“十二五”期間中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的制約與挑戰(zhàn)

■ 姜長(zhǎng)云

“十一五”時(shí)期，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了重大自然災(zāi)害和國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，取得了令舉世矚目的成就?！笆濉睍r(shí)期，是中國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)繼往開來(lái)的重要時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一系列的重大機(jī)遇，也存在著若干嚴(yán)重制約與挑戰(zhàn)。對(duì)此，必須高度重視并采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)面臨嚴(yán)重障礙

最近幾年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，對(duì)于完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系產(chǎn)生了積極影響，突出地表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型明顯加快，微觀層面的農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化和集約化不斷推進(jìn)；二是農(nóng)業(yè)分工分業(yè)迅速深化，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)升級(jí)和農(nóng)民增收的引領(lǐng)支撐作用迅速凸顯；三是在區(qū)域?qū)用?，農(nóng)業(yè)發(fā)展的集群化和連片化現(xiàn)象迅速推進(jìn)，重大項(xiàng)目帶動(dòng)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)、優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)等，越來(lái)越成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要方式；生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)乃至組織成員的競(jìng)爭(zhēng)、合作關(guān)系，越來(lái)越成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要決定因素。但就總體而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型仍然較為滯后，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)育、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的提高及其對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)能力的增強(qiáng)。究其原因主要有三：

（1）由于體制改革滯后，政府、準(zhǔn)政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系活力不強(qiáng)、有效供給不足的問題比較嚴(yán)重。如長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)推廣體系往往有錢養(yǎng)兵、無(wú)錢打仗、人才少、素質(zhì)低、設(shè)備老化，為農(nóng)服務(wù)的機(jī)制不到位，其農(nóng)技服務(wù)也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)多元化、個(gè)性化的需求。至于行業(yè)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)及其推廣應(yīng)用往往無(wú)人問津，新技術(shù)、新品種的試驗(yàn)示范也很少有人重視，對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)更是相對(duì)貧乏。近年來(lái)，許多地方畜禽疫病大面積傳播，增加了農(nóng)民的養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)重要原因是動(dòng)物疫病防治在資金和技術(shù)上都存在嚴(yán)重問題，防疫人員不到位。又如由于金融體制改革滯后，導(dǎo)致第一，農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性不足，其運(yùn)行效率和服務(wù)功能難以得到有效提升。第二，農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域開拓不足，主要局限于傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)，許多地方的地方性資本市場(chǎng)甚至農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)幾近空白，農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化的推進(jìn)往往面臨啟動(dòng)資金不足、運(yùn)營(yíng)資金短缺和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集中化的困擾。第三，中小銀行和微型金融發(fā)展不足，農(nóng)村金融服務(wù)的供給難以更好地滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的金融需求。第四，大銀行與中小銀行分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的機(jī)制尚待形成，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展中長(zhǎng)期資金不足的問題更為嚴(yán)重。

（2）對(duì)農(nóng)業(yè)分工協(xié)作和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的政策引導(dǎo)機(jī)制不健全、支持力度不夠。這導(dǎo)致營(yíng)利性、非營(yíng)利性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展缺乏有效的政策引導(dǎo)和制度支撐，不利于形成網(wǎng)絡(luò)化、集群化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，不利于分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；還導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型難以得到有效引導(dǎo)，妨礙農(nóng)業(yè)效益和資源配置效率的提高，影響農(nóng)民增收和就業(yè)渠道的拓展。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，還不利于通過(guò)市場(chǎng)化、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，形成對(duì)政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系改革的激勵(lì)效應(yīng)。農(nóng)業(yè)分工協(xié)作發(fā)展緩慢，還導(dǎo)致農(nóng)戶之間難以通過(guò)聯(lián)合和協(xié)作，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)的好處，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的統(tǒng)購(gòu)分銷、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等降低農(nóng)產(chǎn)品成本；相反，卻可能在農(nóng)資（機(jī)）購(gòu)置、病蟲害防治、獲取市場(chǎng)信息等方面，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。

（3）在順應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型方面，尚缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和人力資本支撐。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村乃至城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型正在顯著加快，這不僅表現(xiàn)為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)為農(nóng)戶、農(nóng)民的分化和農(nóng)村精英階層向城市的流動(dòng)；還表現(xiàn)為農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)布局的集中化。農(nóng)村精英階層向城市的流動(dòng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的老弱化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)加強(qiáng)基本公共服務(wù)的要求顯著增強(qiáng)。農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)布局的集中化，導(dǎo)致按行政體系配置資源的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)思路面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)帶，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的要求顯著增強(qiáng)。農(nóng)戶、農(nóng)民的分化，伴隨著農(nóng)戶的專業(yè)化及其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化、集約化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)對(duì)加快農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新的要求日趨迫切，容易衍生出大量個(gè)性化、定制化、特惠式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)需求，導(dǎo)致傳統(tǒng)的公益性、普惠式的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的局限性日益突出，改革傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，特別是農(nóng)技推廣體系的要求迅速增強(qiáng)。

順應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，加快農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型，需要加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民培訓(xùn)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，以便為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供雄厚的人力資本支撐。但是，中國(guó)農(nóng)民培訓(xùn)雖然取得積極進(jìn)展，仍嚴(yán)重滯后于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。甚至隨著農(nóng)民外出就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)村精英階層的流失，農(nóng)村特別是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)出現(xiàn)了不斷弱化，形成所謂的“三八六一九九二五”部隊(duì)。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)弱化，直接妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式在農(nóng)村的擴(kuò)散，也給農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)提出了新的難題：推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來(lái)越高，但目前真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，接受技術(shù)培訓(xùn)的意愿和能力往往比較弱。在此背景下，如何提高農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性、適用性和有效性？農(nóng)民培訓(xùn)發(fā)展不足，又進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的弱化及其對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響。而由于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)發(fā)展不足，農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化的推進(jìn)，往往面臨農(nóng)民不知“從何下手”、“如何下手”的問題。

要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌嚴(yán)重滯后

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)程，實(shí)際上也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過(guò)程。但農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，不僅包括產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還包括土地、資金、農(nóng)資、企業(yè)家、勞動(dòng)力等要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整，甚至產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)更要通過(guò)農(nóng)業(yè)要素結(jié)構(gòu)的升級(jí)來(lái)支撐。因此，為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，必須加快涉農(nóng)要素市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育，拓展涉農(nóng)要素的市場(chǎng)領(lǐng)域，為促進(jìn)涉農(nóng)要素和產(chǎn)權(quán)的自由流動(dòng)與優(yōu)化重組創(chuàng)造條件。不僅如此，還要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的有效對(duì)接，為發(fā)揮城市要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的帶動(dòng)作用，促進(jìn)涉農(nóng)要素結(jié)構(gòu)的升級(jí)創(chuàng)造條件。加快涉農(nóng)要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，還可以通過(guò)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，通過(guò)城鄉(xiāng)之間在要素市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，更好地激活涉農(nóng)要素市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和利益相關(guān)者特別是農(nóng)民收入水平的提高。具體地說(shuō)，又分三類情況：

通過(guò)涉農(nóng)要素市場(chǎng)的發(fā)育和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)要素結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以土地市場(chǎng)為例，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間對(duì)土地要素的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，土地的資產(chǎn)屬性也會(huì)不斷增強(qiáng)。在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和維持農(nóng)村社會(huì)和諧的同時(shí)，適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，在加強(qiáng)農(nóng)地用途管制的同時(shí)，通過(guò)深化農(nóng)地制度的改革、培育多層次的農(nóng)村土地市場(chǎng)或土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)用地和宅基地的有序流轉(zhuǎn)，一方面，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地的節(jié)約利用；另一方面，有利于利用土地的資產(chǎn)屬性，拓寬農(nóng)民的增收渠道。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)的生態(tài)保護(hù)功能迅速凸顯，由此也會(huì)帶動(dòng)周邊地區(qū)土地、道路、房產(chǎn)、旅游景點(diǎn)等資產(chǎn)價(jià)值的提高，為借此帶動(dòng)農(nóng)民增收、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)空間，甚至發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等提供可能。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)日益受到重視。但是，挖掘利用土地資產(chǎn)屬性的潛力仍待破題，借此促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展仍有很大空間。又如農(nóng)村人力資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、信息服務(wù)體系不健全，加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展中創(chuàng)新能力不強(qiáng)的問題，往往導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中低水平過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的盛行，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和資源利用效率的提高。

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的視角完善涉農(nóng)要素市場(chǎng)規(guī)制，基于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)的多功能性，完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度，減少工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源的抽吸，為建設(shè)有區(qū)域特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系提供良好的要素保障。

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，盤活農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)化重組和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

目前，上述方面，特別是后兩方面的問題尚未引起足夠重視，在許多地方充其量只是剛剛起步。因此，在很大程度上束縛了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題長(zhǎng)期存在并可能局部惡化

近年來(lái)中國(guó)糧食連續(xù)五年增產(chǎn)，2009年很可能繼續(xù)增產(chǎn)。由于國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存充足，在當(dāng)前乃至“十二五”前半期，要讓中國(guó)的糧食生產(chǎn)和庫(kù)存來(lái)滿足國(guó)內(nèi)糧食需求，不會(huì)存在大的問題。但是，從中長(zhǎng)期的角度看，對(duì)于加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)仍然不可掉以輕心。盡管從資源和技術(shù)的角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)中國(guó)中長(zhǎng)期糧食增產(chǎn)的潛力很大，對(duì)2020年前實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食供求平衡可以采取謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度；但要將中國(guó)中長(zhǎng)期糧食增產(chǎn)的潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，還面臨諸多嚴(yán)重障礙和約束。如產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間爭(zhēng)奪耕地和水資源的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，糧食增產(chǎn)面臨耕地減少、水資源短缺的約束不斷強(qiáng)化等等。

從中短期來(lái)看，在當(dāng)前乃至“十二五”前半期，國(guó)內(nèi)糧價(jià)下行的壓力在不斷蓄積。2009年的重大天氣災(zāi)害，在相當(dāng)程度上促進(jìn)了糧價(jià)的穩(wěn)定甚至上漲。自2008年9月份到2009年6月底，國(guó)家在實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的同時(shí)，連續(xù)6次擴(kuò)大糧食臨時(shí)收儲(chǔ)，對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧價(jià)發(fā)揮了重要作用。但是，糧食儲(chǔ)備有一定的保質(zhì)期，按照糧食最低收購(gòu)價(jià)收儲(chǔ)的糧食也好，擴(kuò)大臨時(shí)收儲(chǔ)的糧食也罷，這些糧食遲早是要進(jìn)入市場(chǎng)的。2009年通過(guò)擴(kuò)大臨時(shí)收儲(chǔ)穩(wěn)定糧價(jià)，實(shí)際上增大了2010年、2011年國(guó)內(nèi)糧價(jià)下行的壓力。何況，隨著時(shí)間的延續(xù)，通過(guò)擴(kuò)大臨時(shí)收儲(chǔ)來(lái)穩(wěn)定糧價(jià)，還有個(gè)邊際效應(yīng)遞減的問題。鑒于當(dāng)前乃至“十二五”前半期，國(guó)內(nèi)推動(dòng)糧價(jià)下行的壓力加大，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的要求日益增強(qiáng)。可以預(yù)見，在當(dāng)前乃至“十二五”前半期，通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)來(lái)促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展、農(nóng)民增收的潛力，有可能呈現(xiàn)加快釋放的趨勢(shì)。當(dāng)然，能在多大程度上釋放，取決于實(shí)際政策的調(diào)整情況。

在可以預(yù)見的將來(lái)，盡管在總量上中國(guó)糧食生產(chǎn)及庫(kù)存可以滿足國(guó)內(nèi)的糧食需求，但不等于說(shuō)中國(guó)糧食安全問題可以高枕無(wú)憂了，更不等于說(shuō)中國(guó)糧食安全問題不可能在部分時(shí)期、部分地區(qū)、甚至部分品種上表現(xiàn)得比較嚴(yán)重。因?yàn)椋覀兿惹暗难芯匡@示，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，總量平衡對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食供求平衡的影響，已經(jīng)顯著地趨于減弱；結(jié)構(gòu)平衡對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食供求平衡的影響，已經(jīng)顯著地趨于增強(qiáng)；甚至結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)超越總量問題，成為影響中國(guó)糧食供求平衡的主要問題。糧食的結(jié)構(gòu)平衡主要包括品種結(jié)構(gòu)平衡、區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡、用途結(jié)構(gòu)平衡和品質(zhì)結(jié)構(gòu)平衡等方面。但是，結(jié)構(gòu)問題往往以局部總量問題的形式表現(xiàn)出來(lái)，如某一品種或某一地區(qū)的供給短缺或過(guò)剩，這些結(jié)構(gòu)問題或局部總量問題經(jīng)傳播或放大后，容易被誤解為全國(guó)性的總量問題。

實(shí)現(xiàn)糧食安全的基礎(chǔ)是確保糧食的供求平衡，它不僅要求實(shí)現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力與消費(fèi)需求能力的協(xié)調(diào)，還要求糧食綜合流通能力與消費(fèi)需求能力的協(xié)調(diào)。即使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫(kù)存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)或倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的糧食不能按時(shí)足額地運(yùn)到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會(huì)出現(xiàn)大的問題，甚至可能引發(fā)市場(chǎng)糧價(jià)的驟然上漲和政府乃至社會(huì)對(duì)糧食安全問題的恐慌?；仡櫄v史我們不難發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)歷次大的糧食供求失衡和價(jià)格上漲，往往都與糧食綜合流通能力不強(qiáng)有很大關(guān)系，糧食流通安全越來(lái)越成為影響中國(guó)糧食安全主要瓶頸，至少是與糧食生產(chǎn)安全并重的問題?？梢姡词怪袊?guó)的糧食生產(chǎn)和生產(chǎn)能力能夠保障糧食安全，糧食流通不暢仍然可能導(dǎo)致中國(guó)糧食安全問題“再起波瀾”。黑龍江省是中國(guó)糧食生產(chǎn)最具潛力的省份之一。2009年7月我們到該省調(diào)查時(shí)，該省農(nóng)業(yè)廳同志反映，黑龍江糧食最大的問題是運(yùn)不出去。當(dāng)然，就全國(guó)而言，作為糧食主產(chǎn)省，黑龍江省的糧食安全狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于全國(guó)。但它與主銷區(qū)的糧食安全是相對(duì)的。主產(chǎn)區(qū)糧食的最大問題是運(yùn)不出去，主銷區(qū)糧食的最大問題可能就是運(yùn)不進(jìn)來(lái)。

此外，在中國(guó)，糧食安全特別是糧食生產(chǎn)安全問題還容易形成放大效應(yīng)。第一，當(dāng)糧食運(yùn)輸遭遇煤、油、原材料和產(chǎn)成品運(yùn)輸緊張的沖擊，導(dǎo)致市場(chǎng)糧價(jià)迅速上漲時(shí)，糧食流通環(huán)節(jié)的問題很容易被誤解為糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題。第二，糧食價(jià)格與通貨膨脹孰因孰果，至今是一個(gè)懸而未決的理論問題和政策問題；每當(dāng)糧價(jià)上漲與通貨膨脹“雙碰頭”時(shí)，政策研究部門乃至決策層很容易把通貨膨脹的發(fā)生歸“罪”于糧價(jià)上漲；受“重生產(chǎn)輕流通”思維慣性的影響，又很容易把通貨膨脹和糧價(jià)上漲的發(fā)生，進(jìn)一步歸“罪”于糧食生產(chǎn)不足。

如果我們進(jìn)一步放寬視野同樣可以發(fā)現(xiàn)，在“十二五”時(shí)期內(nèi)，糧食安全問題，特別是糧食供求的結(jié)構(gòu)性失衡問題，尤其是部分時(shí)期、部分地區(qū)、部分品種市場(chǎng)糧價(jià)的迅速上漲，很可能會(huì)不期而遇。因?yàn)閲?guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)的影響因素已經(jīng)日益復(fù)雜化和多樣化；波動(dòng)性、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性加劇，將成為未來(lái)國(guó)際糧食市場(chǎng)的重要特征。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，由于國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)的相互影響顯著增強(qiáng)，考慮糧食安全問題不能僅僅局限于國(guó)內(nèi)。而從國(guó)際上看，隨著糧食能源用途等新用途的開發(fā)，中長(zhǎng)期內(nèi)發(fā)展中國(guó)家的糧食安全問題將會(huì)長(zhǎng)期存在，甚至由于國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格的波動(dòng)性增強(qiáng)，在“十二五”時(shí)期，世界范圍內(nèi)特別是部分發(fā)展中國(guó)家的糧食安全問題很難出現(xiàn)穩(wěn)定性的根本緩解，很可能每過(guò)一段時(shí)間糧食安全又會(huì)重新成為世界范圍的“焦點(diǎn)話題”。況且，國(guó)際糧食市場(chǎng)的“風(fēng)吹草動(dòng)”特別是投資炒作，很可能引起主要糧食生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的過(guò)激反應(yīng)，加劇世界性的糧食安全恐慌，并將這種恐慌傳播到中國(guó)。

因此，中國(guó)政府對(duì)糧食安全問題很可能長(zhǎng)期保持高度關(guān)注的狀態(tài)。在此背景下，一旦糧食安全出現(xiàn)嚴(yán)重問題，特別是面臨程度不同的糧食恐慌時(shí)，在政府的政策安排中，就很容易出現(xiàn)這樣的傾向：為確保糧食安全甚至糧食增產(chǎn)，放松對(duì)增加其他農(nóng)產(chǎn)品供給的關(guān)注；支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、甚至確保其他主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的政策，因此很容易面臨“被邊緣化”的風(fēng)險(xiǎn)。由此往往導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的反復(fù)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的“退化”，從而進(jìn)一步導(dǎo)致通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)農(nóng)民增收的空間被迫收縮；或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)而受到抑制時(shí)而受到鼓勵(lì)，出現(xiàn)“搖擺不定的狀況”。

從更廣的范圍來(lái)看，糧食安全問題只是糧、棉、油、肉、蛋、奶等主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題的極端化而已。這些主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題的嚴(yán)重化，都可能產(chǎn)生類似于糧食安全問題嚴(yán)重化的后果，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的拓展和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，從而導(dǎo)致挖掘農(nóng)業(yè)增收的潛力不夠或出現(xiàn)反復(fù)。只是當(dāng)糧食安全出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)，確保糧食安全，往往要以犧牲棉花、油料和肉、蛋、奶的發(fā)展空間為代價(jià)，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增收空間的收縮。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)技術(shù)裝備水平低仍是一個(gè)突出問題

最近幾年來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)的物質(zhì)技術(shù)裝備水平等，日益受到各級(jí)政府的高度重視。但就總體而言，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、物質(zhì)技術(shù)裝備水平低，抗災(zāi)減災(zāi)的能力不強(qiáng)仍是一個(gè)突出問題。由此不僅會(huì)增加農(nóng)產(chǎn)品成本和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)影響農(nóng)業(yè)資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高，甚至妨礙農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如在許多農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)欠賬多，許多水庫(kù)不能關(guān)水。每遇嚴(yán)重災(zāi)害，單產(chǎn)和總產(chǎn)都要下降。據(jù)我們對(duì)黑龍江省的調(diào)查，雖然最近幾年在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的支持下，當(dāng)?shù)卮笮屯侠瓩C(jī)增加很快，但仍有不少地方由于缺乏大型拖拉機(jī)耕作，深耕深翻面積小，導(dǎo)致犁底層變淺、土壤板結(jié)和質(zhì)量下降，因此土壤保水能力和化肥利用率都有所下降，加劇肥料和土壤流失的問題，影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量。有些地方大型農(nóng)機(jī)具發(fā)展不足，甚至成為土地流轉(zhuǎn)的重要障礙。

近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物質(zhì)技術(shù)裝備水平低的問題，已經(jīng)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)。如許多地方的電網(wǎng)改造是20世紀(jì)90年代后期完成的，當(dāng)時(shí)的主要目的是解決農(nóng)村生活用電問題。但是，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏用電的需求迅速增長(zhǎng)，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出生活用電的需求，導(dǎo)致農(nóng)村電網(wǎng)不適應(yīng)性或變壓器容量不夠的問題日趨突出。農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和物質(zhì)技術(shù)裝備水平低，還加劇了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和拓展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民來(lái)自于農(nóng)業(yè)的收入容易出現(xiàn)較大波動(dòng)。如有些畜牧業(yè)較為密集的地區(qū)，由于缺乏深加工和冷藏設(shè)施，要延遲畜禽銷售以規(guī)避畜禽價(jià)格的低谷，就必須延長(zhǎng)畜禽的飼養(yǎng)時(shí)間，從而提高畜禽料肉比，降低養(yǎng)殖效益。有些地方由于儲(chǔ)藏、加工和銷售基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的運(yùn)行對(duì)周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的帶動(dòng)力不強(qiáng)。最近幾年來(lái)，中國(guó)擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口頻遭國(guó)外綠色壁壘的困擾，許多地方缺乏農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)施，導(dǎo)致擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口的困難明顯加大。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的投入增加很快，但許多農(nóng)民坦言仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公路不修，要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開拓市場(chǎng)就會(huì)困難重重。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)象可能繼續(xù)深化

近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新日趨活躍，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究會(huì)等層出不窮，對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度、帶動(dòng)農(nóng)民增收，發(fā)揮了重要作用。尤其是農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展、加快發(fā)展的態(tài)勢(shì)，解決了單個(gè)農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中辦不了、辦不好或辦了不合算的許多問題。但就總體而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度低，仍是一個(gè)突出問題。尤其是近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，在中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)象正在加快形成。這些居于壟斷地位的企業(yè)憑借其壟斷地位攫取壟斷利潤(rùn)，往往以將農(nóng)民推向農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈分配的邊緣地位為代價(jià)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)作中“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”現(xiàn)象的形成，究其原因主要在于：許多地方在招商引資或支持龍頭企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中“貪大求洋”，過(guò)度重視大企業(yè)發(fā)展、大項(xiàng)目帶動(dòng)，輕視中小企業(yè)的發(fā)展。由此可能在短期內(nèi)迅速增加了政績(jī)，提高了區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的顯示度；但也在客觀上拉大了農(nóng)戶與龍頭企業(yè)之間、大型龍頭企業(yè)與中小龍頭企業(yè)之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、談判地位甚至市場(chǎng)定價(jià)能力的差別。在許多地方，居于農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)的龍頭企業(yè)以推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化為由，要求農(nóng)戶“統(tǒng)一品種”、“統(tǒng)一種植”固然有其合理性，甚至可以在短期內(nèi)降低農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；但如超過(guò)一定限度，形成“新品種”對(duì)“土品種”的全面替代、企業(yè)行為對(duì)農(nóng)戶行為的“全面覆蓋”，也可能帶來(lái)一系列的負(fù)作用。從長(zhǎng)期來(lái)看，不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)作物多樣性的下降，不利于農(nóng)產(chǎn)品品種資源的保護(hù)，甚至?xí)?qiáng)化龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的控制；從近中期來(lái)看，容易淡化農(nóng)業(yè)發(fā)展的區(qū)域特色，強(qiáng)化農(nóng)戶作為生產(chǎn)者對(duì)龍頭企業(yè)的市場(chǎng)依賴，并將農(nóng)戶引向?qū)κ袌?chǎng)糧價(jià)被動(dòng)接受的地位。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，招商引資中“貪大求洋”的傾向，還可能為大型龍頭企業(yè)對(duì)中小型龍頭企業(yè)的擠壓、排斥和控制提供便利，不利于增強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的穩(wěn)定性和本土根植性，甚至影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的效果。有些大型龍頭企業(yè)為謀求自身利益，甚至可能“翻手為云，覆手為雨”，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)推波助瀾，或人為制造波動(dòng)。長(zhǎng)此下去，政府支持農(nóng)業(yè)的政策效果和對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控能力，都可能面臨嚴(yán)重侵蝕。當(dāng)前，在那些市場(chǎng)集中度高、專用性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，更容易出現(xiàn)類似現(xiàn)象。

值得注意的是，第一，近年來(lái)，在中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)象往往更容易出現(xiàn)在市場(chǎng)集中度高、利潤(rùn)空間大、發(fā)展?jié)摿玫念I(lǐng)域。第二，外資企業(yè)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的控制呈現(xiàn)加快趨勢(shì)，并日益體現(xiàn)其戰(zhàn)略意圖。外資企業(yè)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的控制正在日益向縱深發(fā)展，其控制方式正在從以低價(jià)進(jìn)入為切入點(diǎn)的貿(mào)易控制，轉(zhuǎn)向通過(guò)參股合資進(jìn)入加工領(lǐng)域，進(jìn)而通過(guò)低成本并購(gòu)控制中國(guó)涉農(nóng)企業(yè)。有的跨國(guó)公司甚至揚(yáng)言，在中國(guó)農(nóng)業(yè)中要先清理市場(chǎng)，拿80%的錢消滅對(duì)手，拿20%的錢進(jìn)行投資。第三，目前在中國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的控制，但已經(jīng)開始呈現(xiàn)由加工企業(yè)轉(zhuǎn)向流通企業(yè)，特別是大型零售商的趨勢(shì)。如家樂福等大型超市對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道的控制，盡管比重仍然不大，但正在出現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。這些流通企業(yè)特別是大型零售商可能通過(guò)設(shè)置超市進(jìn)場(chǎng)費(fèi)、要求通過(guò)各種食品安全認(rèn)證等，提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的成本和門檻，并將大多數(shù)小規(guī)模、低技術(shù)、低素質(zhì)的農(nóng)民排斥在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的大門之外；甚至通過(guò)擴(kuò)大國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品銷售等方式，擠占農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場(chǎng)空間。第四，盡管按照通常的理解，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈有利于提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，從而促進(jìn)農(nóng)民增收；但“企業(yè)控制產(chǎn)業(yè)”的存在及其由加工領(lǐng)域向流通領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，很可能加劇農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增值分配中的不利地位，加劇農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈分配的下列不公平現(xiàn)象：農(nóng)民“承擔(dān)成本多、獲得利潤(rùn)少”，控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的加工企業(yè)特別是零售商“承擔(dān)成本少、獲得利潤(rùn)多”。因此，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的利益分割中，農(nóng)民往往居于低端，處于討價(jià)還價(jià)的弱勢(shì)，容易受到價(jià)格、成本波動(dòng)的沖擊”，從而影響農(nóng)民增收，進(jìn)而影響農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性。

此外，農(nóng)產(chǎn)品成本在總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)性明顯增加，也是“十二五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的嚴(yán)重制約和挑戰(zhàn)。限于篇幅，在此不再贅述。

基于前文分析，“十二五”時(shí)期，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展仍將是任重而道遠(yuǎn)。應(yīng)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的制約與挑戰(zhàn)，必須超前謀劃，增強(qiáng)決策的前瞻性。