國外政策網(wǎng)絡(luò)研究:概念邏輯、研究內(nèi)容與研究展望*

劉海燕 劉 蕊

(南開大學(xué)政府管理學(xué)院 天津 300071)

國外政策網(wǎng)絡(luò)研究:概念邏輯、研究內(nèi)容與研究展望*

劉海燕 劉 蕊

(南開大學(xué)政府管理學(xué)院 天津 300071)

政策網(wǎng)絡(luò)是西方政策過程的重要分析工具,已經(jīng)取得了大量的研究成果。學(xué)者們基于各國不同的政治背景對政策網(wǎng)絡(luò)的定義有所不同,這些研究表明政策網(wǎng)絡(luò)研究中存在一定程度的概念混亂。政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的影響是整個政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要部分,政策網(wǎng)絡(luò)作為自變量,不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(類型)會導(dǎo)致不同的政策后果(因變量)。為了增加政策網(wǎng)絡(luò)對政策過程的解釋力,政策網(wǎng)絡(luò)研究吸取了其他理論的合理部分。在國外研究的基礎(chǔ)上,分析和研討政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國政策過程中的適用性是未來的研究方向。

政策網(wǎng)絡(luò);概念邏輯;研究內(nèi)容;研究展望

政策網(wǎng)絡(luò)(policy networks)是指在政策過程中,政策過程參與者的多個組織或個人之間相互依存形成的一種網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)研究源于英國,是政策過程的一種新的研究途徑,在過去的二三十年里,已取得了大量的研究成果。國內(nèi)學(xué)者總結(jié)了國外政策網(wǎng)絡(luò)研究的視角和內(nèi)容,朱亞鵬(2008)簡述了西方政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展源流、理論流派及相關(guān)學(xué)術(shù)爭論。[1]郭巍青(2009)概述了英國和荷蘭的政策網(wǎng)絡(luò)研究,政策網(wǎng)絡(luò)與治理策略。[2]陳敬良(2009)論述并評價了西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的最新進(jìn)展。[3]這些研究為我們了解政策網(wǎng)絡(luò)提供了翔實(shí)的素材。目前為止,政策網(wǎng)絡(luò)研究面臨的重要問題是:概念定義的多元性及學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)解釋力的質(zhì)疑。本文基于此,從三方面梳理了政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者對這些問題的回應(yīng)和探索,即政策網(wǎng)絡(luò)的概念定義,政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的影響及政策網(wǎng)絡(luò)與其他成熟理論的融合,希望對中國政策網(wǎng)絡(luò)研究提供一定的參考。

一、政策網(wǎng)絡(luò)的概念定義

政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)的定義各有不同。美國學(xué)者的政策網(wǎng)絡(luò)定義大多基于次級政府(sub-government)的概念,強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體、官僚機(jī)構(gòu)與政府的接觸。本森(J.K.Benson)從政府間關(guān)系界定政策網(wǎng)絡(luò),他認(rèn)為因?yàn)橘Y源的互賴而使行政與利益結(jié)構(gòu)形成一體,以確保共同的政策偏好被滿足,并排除其它異議團(tuán)體。[4]麥克法蘭(A.McFarland)認(rèn)為議題網(wǎng)絡(luò)是在政策領(lǐng)域中,與該政策有利害關(guān)系的團(tuán)體或個人形成的持續(xù)溝通網(wǎng)絡(luò),參與者包括行政官僚、國會議員、游說團(tuán)體、學(xué)者專家與大眾傳播業(yè)者,并指出議題網(wǎng)絡(luò)不同于鐵三角關(guān)系,其是開放途徑且有多元參與者。[5]威克斯和懷特(S.Wilks,M. Wright)采用社會中心途徑(societal-centred approach)提出了政府與產(chǎn)業(yè)界之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(government-industry relations,簡稱GIR模型),他強(qiáng)調(diào)的是政策網(wǎng)絡(luò)中的人際互動關(guān)系,而非制度結(jié)構(gòu)關(guān)系,并進(jìn)一步提出了GIR模型特性。[6]

英國是內(nèi)閣制的國家,行政與立法合一,立法部門(議會)在決策過程之政治重要性不如美國立法部門。因此,英國政策網(wǎng)絡(luò)的主要參與者,通常僅包括政府官員與政策利害關(guān)系者。赫克羅(H.Heclo, 1978)是最早運(yùn)用議題網(wǎng)絡(luò)概念與美國行政的鐵三角概念相比較的政治學(xué)者。他認(rèn)為多數(shù)政策議題的決策方式并非鐵三角的封閉關(guān)系,而是在政黨系統(tǒng)、國會、行政系統(tǒng)等正式組織結(jié)構(gòu)之外,所形成的一種非正式的、復(fù)雜的議題網(wǎng)絡(luò)型態(tài)。[7]理查德森與喬丹(J.J.Richardson,A.G.Jordan)認(rèn)為政策社群是由特定利益團(tuán)體與國家機(jī)關(guān)相對應(yīng)部門形成的持續(xù)互動關(guān)系,指出英國政策都是在次級政府中透過政府機(jī)構(gòu)與利益團(tuán)體之間的協(xié)商而形成,并強(qiáng)調(diào)政府部門中有許多決策部分的特性。[8]羅茨(R.A.W.Rhodes)認(rèn)為政策社群是政策網(wǎng)絡(luò)的一種形態(tài),政策網(wǎng)絡(luò)才是主要的概念。他根據(jù)權(quán)力依賴觀點(diǎn),將政策網(wǎng)絡(luò)定義為各個組織(包括國家機(jī)關(guān)相關(guān)行政部門)基于權(quán)威、資金、正當(dāng)性、信息、人員、技術(shù)、設(shè)備等資源依賴基礎(chǔ),結(jié)合成一種聯(lián)盟或利益共同體,其內(nèi)部運(yùn)作過程是一種資源交換的過程,如同博弈(game)。[9]史密斯(M.J.Smith)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種團(tuán)體與政府關(guān)系分類的方法,當(dāng)團(tuán)體與政府交換資訊并認(rèn)可團(tuán)體在政策領(lǐng)域中的利益時,就產(chǎn)生政策網(wǎng)絡(luò)。他的網(wǎng)絡(luò)分析焦點(diǎn)在于政府與團(tuán)體的關(guān)系,以及這些關(guān)系對美國與英國政策結(jié)果產(chǎn)生的影響。他認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的概念為中層概念(meso-leveal concept),是在解釋某種特定的國家部門或特定政策領(lǐng)域的行為。

歐洲學(xué)者的觀點(diǎn)以德國學(xué)者作為代表,他們的觀點(diǎn)與英國研究途徑有許多相似之處,主要差異在于歐洲學(xué)者視政策網(wǎng)絡(luò)為一種治理結(jié)構(gòu),英國學(xué)者視其為一種利益集團(tuán)中介模型。肯尼斯與薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代社會功能高度分化的結(jié)果,私人部門控制許多重要的資源,在政策形成與執(zhí)行時扮演不可或缺的角色。他們認(rèn)為政策的制訂相當(dāng)程度地依賴參與者之間非層級節(jié)制形式的互動關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)即是由一群具有自主性,且彼此之間有共同利益的相互依賴的行動者所組成的關(guān)系。[10]K ickert,K lijn與K oppenjan認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關(guān)系形態(tài)。[11]他們認(rèn)為相互依賴是網(wǎng)絡(luò)途徑的關(guān)鍵詞,網(wǎng)絡(luò)中的參與者是相互依存的,因?yàn)樗麄儾荒塥?dú)自完成目標(biāo),必須借助其他參與者的資源才能解決公共問題,公共問題的處理有賴于政府結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)政府結(jié)構(gòu)以及私人組織的互動。

從上述各國學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)的定義來看,各國基于不同的政治背景對政策網(wǎng)絡(luò)有不同的解讀,共同點(diǎn)是:政策網(wǎng)絡(luò)可視為利害關(guān)系者與國家機(jī)關(guān)各部門之間建立的穩(wěn)定的互動模式,對關(guān)心的議題進(jìn)行溝通與協(xié)商,使得參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求獲得重視,以增進(jìn)彼此的政策利益。但其研究范圍過于廣泛,解釋變量過多,忽略了國家與制度兩個關(guān)鍵因素對政策形成的作用。Waarden (1992)從7個主要維度和37個子維度確定了政策網(wǎng)絡(luò)11種不同的概念。[12]Jordan和Schubert(1992)在對20世紀(jì)80年代國家與利益集團(tuán)關(guān)系的文獻(xiàn)綜述中,發(fā)現(xiàn)了描述政策網(wǎng)絡(luò)3個維度(部門和行動者數(shù)目、穩(wěn)定性)的11個相同術(shù)語,[13]這些研究證明在政策網(wǎng)絡(luò)研究中存在一定程度的概念混亂。羅茨和馬奇(Rhodes,Marsh)也同樣認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)研究面臨概念定義的危險,羅茨(Rhodes)建議政策網(wǎng)絡(luò)的定義可以先放在一邊不予考慮,而是轉(zhuǎn)向研究網(wǎng)絡(luò)本質(zhì)特征。他確定了政策網(wǎng)絡(luò)的分類特征,認(rèn)為未來的政策網(wǎng)絡(luò)研究不會取決于定義的共識。

二、政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的影響

政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果(output)或政策績效(performance)的影響是整個政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要部分。政策網(wǎng)絡(luò)作為自變量,不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(類型)會導(dǎo)致不同的政策后果(因變量)。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策后果的因果關(guān)系為解釋復(fù)雜的政策過程提供了一個重要的分析模型。

Kondoh(2002)比較研究了民主化過程對韓國和臺灣政策網(wǎng)絡(luò)的影響,以及政策網(wǎng)絡(luò)的變化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。這是為數(shù)不多的運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)解釋非西方國家政策過程的成果。[14]政策網(wǎng)絡(luò)是兩國發(fā)展主義(developmentalism)的核心機(jī)制,但是民主化(democratic)對兩國政策網(wǎng)絡(luò)的影響是不同的。比較結(jié)果顯示:在民主化進(jìn)程中,韓國沒有成功地繼續(xù)保持自己的政策網(wǎng)絡(luò),它的經(jīng)濟(jì)政策變得前后矛盾,呈現(xiàn)短期傾向,并且過度政治化,很難監(jiān)控,從而阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而臺灣進(jìn)一步推動了政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)。Howlett(2002)針對政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果關(guān)系的長期爭論,收集了1990到2000年加拿大4個聯(lián)邦主要政策部門的數(shù)據(jù)并建立了模型,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)例如成員分配和互動類型與政策結(jié)果的理念和利益是有直接關(guān)系的。[15]Sandstrom和Carlsson(2008)運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法(SNA)闡釋了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)績效之間的關(guān)系,在制度主義和社會資本理論的基礎(chǔ)上,作者建立了一系列假設(shè),通過瑞典高等教育政策部門中4個政策網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的比較案例分析,檢驗(yàn)了提出的假設(shè)。[16]

馬奇和史密斯(Marsh,Smith,2001)針對政策網(wǎng)絡(luò)研究僅重視結(jié)構(gòu)(structure)或者僅重視行動(agent)的傾向,提出了政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的辯證模型:重視結(jié)構(gòu)與行動、網(wǎng)絡(luò)與情境、網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)之間的辯證關(guān)系,[17]并運(yùn)用模型分析了英國19世紀(jì)30年代以來農(nóng)業(yè)政策的持續(xù)與變遷。政策網(wǎng)絡(luò)辯證模型的最大貢獻(xiàn)是:改變了傳統(tǒng)的靜態(tài)的政策網(wǎng)絡(luò)研究,從動態(tài)的角度建立了政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果之間的動態(tài)模型,但是,辯證模型如何開展研究,無論是從概念化還是方法論上仍需探討。盡管英國農(nóng)業(yè)政策的例子表明了模型如何運(yùn)作,但正如作者所言,僅僅通過一個案例驗(yàn)證模型的有效性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。藍(lán)伯(Raab,2001)認(rèn)為辯證模型中的各個要素有些“堆積”的痕跡,任何2個變量之間雙向的箭頭表示的辯證關(guān)系表明變量間關(guān)系都具有同樣的重要性,但事實(shí)上并不是每個變量都具有同等的重要性。[18]“辯證”在文中的意思是任何兩個變量之間的相互關(guān)系,那為什么不是多個變量之間的關(guān)系?伊文思(Evans)認(rèn)為沒有在細(xì)節(jié)上解釋“辯證”一詞,導(dǎo)致辯證模型的應(yīng)用不廣。[19]與唐丁認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)模型不能解釋政策網(wǎng)絡(luò)變遷的觀點(diǎn)相反,與藍(lán)伯認(rèn)為辯證模型沒有增加任何價值的觀點(diǎn)相反,T oke和Marsh(2003)通過分析英國轉(zhuǎn)基因作物政策(G M)的變遷,驗(yàn)證了馬奇和史密斯的辯證模型具有較強(qiáng)的解釋力。[20]但他沒有對干擾變量進(jìn)行解釋,例如轉(zhuǎn)基因食品從超市下架這一事件對轉(zhuǎn)基因作物政策網(wǎng)絡(luò)變化的重要影響,但它不在政策網(wǎng)絡(luò)范圍之內(nèi)。因?yàn)槿绻麤]有轉(zhuǎn)基因食品市場,在市場供求規(guī)律的作用下,轉(zhuǎn)基因作物種植會逐漸消失,不再需要政府的管制,從而也就不存在政策網(wǎng)絡(luò),所以,政策網(wǎng)絡(luò)分析容易陷入盲點(diǎn):外部的壓力和政策網(wǎng)絡(luò)變化一起影響政策結(jié)果(policy outcomes)。

三、政策網(wǎng)絡(luò)研究與其他理論的融合

為了增加政策網(wǎng)絡(luò)對政策過程的解釋力,政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者吸取、借鑒了其他理論的合理部分,彌補(bǔ)和豐富了政策網(wǎng)絡(luò)分析途徑,從而使政策網(wǎng)絡(luò)能夠作為一個獨(dú)立變量來解釋其對網(wǎng)絡(luò)主體的制約和對決策過程與最終政策后果的影響。例如與宏觀的國家理論,微觀的理性選擇理論等結(jié)合。Henson (1997)從理性選擇制度主義的角度解釋了政策網(wǎng)絡(luò)為什么會出現(xiàn)?為什么持續(xù)?為什么會改變?nèi)齻€問題。[21]Hensen認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種制度,為網(wǎng)絡(luò)中的行動者提供了規(guī)則。他以丹麥政府間政策網(wǎng)絡(luò)——州政府與地方政府歷年預(yù)算談判為例,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)是行動者“討價還價”的結(jié)果,政策網(wǎng)絡(luò)的變化則源于行動者之間“討價還價”力量的相對變化導(dǎo)致的分配效應(yīng)的變化。政策網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)則源于制度具備能夠?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)中有能力的行動者提供分配利益(Distributional advantage)的能力。Hansen結(jié)合經(jīng)濟(jì)制度來解釋丹麥府際網(wǎng)絡(luò)的變動與存在的目的是要讓政策網(wǎng)絡(luò)在解釋政策結(jié)果時更具有解釋力,然而分析上卻明確避開了權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)中展現(xiàn)的問題,僅僅回應(yīng)了制度論所關(guān)心的議題,中央政府的權(quán)力在正式制度中被展現(xiàn),而不是透過非正式制度的網(wǎng)絡(luò)位置所展現(xiàn),例如,文中說明了中央政府的權(quán)力來自于其掌握了修訂財(cái)政法案的權(quán)力、中央政府讓制度存在的目的是為了降低交易成本的考慮,其實(shí)這些論述方式并不需要透過網(wǎng)絡(luò)的概念,直接從制度的分析角度來解釋就可以了。再者,Henson借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中界定行動者會追求效用最大化的假定。然而就政策網(wǎng)絡(luò)的思維而言,行動者處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)限制中,僅能有限理性地去計(jì)算其所能運(yùn)用的策略,這樣的理性是社會性的理性。相對來說,在解釋行動者運(yùn)用何種策略之前,政策網(wǎng)絡(luò)必須要去解釋行動者所處的社會是什么?處在什么樣的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中?位置如何?網(wǎng)絡(luò)連帶又為何?是否位居網(wǎng)絡(luò)的中心?還是邊陲?各個省政府的代表與中央政府間財(cái)政分配的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,在距離與互動頻率上不見得等距,相較而言,正式制度與非正式制度對于每個行動者的限制,也會因?yàn)楦魇≌砼c中央政府網(wǎng)絡(luò)距離與強(qiáng)度的不同而不同,有些省代表也許可以在財(cái)政的輔助中取得較多的輔助款,有些可能不行。換言之,同樣的正式制度下,即使毫無權(quán)力的行動者,在非正式制度的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中,不見得位居邊陲。缺乏對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,行動者呈現(xiàn)何種資源依賴關(guān)系的解釋,這是Hansen運(yùn)用制度觀點(diǎn)對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析的最大問題。

Carlsson(2000)認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)研究缺乏理論腳手架(scaffold),網(wǎng)絡(luò)理論(network theory)的運(yùn)用并不是滿意的解決途徑,為了進(jìn)一步推動政策網(wǎng)絡(luò)研究,應(yīng)該吸取集體行動理論的精華。[22]他認(rèn)為可以將政策網(wǎng)絡(luò)中的行為看作是行動者為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的集體行動,將政策網(wǎng)絡(luò)看作是集體行動的單元(collectively action units)。最后,他借鑒了斯梅爾塞(N.G,Smelser)的集體行動理論,構(gòu)建了政策網(wǎng)絡(luò)集體行動理論的6個假設(shè)。誠然,Carlsson的確抓住了政策網(wǎng)絡(luò)的一些特征:網(wǎng)絡(luò)中行動者的集體行動。但他和Hansen一樣,沒有分析網(wǎng)絡(luò)中的相互依賴關(guān)系,所以縱觀他最后提出的6個假設(shè),似乎不僅僅可以應(yīng)用于政策網(wǎng)絡(luò),可以應(yīng)用于其他任何一切存在集體行動的組織或領(lǐng)域,回答的仍然是集體行動關(guān)注的問題:即集體行動出現(xiàn)的條件。

Pemberton(2000)針對政策網(wǎng)絡(luò)理論以及其分類模型缺乏內(nèi)在動態(tài)性的問題,將霍爾的“社會學(xué)習(xí)”概念運(yùn)用到政策網(wǎng)絡(luò)中,分析了政策網(wǎng)絡(luò)和政策學(xué)習(xí)的關(guān)系。[23]通過描述英國20世紀(jì)60年代和70年代的經(jīng)濟(jì)政策,他認(rèn)為:社會學(xué)習(xí)可以動態(tài)化政策網(wǎng)絡(luò)模型,不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有不同的變遷順序。他認(rèn)為,在核心決策網(wǎng)絡(luò)共同體邊緣的“外部網(wǎng)絡(luò)”有時在政策制定中扮演重要的角色。但是他的分析并沒有表明政策網(wǎng)絡(luò)是政策變遷的自變量(independent variable),而是政策變遷的中間變量(intermediate variable),理念是政策變遷的自變量,政策網(wǎng)絡(luò)根據(jù)先前政策的反饋和理念變化調(diào)整自己的結(jié)構(gòu)從而產(chǎn)生新的政策。Pemberton的研究焦點(diǎn)可以確認(rèn)是研究政策變遷,而不是政策網(wǎng)絡(luò),既沒有分析網(wǎng)絡(luò)中的相互依賴關(guān)系,也沒有分析政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策變遷的影響。

Ben(2007)在馬奇和史密斯的辯證模型中加入了另一個變量:理念(beliefs),建立了政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果的概念模型(ideational approach),拓展了馬奇和史密斯的研究。[24]他認(rèn)為Marsh和Smish的辯證模型以及其他一些政策網(wǎng)絡(luò)模型都沒有充分解釋“理念”在政策制定中的作用。馬奇和史密斯關(guān)注的是結(jié)構(gòu)的重要性,行動者賴以行動的資源和能力,而沒有關(guān)注行動者的動機(jī)。理念不應(yīng)該僅僅被看作是修辭工具,或者只出現(xiàn)在范式轉(zhuǎn)換的宏觀和概念層次。相反,作者認(rèn)為應(yīng)該將理念看作是政策過程的自變量,政策網(wǎng)絡(luò)作為中間變量,政策結(jié)果作為因變量。為了回答政策如何以及為什么形成及發(fā)展,我們需要考察理念激勵政策網(wǎng)絡(luò)成員的作用。行動者的行為不僅僅取決于他們所處的情境(circumstances/ contexts),而且取決于他們對所處情境的認(rèn)識和理解——所持的觀念(ideas)。與Pemberton一樣,Ben將政策網(wǎng)絡(luò)作為中間變量,著重研究理念對政策結(jié)果的影響,脫離了政策網(wǎng)絡(luò)研究的核心。

Toke和Marsh(2009)將Grant的內(nèi)部集團(tuán)和外部集團(tuán)研究整合到馬奇和羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分類中,通過考察英國鄉(xiāng)村聯(lián)盟(CA)在政策過程中采取的策略檢驗(yàn)了提出的觀點(diǎn)。作者認(rèn)為,我們需要認(rèn)識到政策網(wǎng)絡(luò)的作用,但我們也必須認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)中不同集團(tuán)采取的不同策略。Grant認(rèn)為不同集團(tuán)采取的策略是決定他們與政府關(guān)系的最重要因素,文中CA同時運(yùn)用了內(nèi)部策略和外部策略,但它仍然是外部集團(tuán),即處于邊緣的位置。實(shí)際上,正如Maloney (1994)所說的,是集團(tuán)所處的位置(status)而不是其所采取的策略(strategy)決定了其是內(nèi)部還是外部集團(tuán)。[25]所以,我們必須明確集團(tuán)采取不同策略的限制條件。首先,取決于網(wǎng)絡(luò)類型,外部策略在議題網(wǎng)絡(luò)中可能運(yùn)用得比較多,而在政策共同體中運(yùn)用比較少。其次,取決于集團(tuán)的位置。在特定網(wǎng)絡(luò)中,邊緣集團(tuán)有很大的可能性采用外部策略。該研究是值得提倡的,沒有上述幾項(xiàng)研究的缺憾,即借用其他理論回答了政策網(wǎng)絡(luò)中各個集團(tuán)屬于中心還是邊緣集團(tuán)取決于什么的問題。他們的研究結(jié)論也暗含了羅茨政策網(wǎng)絡(luò)的分類忽視了網(wǎng)絡(luò)中行動者的位置這個重要因素。

四、政策網(wǎng)絡(luò)研究的評價與展望

政策網(wǎng)絡(luò)從行動者之間的關(guān)系與結(jié)構(gòu)的獨(dú)特視角審視和詮釋政策過程,突破了多元主義和統(tǒng)合主義的個體單元分析方法,深入地反映和揭示了政策過程的實(shí)質(zhì),成為了公共政策分析的新研究途徑和分析框架。政策網(wǎng)絡(luò)試圖推動一種更好的政策實(shí)踐模式,政策網(wǎng)絡(luò)的研究暗含著一種打破政策網(wǎng)絡(luò)封閉性的規(guī)范意義,與多元治理和擴(kuò)大民主的方向是一致的。

但是從上述政策網(wǎng)絡(luò)研究來看,政策網(wǎng)絡(luò)概念定義還未達(dá)成一致,每個學(xué)者都基于各自對政策網(wǎng)絡(luò)的理解開展研究,這導(dǎo)致政策網(wǎng)絡(luò)研究保羅萬象,似乎能解釋一切政策過程的現(xiàn)象。政策網(wǎng)絡(luò)研究無法解釋網(wǎng)絡(luò)形成的原因,還缺乏分析限制網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素。政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理手段,理論上能協(xié)助政府處理政治系統(tǒng)漸增的復(fù)雜性與分歧,實(shí)際上在一定程度上卻進(jìn)一步導(dǎo)致制度與功能的分割化,增加了方向協(xié)調(diào)的難度。例如,Greenaway等(2007)通過考察諾威奇和諾?？酸t(yī)院的重新配置,認(rèn)為與政策網(wǎng)絡(luò)被描繪為豐富和促進(jìn)多元民主過程相反,在多層次政府中的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)削弱了民主責(zé)任。[26]

我國政策網(wǎng)絡(luò)研究還處于起步階段,集中于介紹國外政策網(wǎng)絡(luò)研究成果。我國政治體制及政治實(shí)踐與國外有很多不同,許多政策執(zhí)行具有明顯的政治性特征,決策中心很明確,政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相對封閉。在當(dāng)前各種矛盾日益凸顯、利益沖突日趨激烈的背景下,分析和研討政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國政策過程中的適用性,探索擴(kuò)大政治參與、容納不同利益主體、打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)從而推動政策過程民主化的方式,無疑會對解決中國當(dāng)前的各種公共問題具有重要意義。

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(責(zé)任編輯:陳 華)

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D523.31

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1672-1071(2010)05-0059-05

2010-09-02

劉海燕(1983-),女,山西省晉中市人,天津市南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生,主要研究方向:公共政策分析。劉蕊(1980-),河北唐山人,河北省秦皇島市燕山大學(xué)里仁學(xué)院助教,碩士。