論創(chuàng)設(shè)船舶溢油應急反應機制資金保障制度*

梅 宏 陳志英*

論創(chuàng)設(shè)船舶溢油應急反應機制資金保障制度*

梅 宏**陳志英***

我國在應急處理船舶溢油事故時,由于缺乏基金支持,導致事故發(fā)生后有關(guān)單位為快速啟動溢油應急反應機制而付出的開支得不到及時補償。船舶溢油應急反應資金保障制度的缺失,直接影響船舶溢油應急反應工作的開展和溢油應急反應能力的提高。構(gòu)建船舶溢油應急反應機制資金保障制度的設(shè)想,應包括基金的來源、適用范圍、基金的管理、申請及支付程序等。

船舶溢油應急反應機制 溢油應急反應機制資金保障制度 船舶溢油應急反應專項基金

一、創(chuàng)設(shè)船舶溢油應急反應機制資金保障制度的必要性

(一)我國船舶溢油應急反應機制資金保障制度現(xiàn)狀

近年來,我國注重在船舶溢油事故發(fā)生后及時開展應急清污、監(jiān)視監(jiān)測等應急反應工作,已初步建立船舶溢油應急反應機制,但未建立與之相應的資金保障制度。船舶溢油應急反應機制資金保障制度的缺失,極大地影響了應急救助、清污作業(yè)的積極性。溢油應急反應體系中負有職責的相關(guān)部門和單位,要為不時發(fā)生的溢油事故支出高昂的溢油應急費用,事后卻得不到及時的償付,導致這些部門因缺乏資金保障而難以充分履行其職責。且當發(fā)生無主溢油事件時,在肇事者不能明確的情況下,相關(guān)部門墊付的應急處置費用沒有追償?shù)膶ο?最后只能由國家財政部門進行有限的補償。國家在其海域受到溢油污染、國家利益遭到侵害時,還要用納稅人的錢去支付本應由肇事者和獲得高額利潤者承擔的費用,顯然是不合理的,而且若成為經(jīng)常性項目,也將對現(xiàn)行的稅收制度造成危害。

創(chuàng)設(shè)符合我國國情的溢油應急反應資金保障制度已成為當務(wù)之急。然而,有關(guān)溢油應急反應機制的資金保障,我國現(xiàn)行立法缺乏明確規(guī)定。2010年3月1日起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定,在國內(nèi)設(shè)立船舶油污損害賠償基金,具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！洞坝臀蹞p害賠償基金征收和使用管理辦法》尚未出臺,其草案規(guī)定的國內(nèi)船舶油污損害賠償基金以事后補償為主。上述立法均未涉及為溢油應急反應體系提供全面、及時的資金保障。

溢油應急反應資金保障制度的缺失導致我國溢油應急反應能力無法得到持續(xù)發(fā)展,溢油應急反應能力遠不適應形勢需要。據(jù)統(tǒng)計,國際上船舶溢油污染事故的清污率已達70%以上,而我國沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%,每年在我國沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。①楊省世:《我國水上船舶溢油應急能力現(xiàn)狀及規(guī)劃研究》,載于《中國海事》2009年第3期,第40頁。應急反應投入嚴重不足,溢油應急反應所需的物資、設(shè)備無法大量配備,更無法及時更新先進設(shè)備;應急反應清污力量不足,清污手段、技術(shù)水平較低;應急隊伍的人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平參差不齊,遠遠無法滿足船舶溢油應急能力的要求。

(二)我國船舶溢油應急反應機制急需資金保障

截至2009年11月27日,我國已連續(xù)11次當選為國際海事組織A類理事國,②國際海事組織理事會由40個理事國組成,其中10個是在提供國際航運服務(wù)方面有最大利害關(guān)系的國家,為A類理事國。卻是世界上唯一既未加入國際油污損害賠償基金公約又沒建立國內(nèi)油污基金的石油進出口大國。鑒于我國的實際情況,為確保應急反應、清污作業(yè)的費用及時得到償付,提高溢油應急反應能力和效果,支持和鼓勵清污行動,應參照國際上的先進經(jīng)驗為溢油應急反應體系建立專項基金,為溢油應急行動提供長期、穩(wěn)定的財政支持。

1、我國船舶溢油風險加大

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,對石油的需求量迅速攀升。受國內(nèi)石油資源條件制約,石油國際貿(mào)易成為滿足國內(nèi)需求的主要渠道。海關(guān)總署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,從2003年開始我國已成為世界第二大石油進口國和消費國,2008年我國石油(包括原油、成品油、液化石油氣和其它石油產(chǎn)品)凈進口量達2.0067億噸,同比增長9.5%。而2007年這個數(shù)據(jù)僅為1.8328億噸。①《2008年中國石油凈進口量增至2億多噸同比增長9.5%》,下載于http://www.dh. gov.cn/bofcom/433480298882138112/20090209/220176.html,2009年2月9日。2009年我國石油凈進口量2.18885億噸。②《數(shù)據(jù)顯示2009年中國石油消費量居世界第二》,下載于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。我國現(xiàn)階段進口石油90%以上通過海上運輸完成,而國內(nèi)從事國際運輸?shù)挠洼嗊\力尚不能完全滿足進口石油運輸總量的需求,吸引了大量外國油輪。我國現(xiàn)有從事國際運輸?shù)挠洼?11艘,總載重約350萬噸;從事國內(nèi)沿海運輸油輪有676艘,總載重約270萬噸。③馮亦珍,林紅梅等:《中國近海正面臨船舶運輸污染風險》,載于《中國海洋報》2007年2月9日第二版。石油進口的大量增加使得港口和沿海油輪密度不斷增加,抵達我國港口的大型油船也越來越多,以2007年為例,沿海船舶進出港266.7萬艘次,其中油輪18.6萬艘次,平均每天有400多艘次油輪裝載300多萬噸油品經(jīng)行于我國沿海水域。④朱婧,徐石明等:《維護海洋清潔 共享藍色國土——我國海上船舶污染防治工作綜述》,載于《中國水運報》2009年5月29日。超大型油輪在我國水域頻繁進出,使中國沿海水域原已十分繁忙的通航環(huán)境變得更加復雜,增大了我國海域發(fā)生船舶溢油污染的機率,導致船舶溢油事故、特別是重特大船舶溢油污染的風險增大。此外,我國沿海尚存在一定數(shù)量的單殼油輪和低質(zhì)量油輪,船舶趨于老齡化,各項技術(shù)性能較為落后,更加大了發(fā)生油污事故的風險。⑤劉功臣:《建立符合中國國情的船舶油污損害賠償制度》,載于《2005年交通部海事海事論壇論文集》。據(jù)統(tǒng)計,1998年-2008年,在我國領(lǐng)海共發(fā)生733起船舶污染事故,僅2008年,我國共發(fā)生溢油事故109起,造成354噸油類物質(zhì)的泄漏,⑥趙虎:《中國何以應對溢油風險》,載于《中國水運報》2009年11月20日第7版。這些污染事故給我國海洋環(huán)境造成了巨大的損害。

為加強水域環(huán)境保護,降低重大油污事故風險,提高國內(nèi)航行油輪的安全, 2009年12月7日,交通運輸部發(fā)布提前淘汰國內(nèi)航行單殼油輪實施方案的公告。此舉顯示了中國政府對海洋環(huán)境保護的堅定決心。不過,我們必須清醒地認識,隨著我國海上生產(chǎn)、運輸?shù)牟粩喟l(fā)展,潛在的船舶溢油污染風險依然較大。⑦徐石明:《中國海洋防污的“應急”短板》,載于《中國船檢》2010年第1期,第120頁。

2、國內(nèi)現(xiàn)有油污損害賠償制度難以保障應急反應機制資金需求

2010年3月1日施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第53條規(guī)定,中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶,其所有人應當按照國務(wù)院交通運輸主管部門的規(guī)定,投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務(wù)擔保。但是,1000總噸以下載運非油類物質(zhì)的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污損害民事責任保險或者取得的財務(wù)擔保的額度應當不低于《中華人民共和國海商法》及我國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約規(guī)定的油污賠償限額。2010年10月1日起施行的《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》第2條規(guī)定,在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶,其所有人應當按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務(wù)擔保。上述規(guī)定將有效保障我國船舶油污強制責任保證制度的實施,緩解船舶油污損害面臨的應急反應資金保障問題。但是國際溢油損害賠償?shù)膶嵺`表明,船東和保險方的賠償對于船舶油污損害賠償來說可謂杯水車薪,仍不能保障船舶溢油應急反應機制的資金需求。

(三)我國尚不宜加入國際油污損害賠償基金公約

國際油污損害賠償?shù)臍v史進程,無不是在大型溢油事故推動下進行的,油污損害賠償基金公約也不例外?；鸸s是在民事責任公約基礎(chǔ)上的第二重賠償,其賠償設(shè)定了具體的框架范圍。油污損害賠償基金公約對溢油應急反應的賠償包括在預防措施的費用中,盡管在事后進行賠償,但自設(shè)立以來取得了較明顯的作用。同時,其運行中也呈現(xiàn)出不足之處。我國現(xiàn)在如果加入基金公約,將成為主要的義務(wù)主體,弊大于利。

綜上三層論述,我們認為,我國的船舶溢油應急反應機制急需借鑒國際國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗建立資金保障制度。

二、建立船舶溢油應急反應專項基金的可行性分析

(一)建立船舶溢油應急反應專項基金的法律依據(jù)

船舶溢油嚴重損害海洋生態(tài),如應急處理不及時,造成的損失更加擴大。建立船舶溢油應急反應專項基金旨在保障船舶溢油的應急處置,防治溢油污染,降低和減少溢油損害。船舶溢油應急反應專項基金是隨著船舶油污損害賠償?shù)陌l(fā)展出現(xiàn)的設(shè)想,其法律依據(jù),主要涉及《憲法》、《海洋環(huán)境保護法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《海商法》、《海事訴訟特別程序法》、《國際油污損害民事責任公約》等國際公約。

建立船舶溢油應急反應專項基金的法律規(guī)定散見于我國相關(guān)法律、行政法規(guī)中。我國《憲法》第26條規(guī)定,國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。我國《海洋環(huán)境保護法》第18條第3款規(guī)定,國家海事行政主管部門負責制定全國船舶重大海上溢油污染事故應急計劃,報國務(wù)院環(huán)境行政主管部門備案。第69條第2款規(guī)定,裝卸油類的港口、碼頭,裝卸站和船舶必須編制溢油污染應急計劃,并配備相應的溢油應急設(shè)備和器材。上述規(guī)定為我國船舶溢油應急反應的建立確立了法律保障。第66條規(guī)定,國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度;按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則,建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。該規(guī)定被視為我國船舶油污損害賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定?！逗Ｊ略V訟特別程序法》規(guī)定,對于船舶對環(huán)境、海岸或者有關(guān)利益方造成的損害或者損害威脅,為預防、減少或者消除此種損害而采取的措施,為此種損害而支付的賠償,為恢復環(huán)境而實際采取或者準備采取的合理措施的費用,第三方因此種損害而蒙受或者可能蒙受的損失,以及與本項所指的性質(zhì)類似的損害、費用或者損失,可申請扣押船舶。也就是說,船舶溢油應急反應所支出的費用包含在海事訴訟賠償范圍內(nèi)?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》第56條規(guī)定,在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應當繳納船舶油污損害賠償基金。國家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會,負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?wù)。船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關(guān)行政機關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成。該規(guī)定確立了船舶油污損害賠償基金的資金來源及管理運作。

目前,國際海事領(lǐng)域運行的船舶油污損害賠償法律依據(jù)主要涉及《國際油污損害民事責任公約》1992年議定書(簡稱CLC1992),《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》1992年議定書(簡稱Fund 1992),《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》。1999年1月5日,我國加入了CLC1992,于2000年1月5日對我國生效。Fund 1992僅適用于我國香港地區(qū)。因此,CLC1992是我國設(shè)立船舶溢油應急專項基金的國際公約依據(jù)。CLC1992確定了造成污染的船舶所有人對污染損害負嚴格責任,規(guī)定了成員國船舶油污損害賠償?shù)姆秶?。船舶污染損害賠償?shù)姆秶?(1)油類從船上的溢出或排放引起的污染在該船之外所造成的損失或損害,不論此種溢出或排放發(fā)生于何處;但是對環(huán)境損害(不包括此種損害的利潤損失)的賠償,應限于已實際采取或準備采取的合理恢復措施的費用。(2)預防措施的費用及預防措施造成的新的損失或損害。①司玉琢編:《海商法》,法律出版社2003年版,第320頁。從該規(guī)定中我們可以看出賠償包含船舶溢油應急反應的費用在內(nèi)。作為船舶油污損害賠償范圍的船舶溢油應急反應資金保障的建立相應的具備法律依據(jù)。

(二)石油貨主承擔船舶溢油應急反應資金的可行性

1、石油貨主承擔船舶溢油應急反應資金的法理分析

根據(jù)傳統(tǒng)侵權(quán)法理論,過錯者承擔損害賠償責任。但是船舶溢油損害賠償?shù)膶嵺`表明,傳統(tǒng)賠償責任無法適應船舶油污損害賠償?shù)男枨蟆Ｓ谑菄H海事組織在制定CLC1969時確立了客觀歸責原則即無過錯責任原則,由此確立了污染者付費的“誰污染誰負責”原則,船舶所有人無論有無過錯都應對自己造成的污染損害承擔賠償責任,但限制了船舶所有人的賠償限額。同時采用了強制責任保證制度,保證了船舶所有人適當承擔其賠償義務(wù)。但是,船舶溢油污染損害往往大于一般侵權(quán)損害,污染損害責任主體的賠償亦無法有效填補損害。例如, 1989年3月,美國?？松凸镜某売洼咵xxon Valdez輪在美國阿拉斯加威廉王子灣觸礁,造成了美國歷史上最嚴重的溢油污染事故,清污費和各種污染損失高達80億美元。如果適用當時的責任公約,則賠償額將不超過6000萬美元。①林曉媚:《論國際油污損害賠償基金》,載于《中山大學學報論叢》2007年第8期。

自20世紀中期以后,在環(huán)境損害賠償領(lǐng)域除確立污染者負責原則外,還形成集體負擔原則。集體負擔原則即環(huán)境污染的成本及費用由所有的污染者來負擔,特定的污染者造成的污染損害賠償責任,不是由特定污染者而是由同一污染類型的污染者集體來承擔。②徐國平著:《船舶油污損害賠償法律制度研究》,北京大學出版社2006年版,第20～21頁。這與經(jīng)濟分析法學的觀點不謀而合,即事故一旦發(fā)生,其成本就沉淀了;法律雖然關(guān)心如何對事故中的受害方給予完全補償?shù)膯栴},但是法律更關(guān)心如何減小和控制今后可能發(fā)生的損害;合理的責任分攤能夠有效激勵避免損害的發(fā)生,從而使得社會總成本最小化。③Posner R A:Economic Analysis of Law(影印本),中信出版社2003年版,第167頁。石油運輸?shù)淖畲笫芤嬲卟皇谴八腥?而是石油貨主,其從石油貿(mào)易中獲得巨額利潤。石油貨主作為海上石油運輸?shù)闹苯邮芤嬲?對油污損害承擔一定責任,符合國際社會普遍認可的“受益者付費”原則,即既然從石油運輸中獲利的行業(yè)有能力承擔他們造成的風險,就沒有理由讓受害者處于得不到賠償或面臨高額訴訟費用的境地。

基于集體負擔原則和受益者付費原則,國際海事組織在民事責任公約基礎(chǔ)上構(gòu)建了由石油貨主分擔船舶溢油賠償?shù)拇耙缬蛽p害賠償基金,當今世界90%以上的石油公司都向國際油污基金繳納攤款。

2、石油貨主承擔船舶溢油應急反應資金的可行性

與我國航運業(yè)的快速發(fā)展相比,船舶溢油應急反應的資金保障建設(shè)明顯滯后,不適應形勢的需要。我國的相關(guān)部門為改變這一現(xiàn)狀,做出大量工作。尤其是中國海事局大力推動國內(nèi)油污損害賠償基金的建立,其他部門如國家發(fā)改委、財政部、國家環(huán)境保護部、外交部、農(nóng)業(yè)部等都支持國內(nèi)油污賠償基金的制定。依據(jù)財政部和交通運輸部共同擬定的《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案規(guī)定,每接收一噸經(jīng)海上船舶運輸?shù)氖?石油貨主需向船舶油污損害賠償基金繳納0.3元。中國石油化工集團公司(簡稱中石化)和中國石油天然氣集團公司(簡稱中石油)是我國從水上接受石油量最大的貨主,其份額占全國石油到港量的80%。④宋家慧著:《防止船舶污染海洋環(huán)境“防、救、賠”系統(tǒng)工程》,大連海事大學出版社2006年版。也就是說該以中石油、中石化、中海油等為首的一些大石油公司將成為油污基金的攤款大戶。從中石化和中石油兩家的利潤總額來看,其對攤款具有承受能力。如2005年中石油利潤總額1333多億,2006年利潤總額1857億元,盡管受經(jīng)濟危機影響,2009年上半年業(yè)績報告顯示上半年實現(xiàn)的凈利潤也高達331.9億元。中國石化2005年凈利潤達到了396億元。2009年,中石油、中石化、中海油、中國中化、陜西延長等五大公司全年主營業(yè)務(wù)收入3.12萬億元,同比僅下降了5.6%,利潤總額2680.42億元。①《工信部:2009年石油和化工行業(yè)企穩(wěn)回升向好》,下載于http://www.chinanews.com. cn/ny/news/2010/02-20/2127336.shtml,2010年2月20日。按照基金征收管理辦法,如果0.3元/噸的基金繳納額度得以順利通過,按照2008年中國進口石油2億多噸的規(guī)模測算,石油進口企業(yè)將需繳納5700萬元/年作為船舶油污損害賠償基金。②彭麗:《海上環(huán)保責任石油巨頭首當其沖》,載于《中國化工報》2009年11月10日。2009年中國進口石油2.18885億噸,③《數(shù)據(jù)顯示2009年中國石油消費量居世界第二》,下載于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。攤款數(shù)額是6000多萬元。而參照美國溢油應急反應專項基金在油污信托基金中所占的比例,信托基金總額為10億美元,應急基金額為5000萬美元,占1/20;在2003年,應急基金額提升到1億美元后,所占比例為1/10,應急反應基金所需的攤款額更少?？梢?石油貨主承擔攤款雖然會對企業(yè)產(chǎn)生一定的影響,但并非十分困難。

三、創(chuàng)設(shè)船舶溢油應急反應專項基金的構(gòu)想

船舶溢油應急反應是對船舶溢油事故的積極應對,溢油應急反應專項基金實質(zhì)上是從船舶油污損害賠償基金中獨立出來的一部分,其目的是為應急行動提供更為有效的資金保障,與船舶油污損害賠償基金有分割不掉的聯(lián)系。

擬創(chuàng)設(shè)的我國船舶溢油應急反應專項基金設(shè)想主要包括基金的資金來源、管理、賠付等。

(一)船舶溢油應急反應專項基金的資金籌措及適用范圍

1、引入多元化資金籌措

船舶溢油應急反應專項基金與船舶油污損害賠償基金同出一源,因而其資金籌措也將采取多元化的融資機制,多方分擔。專項基金的主要資金來源包括:

向接收海上運輸石油的貨主征收攤款。如前所述,石油貨主分擔基金攤款既有法理依據(jù),又有國際實踐經(jīng)驗和實際可行性。石油貨主的攤款將成為我國船舶溢油應急反應專項基金的主要來源之一。國際油污損害賠償基金提供船舶溢油應急反應事后的賠償,其資金主要來源于締約國從海上接收攤款油類的石油公司所繳納的攤款。美國的溢油應急基金主要是從對其進口的和國內(nèi)生產(chǎn)的油每桶征收的5%的稅收總額中劃撥出特定數(shù)額形成的,加拿大的應急資金同樣是從對海運進口到其國內(nèi)的石油每公噸征收15加分的攤款措施中獲得的。因此根據(jù)國際經(jīng)驗,我國溢油應急專項基金同樣設(shè)定具體征收標準,從管轄水域內(nèi)接收從海上運輸持久性油類物資(包括原油、燃料油、重柴油和潤滑油等持久性烴類礦物油)的石油貨主及其代理商征收攤款獲得資金。征收標準依據(jù)我國實際情況由相關(guān)部門確定。同時有學者提出,船舶溢油應急專項基金的資金征收除了海上運輸以外,還應包括從內(nèi)河船舶接收油類物資的石油貨主及其代理人。在2005年的全國海事系統(tǒng)危管防污工作會議上,中國海事局常務(wù)副局長劉功臣把“強化內(nèi)河危防工作力度,切實行使海事監(jiān)管職能”列為2005年-2006年防工作的主要任務(wù)。2006年1月1日施行的《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第40條規(guī)定,“150總噸及以上的油輪、油駁和400總噸及以上的非油輪、非油駁的拖駁船隊應當持有經(jīng)海事管理機構(gòu)批準的《船上油污應急計劃》。150總噸以下油船需制定油污應急預案?！?000年3月20日施行的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第30條規(guī)定,“船舶發(fā)生事故,造成或者可能造成水體污染的,海事管理機構(gòu)應當組織強制打撈清除或者強制拖航,由此支付的費用由肇事船方承擔?！币簿褪钦f,內(nèi)河水域的船舶由海事部門管理,同樣需要制定溢油應急計劃,同樣確立了應急反應資金由污染者付費的原則。目前,我國國內(nèi)航線沿海油船共有1497艘,運力達723.6萬載重噸;內(nèi)河油船共有3750艘,運力為173.7萬載重噸。①陳伯衛(wèi):《加快對國內(nèi)航線單殼油船的強制淘汰》,載于《水運管理》2009年第3期,第34頁。隨著我國國內(nèi)油品運輸?shù)墓艿阑?內(nèi)河油品運輸量明顯呈現(xiàn)逐年下降趨勢,但內(nèi)河水域仍存在油船溢油事故發(fā)生風險。盡管目前內(nèi)河船舶油類運輸所占比例甚微,尚未有征收攤款的立法規(guī)定,但考慮到其對生態(tài)環(huán)境的損害及同樣需求應急救助,筆者贊同把內(nèi)河船舶運輸油類的貨主列入征收范圍之內(nèi)。

政府撥款提供一定數(shù)額的啟動資金。船舶溢油應急反應基金作為國內(nèi)的專項基金,政府的資金投入是基金設(shè)立的有力支持和保障。該籌措方式在國際上主要借鑒美國油污責任信托基金的經(jīng)驗,在信托基金成立時獲得聯(lián)邦政府的借款。國內(nèi)政府撥款建立和完善溢油應急反應機制的舉措,在遼寧、深圳等地已經(jīng)施行并取得了較好效果。如遼寧海事局積極報批并經(jīng)遼寧省政府同意,從2005年開始,由省政府每年撥款100萬元,設(shè)立了該省“海上搜救專項經(jīng)費”,用于對救助過程中表現(xiàn)突出的非專業(yè)救助力量的獎勵、慰問,也適用于船舶溢油應急處理。②劉立才、劉蘊哲等:《我省首次發(fā)放“搜救先進”獎勵》,下載于http://news.sina.com.cn/ s/2006-04-12/03078673824s.shtml,2010年3月1日。此外,深圳也將海上搜救和防污染經(jīng)費納入該市財政地方性一般預算,政府每年投入600萬用于海上防污應急反應能力的建設(shè)。①杜川:《我國建立污染應急反應體系所涉及的問題及相關(guān)對策》,船舶防污染高新技術(shù)與區(qū)域合作研討會暨第一屆‘港口杯’船舶防污染優(yōu)秀論文獎獲獎?wù)撐膶＜?003版。

設(shè)立船舶溢油應急反應專項基金目的是為船舶溢油應急反應行動提供資金保障。按照環(huán)境損害賠償領(lǐng)域形成的集體負擔原則,環(huán)境污染的成本及費用由同一類型的所有污染者來負擔,因而船舶溢油污染責任由屬于船舶溢油應急反應適用范圍內(nèi)的所有船舶共同來承擔。同時船舶溢油污染通行的歸責原則是無過錯的嚴格責任,所以所有符合條件的船舶所有人均應承擔繳納專項基金攤款的義務(wù)。鑒于船舶油污損害實行民事責任強制保險制度,船舶所有人承擔的攤款費用可從船舶油污損害民事責任保險的保險費中提取,不再額外增加船舶所有人的負擔。其他應急反應資金籌措的方式包括以下以及方面:(1)船舶溢油事故肇事者的賠償款項。根據(jù)污染者付費原則,船舶溢油應急反應專項基金管理中心在先行墊付應急反應費用后,可向船舶溢油事故肇事者索賠;(2)對未按照規(guī)定投保船舶油污損害民事責任保險的船舶所有人的罰款,嚴格監(jiān)督船舶油污損害責任保險的推行,罰款可轉(zhuǎn)入基金總額;(3)基金運行過程中產(chǎn)生的利息收入等正常收益,包括基金進行投資產(chǎn)生的收益。另外船舶溢油應急反應專項基金具有公益性,公益捐款也是基金的有效來源之一。

公益捐款對資金募集具有特殊意義。我國大連于2007年進行了公益捐款性質(zhì)的無主溢油應急專項基金的建立實踐。該基金來源于涉船單位的自愿捐款,共有48家單位捐資25.1萬元。截止2008年6月,大連依靠專項基金及時處理了6起小型無主溢油事故,充分發(fā)揮了溢油應急反應基金的資金保障功能。公益性質(zhì)的捐款一方面體現(xiàn)了公眾對于環(huán)境保護的重視,另一方面對溢油應急反應尤其是無主溢油的應急反應的意義重大。我國船舶溢油應急反應專項基金的資金籌措可借鑒大連的實踐做法,發(fā)動吸收公益性質(zhì)的捐款。

2、船舶溢油應急反應專項基金的適用范圍

該基金主要應對溢油事故后的應急反應監(jiān)視監(jiān)測、清污、獎勵措施等所需資金,也可考慮用于以及為提高溢油應急反應能力進行的設(shè)備配置、隊伍建設(shè)、機構(gòu)運作。具體如下:

其一,先行墊付溢油應急所需費用。溢油事故發(fā)生后,為事故發(fā)生區(qū)域的應急反應行動及時提供監(jiān)視監(jiān)測、清污、應急救助等資金支持。對于確定肇事責任方的溢油事故,事后按照法定程序追償。先行墊付應急反應費用時,要盡量避免資金因使用不當而追償不著的問題。在資金墊付前,按照一定的程序?qū)徍藢⒁扇〉膽狈磻袆禹椖渴欠袷菓獙υ撘缬褪鹿仕匦璧摹?/p>

其二,支付無主溢油的油污清除費用。

其三,支付船舶溢油污染應急行動造成的合理損失費用。合理損失費用既包括為防止、減輕和減少持續(xù)溢油所采取行動產(chǎn)生的費用,又包括對第三人造成的損失費用。該費用是否合理可聘請雙方當事人認可的鑒定機構(gòu)進行鑒定或者由法院依據(jù)事實進行認定。

其四,基金管理運作所需的正常管理費用等。

(二)船舶溢油應急反應專項基金的管理設(shè)想

考慮到船舶溢油應急反應專項基金與我國將要設(shè)立的船舶油污損害賠償基金以及未來可能加入的國際油污損害賠償基金的接軌銜接問題,我國的溢油應急反應機制專項基金的管理,國際上可以借鑒國際油污基金和美國溢油賠償責任信托基金,國內(nèi)可以借鑒《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案對船舶油污損害賠償基金的管理設(shè)置規(guī)定。

1、船舶溢油應急反應專項基金的管理及使用經(jīng)驗借鑒

國際油污損害賠償基金和美國設(shè)立的溢油賠償責任信托基金都是依據(jù)相應的法律規(guī)定,設(shè)立專門的管理機構(gòu),賦予其法人地位,獨立行使權(quán)利和履行義務(wù)?！吨袊Ｑ蟓h(huán)境保護法》第5條第3款規(guī)定,國家海事行政主管部門負責所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理,并負責污染事故的調(diào)查處理;對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。第71條規(guī)定:“船舶發(fā)生海難事故,造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的,國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施。對在公海上因發(fā)生海難事故,造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施,國家海事行政主管部門有權(quán)采取與實際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施?！薄斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》第4條規(guī)定,國務(wù)院交通運輸主管部門主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作。海事管理機構(gòu)依照本條例規(guī)定具體負責防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。

《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案第19條規(guī)定,國家設(shè)立國家船舶油污損害賠償基金管理委員會,負責受理船舶油污損害賠償基金的具體賠償或者補償事務(wù)。國家船舶油污損害賠償基金管理委員會由交通運輸部、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)境保護部、國家海洋局以及繳納船舶油污損害基金的石油貨主等代表組成,掛靠在交通部。國家船舶油污損害賠償基金管理委員會下設(shè)執(zhí)行委員會和秘書處,負責具體日常事務(wù),秘書處掛靠在中國海事局。

我國溢油應急反應專項基金的管理使用可以借鑒《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案的規(guī)定,其使用管理可以參照美國的做法,具體是在國家建立溢油應急反應中心,各個海區(qū)設(shè)立由交通運輸和環(huán)境保護等多個相關(guān)部門組成的溢油防治和反應辦公室作為常設(shè)機構(gòu),確定各級中心的職責分工和權(quán)限,強化溝通與協(xié)調(diào)。在發(fā)生溢油事故時,溢油防治和反應辦公室能立即做出反應,進行溝通、協(xié)調(diào),保障溢油應急行動的效果。

2、船舶溢油應急反應專項基金的管理設(shè)置及法律地位

船舶溢油應急反應專項基金可以參照美國的做法,在中國海事局內(nèi)設(shè)立船舶溢油應急反應基金管理中心,賦予該中心法人地位。具體負責該基金的征收、應用及賠付等具體工作?；饘⒕哂袛偪钫魇蘸吞幏值臋?quán)利,并可作為當事一方提起溢油事故索賠的法律訴訟。

作為專項基金,該中心接受財政部、交通部的監(jiān)督。大會為基金的最高權(quán)力機構(gòu),主要職責是管理攤款,決定攤款額并具有征收及使用權(quán)力。大會可以有由交通部、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)境保護部、國家海洋局以及繳納基金攤款的石油貨主代表等組成,其成員由大會選舉產(chǎn)生。秘書處是處理基金日常工作的常設(shè)部門,主要職責是按照基金籌措方案代征收應急反應基金,按照基金適用范圍支出各項應急反應費用,另外負責協(xié)調(diào)各地方海事部門聯(lián)合執(zhí)行溢油應急行動。船舶溢油應急反應專項基金被賦予法人地位,一方面是基于我國法律關(guān)于法人成立的規(guī)定,另一方面法人地位的確立,使管理中心在油污事故賠付時能以基金財產(chǎn)獨立承擔責任,能以自己的身份獨立地位參加訴訟。

(三)船舶溢油應急反應專項基金的申請及賠付

1、申請船舶溢油應急反應機制專項基金的程序設(shè)置

法律制度的程序性規(guī)定是該制度實體性規(guī)定得以實施的保障。只有按照法定程序使用基金,才能保障基金制度得以公開、公正地實施。美國《1990年油污法》(簡稱OPA1990)原則性地規(guī)定了向基金索賠的程序,同時規(guī)定了清除費用和損害向基金索賠的時效為三年,而且美國海岸警衛(wèi)隊制定了《根據(jù)〈1990年油污法〉提出索賠的遵循指南》。我國《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案也只是簡單地規(guī)定了符合賠償或者補償條件的單位和個人,可向基金管理委員會提出索賠書面申請,基金管理委員會在受理索賠申請后,應當組織有關(guān)人員對索賠項目進行調(diào)查核實,確定賠償?shù)木唧w數(shù)額,同時規(guī)定向船舶油污損害基金提出索賠的時效為三年。①韓立新:《對船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法的完善建議》,載于《中國海商法年刊》2008年1月,第302頁。

因此我國應急反應機制專項基金可以參照前述美國的做法,先對溢油應急反應基金的使用程序作原則性的規(guī)定,再授權(quán)國務(wù)院各部門聯(lián)合制定或授權(quán)中華人民共和國海事主管部門制定和公布使用程序規(guī)則,報國務(wù)院批準后施行。基金的使用程序可依據(jù)使用項目的不同分別設(shè)定。②胡正良:《設(shè)立我國船舶油污損害賠償基金的法律問題研究》,下載于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。專項基金先行墊付清污費用的程序設(shè)置包括以下內(nèi)容:

關(guān)于先行支付所適用的事故范圍,首先明確該基金適用的事故空間范圍是我國所管轄水域,包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和內(nèi)水,其次適用于原油和燃油造成的所有船舶溢油事故損害,最后適用中國法律由中國法院管轄事故索賠問題。

關(guān)于先行支付申請人的范圍,為確?；鸬膶ｍ椷\作,可向基金提出先行支付申請的權(quán)利賦予溢油防治和反應辦公室。關(guān)于申請的時限,考慮其先行墊付功能,可設(shè)定在溢油事故發(fā)生之后獲得賠償之前的一段時間內(nèi)。關(guān)于申請人應提交的申請材料,包括事故發(fā)生的時間、地點、所涉及的船舶,污染損害的油污種類、污染程度及范圍、申請的金額等。關(guān)于基金管理中心對事故的調(diào)查、申請材料審核和調(diào)查結(jié)果的告知、可由基金管理中心內(nèi)設(shè)的專門事故調(diào)查、審核部門進行并在一定時間內(nèi)以書面形式告知申請人。關(guān)于先行支付費用的支付與結(jié)算,按照財務(wù)管理的程序規(guī)則辦理并由審計部門審計監(jiān)督。另外,關(guān)于申請沒有準予時申請人的復議權(quán)利、基金管理中心與索賠人之間權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽訂等,都應做出明確的程序規(guī)定。

專項基金賠償范圍內(nèi)的賠付程序包括:關(guān)于索賠人的范圍,包括在我國管轄水域發(fā)生的溢油污染事故的受害者,既可是國家或地方政府,也可是個人、公司及其他。關(guān)于索賠的時效,可借鑒國內(nèi)國際的做法規(guī)定為三年?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定,因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年,從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。國際油污損害賠償基金規(guī)定的油污事故索賠時效也為三年。關(guān)于索賠人提交的索賠書與證據(jù),應用詳細資料清晰地陳述事實,索賠的證據(jù)材料附有發(fā)票以及賬單等其他財務(wù)證明。關(guān)于基金管理中心對事故的調(diào)查、損害的評估,依據(jù)索賠資料按程序進行。關(guān)于賠償或者不予賠償?shù)臎Q定,以書面形式做出明確答復。當索賠人不服賠償決定時,可行使訴訟等救濟權(quán)利。

提高溢油應急反應能力所需經(jīng)費申請報批程序,可限定于基金管理中心和溢油防治和反應辦公室之間。申請可由溢油防治和反應辦公室定期向基金管理中心提出,關(guān)于具體申請人的資格條件、申請的時限、申請人應提交的申請材料,由溢油防治核反應辦公室根據(jù)溢油能力建設(shè)的設(shè)備配置、隊伍建設(shè)、機構(gòu)運作等實際需求制定并交由基金管理中心審查。關(guān)于申請材料的審核與補充,審核結(jié)果的告知、費用的支付等,可由基金管理中心通知或支付于防治和反應辦公室。

2、船舶溢油應急反應專項基金的支付設(shè)置

在船舶溢油事故發(fā)生后,基金區(qū)分用途確定不同的支付方式。對于應急作業(yè)資金,先行向溢油應急單位支付應急救助、監(jiān)視監(jiān)測、清污等費用;對于采取措施預防、減少、控制和清除油污產(chǎn)生的費用,由參加溢油清除的清污主體向溢油應急基金事后提出索賠,基金確定后支付;對于溢油投入資金及合理損失索賠申請,在組織有關(guān)人員對投入項目、索賠項目進行調(diào)查核實后按確定數(shù)額支付。

船舶溢油應急反應專項基金的基金額總是有限的,因而有必要規(guī)定基金的單次使用限額。①船舶溢油應急反應專項基金是有效的資金保障措施,但非萬能的。此處的規(guī)定主要是避免單次使用額度超過基金總額而導致基金無資金運轉(zhuǎn)情形。從國際油污損害賠償基金和美國油污信托基金的資金支付看,應急基金的支付一是進行了基金單次使用限額規(guī)定,二是賦予了基金代位求償權(quán)。②代位求償權(quán)是一項民事權(quán)利,其與優(yōu)先權(quán)是兩個不同的權(quán)利。優(yōu)先權(quán)并不隨著代位權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。而且這與我國《海商法》規(guī)定的從事國際航線運輸?shù)拇昂Ｊ沦r償責任限制的規(guī)定是一致的。根據(jù)草案,船舶油污損害賠償基金單次事故賠償損失的上限是5000萬元。否則,發(fā)生一次重大的油污事故,就可能支出基金全部金額。

從我國近年來發(fā)生的事故看,應急反應支出資金單船金額明顯增加。如2004年珠江口溢油事故,僅清污費用達1060萬元。我國在制定專項基金的使用賠償限額時,必須符合我國國情,既不能太高也不能太低。太高會增加攤款人的負擔,太低起不到應有的作用。

CLC1992第9條規(guī)定了國際污染損害賠償基金的代位求償權(quán),規(guī)定基金應以代位方式取得受償人按照責任公約對船舶所有人或其保證人所享有的權(quán)利。美國OPA1990也規(guī)定了代位求償權(quán),根據(jù)油污責任信托基金對任何索賠或者債務(wù)的支付,應使美國政府獲得索賠人或者州向責任方追償?shù)拇粰?quán)。借鑒上述經(jīng)驗,我國船舶溢油應急反應專項基金也可規(guī)定代位求償權(quán)。專項基金的代位權(quán)賦予船舶溢油應急反應機制專項基金管理中心行使。即專項基金通過代位取得受償人依法對污染損害的責任人、其責任保險人或者其他財務(wù)保證人所享有的索賠權(quán)益。

總之,船舶溢油應急反應機制專項基金將是我國海洋環(huán)境保護和船舶溢油應急反應領(lǐng)域的一項創(chuàng)新?；鸬哪康牟辉谟趩渭冊O(shè)立,而在于其良性運作。我國要充分借鑒國際上的成熟經(jīng)驗,并結(jié)合我國的實際情況才能實現(xiàn)設(shè)立基金的初衷,同時也為日后我國與國際接軌做好應對準備。實踐證明,一項好的法律制度,除了在制度創(chuàng)立時進行科學的制度設(shè)計外,還需要對該項制度的實踐作不斷的總結(jié),根據(jù)情勢變更及時做出修正,才能使該項制度逐漸趨于完善。③胡正良:《設(shè)立我國船舶油污損害賠償基金的法律問題研究》,下載于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。

(責任編輯:周 瑤)

* 本文系山東省高校人文社會科學研究項目“船舶溢油應急反應機制的資金保障制度研究”(編號為J09WK58)階段性成果,項目主持人:梅宏。

**梅宏,中國海洋大學法政學院副教授,博士,研究方向:海洋法,環(huán)境法,廈門大學法學博士后流動站研究人員,中國法學會環(huán)境資源法學研究會理事。電子郵箱:maritime007@ 163.com。

***陳志英,女,濰坊學院法學院講師,研究方向:刑法學,環(huán)境法學。