用好干部靠制度民主

■ 竹立家

作者系國(guó)家行政學(xué)院教授

2009年政府改革的一個(gè)關(guān)鍵詞是“干部選用體制”改革。十七屆四中全會(huì)報(bào)告提出“德才兼?zhèn)?、以德為先”的新時(shí)期選人用人標(biāo)準(zhǔn)，反映了轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展對(duì)干部“賢能”素質(zhì)的迫切要求。前不久召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，明確提出了2010年黨和政府各項(xiàng)工作的總體要求和決策部署，其中把“進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府”作為改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把“用好干部、提高素質(zhì)、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、真抓實(shí)干”，作為2010年深化干部人事制度改革指導(dǎo)思想，并出臺(tái)了《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。這說(shuō)明我們已經(jīng)深切認(rèn)識(shí)到要徹底轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，干部人事制度改革是關(guān)鍵。的確，古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，我們黨要穩(wěn)定執(zhí)政基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，選用什么樣的人具有決定性的意義。干部是國(guó)家首要的軟實(shí)力。治國(guó)安邦、取信于民，關(guān)鍵在用人。

不可否認(rèn)，近些年來(lái)，由于種種原因和體制上的漏洞，我們選了一些不該選的人，用了一些不該用的人，使一些不老實(shí)的人、不正派的人、溜須拍馬巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)的人混進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，有些還爬到很高的位子。這些人管理一個(gè)單位敗壞一個(gè)單位風(fēng)氣，管理一個(gè)地方則敗壞一個(gè)地方風(fēng)氣，其德行、其霸道、其口是心非欺上瞞下、胡亂用人形成小圈子等惡劣行經(jīng)令人發(fā)指，破壞了穩(wěn)定與發(fā)展的大局。更有甚者，這些公權(quán)私用的行為都是在黨和組織的名義下進(jìn)行的，極大地傷害了黨和政府的威信，動(dòng)搖了我們黨和政府在群眾心目中的地位。這些人人數(shù)雖少，但惡劣影響卻很大。因此，用制度選用人，選用老實(shí)人、正派人、不巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)的人、德才兼?zhèn)涞娜耍瑢?duì)我們執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)就是第一要?jiǎng)?wù)。

用制度選用人，必須要有清醒的問(wèn)題意識(shí)，要抓住關(guān)鍵的制度環(huán)節(jié)進(jìn)行選用人制度改革，達(dá)到“綱舉目張”的效果。我國(guó)之所以出現(xiàn)30年的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，關(guān)鍵性的制度改革是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”。同樣，要治理選人用人不正之風(fēng)這一“頑癥”，關(guān)鍵性的制度改革是真正實(shí)現(xiàn)選人用人中的社會(huì)主義民主。否則，任何完美的理論敷陳，任何細(xì)微末節(jié)、陳陳相因的改革措施都無(wú)法達(dá)到根治頑癥的效果。古人云：“天下之弊，常相仍而無(wú)窮。善去弊者，則亦探其害之所由生，而窮其病之所由起。故革一害，則百害為之皆除；治一病，則百病為之皆愈?！蹦壳?，選人用人不正之風(fēng)這一頑癥之所以難以治理，根子在于“一把手”在用人上權(quán)力過(guò)大又缺乏監(jiān)督的狀況沒(méi)有根本上的改變；官選官、大官選小官，少數(shù)人在少數(shù)人里選人的情形繼續(xù)存在；行賄受賄、買(mǎi)官賣(mài)官的封建社會(huì)惡習(xí)有死灰復(fù)燃之勢(shì)。

典型的案例是以阜陽(yáng)為中心的皖北地區(qū)，近些年來(lái)有18位現(xiàn)任與原任縣委書(shū)記因貪污腐敗和買(mǎi)官賣(mài)官被查處，其“一把手”查處面之大令人震驚，這迫使我們不得不從制度上找原因，不能僅僅歸結(jié)為“個(gè)別現(xiàn)象”。2009年7月被起訴的阜陽(yáng)潁泉區(qū)委書(shū)記張治安，其當(dāng)上阜陽(yáng)潁上縣副縣長(zhǎng)，就是花了12萬(wàn)元從當(dāng)時(shí)的縣委書(shū)記張華琪手上買(mǎi)的。而后，買(mǎi)官者和賣(mài)官者都一路高升，張華琪升為阜陽(yáng)市秘書(shū)長(zhǎng)直到2004年12月被查處，非常蹊蹺的是，這對(duì)張治安“買(mǎi)來(lái)的官”不但沒(méi)有影響，而且還繼續(xù)升遷直到在潁泉區(qū)委書(shū)記任上賣(mài)官腐敗事發(fā)。必須強(qiáng)調(diào)指出的是張華琪在當(dāng)?shù)厥翘?hào)稱(chēng)“受賄不留死角”的縣委書(shū)記，其手法就是“通過(guò)不斷地調(diào)整干部”，成功地營(yíng)造了一種“人人自危，人人挖空心思揣摩書(shū)記心理的局面”。張華琪的起訴書(shū)列出了95名行賄者，包括30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和20多個(gè)縣直機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，實(shí)際涉案行賄者達(dá)200多人。其后任者潁上縣委書(shū)記徐波也由于買(mǎi)官賣(mài)官受賄次數(shù)達(dá)115次被查處。通過(guò)這一典型案例，我們至少可以清醒地獲得以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，尋求制度上的補(bǔ)救辦法。

首先，要通過(guò)民主的辦法切實(shí)限制“一把手”的權(quán)力。十七屆四中全會(huì)提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一英明論斷，為我們堅(jiān)持發(fā)展黨內(nèi)民主、通過(guò)民主制度限制“一把手”權(quán)力指出了根本方向。發(fā)展黨內(nèi)民主，關(guān)鍵在制度落實(shí)，在按照《黨章》規(guī)定，賦予7600萬(wàn)黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。只有真正通過(guò)民主的方式調(diào)動(dòng)廣大普通黨員的參與熱情，擴(kuò)大各級(jí)黨代表中普通黨員的比例，實(shí)現(xiàn)其基本的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，才能使廣大黨員群眾真正把黨的事業(yè)當(dāng)成他們自己的事業(yè)，也才能使黨員群眾敢于和勇于對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)傷害黨的事業(yè)的人與事做堅(jiān)決的斗爭(zhēng)，并最終通過(guò)黨員群眾的“選舉權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)限制“一把手”的用人權(quán)。只有這樣，張治安、張華琪等組織“一把手”邊買(mǎi)官賣(mài)官邊繼續(xù)升遷的事就不會(huì)發(fā)生，我們黨才能保持純潔性，捍衛(wèi)我們黨的核心價(jià)值，取得黨心民心，維持長(zhǎng)期執(zhí)政地位。

其次，要在制度上徹底改變事實(shí)上的“官選官、大官選小官、官官相護(hù)，少數(shù)人在少數(shù)人里選人”的惡性循環(huán)的狀況。選人用人不正之風(fēng)的狀況之所以成為“頑癥”，“老實(shí)人、正派人、不巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)的人”之所以很難被選用，癥結(jié)就在于各級(jí)公共機(jī)構(gòu)事實(shí)上的“官選官”這一狀況沒(méi)有得到根本的改變?！耙嘈湃罕?、相信黨”一直以來(lái)就是我們黨的基本理念，這一理念在制度層面的落實(shí)就是按照憲法和黨章原則賦予普通黨員和群眾以基本的選舉和被選舉權(quán)，要通過(guò)民主的形式選出各級(jí)公共機(jī)構(gòu)的管理者，并通過(guò)民主的形式對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，只有這樣，才能避免“官選官”的現(xiàn)象發(fā)生，也才能防止公共權(quán)力落入“尋租者”的手中。目前，我國(guó)一些地方和部門(mén)通過(guò)多年試行的干部“公推直選”的選舉辦法，具有一定的合理性和可操作性，值得在全國(guó)各級(jí)各類(lèi)公共機(jī)構(gòu)中推廣。其基本優(yōu)點(diǎn)是擴(kuò)大了干部選用的“提名權(quán)”，防止了干部選用提名權(quán)的“暗箱”操作；同時(shí)，公推直選也使干部選用的程序和過(guò)程公開(kāi)透明，極大地降低了干部選用過(guò)程的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。有必要強(qiáng)調(diào)指出的是，公推直選的民主選用辦法，只有與“一把手”的選任結(jié)合起來(lái)，用公推直選的辦法選用“一把手”，才能較為徹底地防止選人用人中的腐敗。

最后，也是最關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是要堅(jiān)決把已有的選人用人的法律法規(guī)落到實(shí)處，形成在社會(huì)主義條件下穩(wěn)固的選人用人制度體系，使考入公務(wù)員隊(duì)伍的每一個(gè)人都有一個(gè)穩(wěn)定的“職業(yè)預(yù)期”，使公務(wù)員隊(duì)伍形成一個(gè)良性的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公務(wù)員晉升的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、客觀化、科學(xué)化，是形成公務(wù)員穩(wěn)定的“職業(yè)預(yù)期”的基本前提，只有這樣，公務(wù)員的工作才有一個(gè)明確的努力方向和價(jià)值追求；也才能防止投機(jī)取巧的不老實(shí)人、跑官要官的不正派人、溜須拍馬巴結(jié)領(lǐng)導(dǎo)的人沒(méi)有了市場(chǎng)；也能有效消除換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)換一茬人的“副職扎堆”的“沉官”現(xiàn)象或“天花板”干部現(xiàn)象，一個(gè)干部的職業(yè)晉升“階梯”不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)原因、政策原因、年齡原因而被中斷，除非因?yàn)楣ぷ骺?jī)效不佳或違紀(jì)違法被辭職辭退。近些年來(lái)，我國(guó)干部選任方面的法律法規(guī)正在趨于完善，基本的選用制度，如民主選用制度、任期制、辭職辭退制度、績(jī)效考評(píng)制度、問(wèn)責(zé)制等都基本確立，關(guān)鍵的問(wèn)題是這些好的制度在實(shí)踐中“制度化”程度較差，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的“制度效果”，因此，要消除選人用人的不正之風(fēng)，還是要在制度落實(shí)上下功夫，使好的用人理念真正實(shí)現(xiàn)“制度化”。

總之，“天下之弊自上啟之”，要解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)2010年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧，建立一支德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍是關(guān)鍵。而要實(shí)現(xiàn)選好人、用好人這一目的，根治選人用人不正之風(fēng)的蔓延，消除公共權(quán)力腐敗現(xiàn)象，治本之策是通過(guò)制度保證民主選舉和民主監(jiān)督機(jī)制在選人用人過(guò)程中的作用。惟其如此，才能保證我們黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，人民才會(huì)真心擁護(hù)，我們的民族國(guó)家也才會(huì)實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興。