，特別是農(nóng)村非正規(guī)金融交易是通過各種非正式契約來完成的，這些非正式契約一般是不完備的，甚至有些情況下根本沒有文字表述，只是雙方當(dāng)事人口頭約定各自的權(quán)利和義務(wù)，是完全不受法律保護(hù)的，因此農(nóng)村非正規(guī)金融的風(fēng)險非常高。

具體來看，比如資金借貸的信用保證完全依賴于資金供求雙方的個人信用，沒有正式的具有法律效力的文件，因而無法受到法律保護(hù)，風(fēng)險非常大，易于引起民事糾紛和刑事案件；農(nóng)村非正規(guī)金融活動中的債權(quán)人常常通過暴力形式催收借款，導(dǎo)致大量違法行為出現(xiàn)；舉借高利貸的家庭可能會被沉重的債務(wù)壓垮，甚至家破人亡等等。這些無疑增加了社會的不穩(wěn)定因素，也給國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控增加了難度，更無法促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟金融的健康有序發(fā)展。

從以上分析不難看出，當(dāng)前我國農(nóng)村非正規(guī)金融的這種誘致性制度變遷無法克服自身的缺陷，給整個農(nóng)村金融制度帶來的積極作用非常有限，也沒有形成本應(yīng)有的與農(nóng)村正規(guī)金融制度的良性互補。

政策建議

當(dāng)前我國農(nóng)村金融制度安排明顯處于非均衡狀態(tài)，農(nóng)村非正規(guī)金融制度的存在就是我國農(nóng)村金融制度失衡、金融二元化的一個重要表現(xiàn)，而要改善這一狀況，提高農(nóng)村金融機構(gòu)資源配置效率，就必須對我國農(nóng)村金融制度在各個層面進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。在推進(jìn)制度改革時，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動農(nóng)村微觀金融主體的主動性，允許能夠體現(xiàn)微觀主體需求的誘致性變遷成為改革的主導(dǎo)，并由監(jiān)管當(dāng)局和政府予以正確地引導(dǎo)和監(jiān)督，即實行“自下而上”的誘致性制度變遷與“自上而下”的強制性制度變遷相結(jié)合的農(nóng)村金融制度變遷模式。為保證預(yù)期效應(yīng)的充分發(fā)揮，各項相關(guān)制度安排必須合理搭配，協(xié)調(diào)一致地發(fā)展，從而盡可能地減少摩擦與改革成本，加強各項制度的合力。

具體來講，第一，對于我國農(nóng)村正規(guī)金融制度，由于過去30年的制度變遷取得了一定的成效并建立了良好的基礎(chǔ)，所以在推進(jìn)改革時應(yīng)當(dāng)充分考慮新舊制度之間的銜接與過度、農(nóng)村金融微觀主體對于制度變遷的接受意愿以及改革所要面對的各方阻力，從而有步驟的循序漸進(jìn)地進(jìn)行。諾斯的路徑依賴?yán)碚撜f明制度變遷具有歷史連續(xù)性和關(guān)聯(lián)性，因此，制度變遷與制度的歷史狀態(tài)密切相關(guān)，是一個不斷漸進(jìn)演化的過程。這就要求我們在實踐中不能急于求成，必須遵循“漸進(jìn)性準(zhǔn)則”；第二，對于我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)予以一定的引導(dǎo)和監(jiān)督，對于微觀主體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)的或組織的誘致性制度變遷應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，并通過相應(yīng)的法律法規(guī)體系使之規(guī)范化運作，有了法律體系的約束和保障，農(nóng)村非正規(guī)金融機構(gòu)的運作和經(jīng)營能夠更加規(guī)范合理，從而真正成為正規(guī)金融制度的良好補充。

總之，加快發(fā)展我國農(nóng)村金融制度，難度很大，風(fēng)險也很高，不僅需要農(nóng)村金融機構(gòu)自身業(yè)務(wù)的開拓和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，而且還有賴于監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管能力的提高和整個國家金融安全網(wǎng)絡(luò)的建立以及法律體系的進(jìn)一步完善。如果沒有在各項相關(guān)制度上做好準(zhǔn)備，我國農(nóng)村金融制度的發(fā)展很可能欲速則不達(dá)，甚至還可能導(dǎo)致巨大的金融風(fēng)險而危機整個金融制度。在這一過程中，尤其要注意各項制度的合理搭配和協(xié)調(diào)一致，在醞釀和設(shè)計制度安排時，就應(yīng)當(dāng)充分考慮各項相關(guān)制度之間的合理搭配問題，盡可能地減少直至消除制度之間的摩擦或阻力，使最終的制度安排能夠消除某些子制度可能帶來的負(fù)效應(yīng)，同時，制度之間必須充分協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)調(diào)節(jié)真空的問題。