《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的完善*

孔令杰

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的完善*

孔令杰**

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》自通過(guò)至今已經(jīng)走過(guò)了近三十年,檢視公約存在的不足,考察完善公約應(yīng)遵守的原則及應(yīng)采取的方式和機(jī)制,顯得尤為必要。公約在海洋法上的憲章地位要求我們以整體海洋觀審視公約,在海洋法的現(xiàn)有框架內(nèi)與國(guó)際法的宏觀架構(gòu)下完善公約。鑒于公約自身規(guī)定的修正程序難以啟動(dòng),通過(guò)外交協(xié)商及有關(guān)國(guó)際和區(qū)域組織的立法活動(dòng)來(lái)統(tǒng)一國(guó)家實(shí)踐仍不失為當(dāng)前最為重要和有效的公約完善方式。同時(shí),海洋的多重治理模式也要求進(jìn)一步協(xié)調(diào)國(guó)際、區(qū)域組織和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的行動(dòng),強(qiáng)化公約在國(guó)內(nèi)的統(tǒng)一適用與有效執(zhí)行。

聯(lián)合國(guó)海洋法公約 完善 方式 機(jī)制

經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的磋商,在精心平衡各國(guó)政治利益和法律權(quán)益的基礎(chǔ)上,117個(gè)國(guó)家于1982年在第三屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上,最終簽署了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)。①UN Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea,The United Nations Convention on the Law of the Sea:A Historical Pespective,1998.at http://www.un.org/Depts/los/ convention_agreements/convention_historical_perspective.htm,6 July 2010.在會(huì)議的閉幕式上,時(shí)任主席許通美(Tommy Koh)將該包括320條和9個(gè)附件的海洋法公約稱為“海洋的新憲章”。②Tommy Koh,A Constitution for the Oceans:Remarks by Tommy Koh,final session of the Third UN Conference on the Law of the Sea,Montego Bay,December 1982.也有學(xué)者認(rèn)為首次將海洋法公約稱為“海洋大憲章”者并非許美通,而是博志斯(E.M.Borgese)。P. B.Payoyo,Cries of the Sea:World Inequality,Sustainable Development and the Common Heritage of Humanity,Hague:Martinus Nijhoff Publishers,1997,p.49.在評(píng)述1960年代末至1982年間海洋法的發(fā)展時(shí),馬英九曾感嘆:“《海洋法公約》把舊有的國(guó)際海洋秩序做了劇烈之調(diào)整,幅度之大、牽涉之廣、影響之深,稱之為革命亦不為過(guò)。”①馬英九著:《從新海洋法論釣魚(yú)臺(tái)列嶼與東海劃界問(wèn)題》,臺(tái)北:臺(tái)灣正中書(shū)局印行1986年版,第157頁(yè)。如今,自公約通過(guò)之日起已28年。海洋法公約未涉及的問(wèn)題、公約中懸而未決的問(wèn)題、公約執(zhí)行中存在的問(wèn)題、社會(huì)發(fā)展給海洋法帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)等等,都要求我們重新檢視公約,在公約確立的海洋法框架內(nèi)與國(guó)際法的大環(huán)境下,探討公約的完善問(wèn)題。

海洋法公約在當(dāng)今海洋法上的憲章地位是毋庸置疑的,這一點(diǎn)也是探討公約完善問(wèn)題所必須把握的前提。公約開(kāi)創(chuàng)了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島國(guó)和深海海底區(qū)域等新制度,規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)等新義務(wù),賦予了糧農(nóng)組織(FAO)、國(guó)際海事組織(IMO)等國(guó)際組織新的職責(zé),同時(shí)還設(shè)立了國(guó)際海底管理局(ISA)、大陸架界限委員會(huì)(CLCS)和國(guó)際海洋法法庭(ITLOS)等新的機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō),公約的憲法地位決定了它必須一方面致力于給海洋的管轄、利用、治理和養(yǎng)護(hù)構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的法律框架,另一方面它也應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)在和外在的完善機(jī)制使其能夠緊跟政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展步伐。②David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,Oxford:Oxford University Press,2006,p.1.

海洋法公約并非面面俱到,也絕非萬(wàn)能靈藥。自通過(guò)之日起,它就面臨著眾多挑戰(zhàn)。IUU捕魚(yú)等導(dǎo)致可捕魚(yú)類的數(shù)量急劇下降,人們更加關(guān)注漁業(yè)的管理。③FAO,State of the World Fisheries and Aquaculture,Rome,2004;Robin R.Churchill,The Management of Shared Fish Stocks:The Neglected“Other”P(pán)aragraph of Article 63 of the UN Convention on the Law of the Sea,in Anastasia Strati,Marla Gavouneli,and Nikolaos Skourtos ed.,Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2006,pp.3～19.人類活動(dòng)對(duì)包括珊瑚礁在內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的破壞,海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)的創(chuàng)建等被提上了議事日程。近年來(lái)發(fā)生的嚴(yán)重的船舶油污事件激發(fā)了人們對(duì)船舶油污防控和治理的重視。④V.Frank,Consequences of the Prestige Sinking for European and International Law, IJMCL,vol.20,2005,p.1.近期發(fā)生在美國(guó)墨西哥灣的原油泄漏事故迫使人們重新權(quán)衡海洋資源的開(kāi)發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)。“9 ·11”事件后,尤其是索馬里等海域猖獗的海盜活動(dòng)促使人們反思海洋法公約的適用范圍,積極探討構(gòu)建海上安全的國(guó)際和區(qū)域法律框架。這些都屬于海洋法公約未能合理解決的法律問(wèn)題。⑤David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,p.2.此外,公約中眾多規(guī)定不明的問(wèn)題也日益突顯。譬如,公約對(duì)沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的剩余權(quán)利規(guī)定不明,這致使他國(guó)在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事或準(zhǔn)軍事活動(dòng)的合法性問(wèn)題伴隨著海洋強(qiáng)國(guó)的挑釁而變得日益突出。尤其是,繼2001年發(fā)生在中國(guó)南海的中美撞擊事件后,中美又因美國(guó)于2009年4月在中國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)使用超聲波雷達(dá)探測(cè)器進(jìn)行“測(cè)量活動(dòng)”而發(fā)生“無(wú)暇號(hào)”摩擦。

如車希爾(Robin Churchill)所言,“法律,不論國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法,都不能在真空中生長(zhǎng),它受到政治、經(jīng)濟(jì)和科技等因素的影響,并由適用它們的‘現(xiàn)實(shí)世界’所塑造?！雹賀.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,Manchester:Manchester University Press,1999,p.2.海洋法前進(jìn)的動(dòng)力也絕不僅限于海洋和海洋法自身,它還受到國(guó)際社會(huì)和國(guó)際法的驅(qū)動(dòng)。自海洋法公約通過(guò)后,國(guó)際社會(huì)經(jīng)歷了一系列的變革,國(guó)際法也取得了相應(yīng)的發(fā)展。例如,可持續(xù)發(fā)展原則逐步發(fā)展成國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則,它也被納入了海洋法。②可持續(xù)發(fā)展原則的適用范圍還拓展到國(guó)際水道的非航行使用等其他跨界共享資源的開(kāi)發(fā)。Stephen C.McCaffrey,The Law of International Watercourses,Oxford:Oxford University Press,2007,pp.453～461.實(shí)際上,1992年的里約會(huì)議之后通過(guò)的眾多海洋法律文件都依循了海洋資源可持續(xù)利用與海洋可持續(xù)發(fā)展的原則,如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織1993年通過(guò)的《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)與管理措施協(xié)定》③FAO,Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas,1997.、1994年達(dá)成的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》④United Nations,Agreement Relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of December 10,1982,28 July 1994.與1995的《聯(lián)合國(guó)跨界和高度洄游魚(yú)類資料保護(hù)和管理協(xié)定》⑤United Nations,Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks,8 September 1995.。此外,在海洋法公約未規(guī)定、規(guī)定不明或無(wú)法實(shí)施的某些領(lǐng)域,國(guó)際社會(huì)也達(dá)成了相關(guān)的協(xié)定,如聯(lián)合國(guó)教科文組織2001年通過(guò)的《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》。⑥UNESCO,Convention on the Protection of the Underwater Culture Heritage,2001.

總之,穩(wěn)定性和靈活性是包括海洋法公約在內(nèi)的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法所追求的兩大并行不悖的基本目標(biāo)。海洋法公約一方面在協(xié)調(diào)各國(guó)利益的基礎(chǔ)上給海洋的開(kāi)發(fā)、利用、管轄、管理和治理構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法律框架,另一方面它作為宏觀的海洋大憲章不可能面面俱到,而且科技、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際法的發(fā)展要求其具備一定的靈活性,以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn),實(shí)現(xiàn)海洋法治化的可持續(xù)利用和發(fā)展。

一、海洋法公約的憲法地位與公約的完善

探討海洋法公約的完善問(wèn)題首先應(yīng)把握海洋法公約的整體海洋觀,因?yàn)檫@決定了公約的性質(zhì),影響著公約與國(guó)際法及其他條約之間的關(guān)系,也關(guān)涉到公約能否以及如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),在新世紀(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足的發(fā)展。施福曼(Howard S.Schiffman)指出,海洋是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng),海洋法公約也是一個(gè)不可分割的整體。①Howard S.Schiffman,Marine Conservation Agreements:The Law and Policy of Reservations and Vetoes,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.3.其實(shí),公約自身在其序言部分已經(jīng)明確:“各海洋區(qū)域的種種問(wèn)題都是彼此密切相關(guān)的,有必要作為一個(gè)整體來(lái)加以考慮”。這也表明成員國(guó)不得不通過(guò)磋商一攬子地解決海洋法問(wèn)題,來(lái)給“海洋建立一種法律秩序,以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途,海洋資源的有效利用,海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境。”②詳見(jiàn)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》序言部分。

海洋法公約革新了傳統(tǒng)海洋法主要針對(duì)航行和捕魚(yú)所確立的自由放任體制(Laissez-Faire Regime),并將海洋劃分為各種管轄海域,即領(lǐng)海、毗連區(qū)、群島國(guó)、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海。③R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,Manchester:Manchester University Press,1999,p.2.在12海里的領(lǐng)海內(nèi),沿海國(guó)享有完全的主權(quán),但他國(guó)船舶享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。④詳見(jiàn)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二部分。沿海國(guó)在毗連區(qū)內(nèi)有權(quán)防范和懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違反其海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章之行為。⑤詳見(jiàn)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條。公約第四部分確立了群島國(guó)的概念,承認(rèn)了特定群島國(guó)家對(duì)其四周海域的法定權(quán)利。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度是海洋法公約的一大創(chuàng)新,它確立了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)以勘探和開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源為目的的主權(quán)權(quán)利,以及對(duì)人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用及海洋科學(xué)研究與海洋環(huán)境的保護(hù)和保全的管轄權(quán)。⑥詳見(jiàn)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第五部分。See Symaa.Ebbin,Alf Hankon Hoel,and Arek.Sydnes ed.,A Sea Change:The Exclusive Economic Zone and Governance Institutions for Living Marine Resources,Springer,2005;Francisco Orrego Vicuna,The Exclusive Economic Zone:Regime and Legal Nature Under International Law,Cambridge: Cambridge University Press,1989;David Joseph Attard,The Exclusive Economic Zone in International Law,Oxford:Clarendon Press,1987.海洋法公約的第六部分采納和發(fā)展了由1958年的《大陸架公約》和國(guó)際習(xí)慣法所確立的大陸架法律制度。大面積的傳統(tǒng)的公海海域被納入沿海國(guó)和群島國(guó)的管轄海域,公約第七部分將《公海公約》與相關(guān)的國(guó)際習(xí)慣法納入其中。公約第十一部分規(guī)定的“國(guó)際海底區(qū)域”和“人類共同遺產(chǎn)”是最具爭(zhēng)議的兩個(gè)問(wèn)題。此外,公約第十五部分還確立起一套獨(dú)具特色的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

諾德克(M.H.Nordquist)等學(xué)者認(rèn)為,第三屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議所談?wù)摰膯?wèn)題極其復(fù)雜,公約能取得成功的一個(gè)關(guān)鍵因素就在于它兼顧了有關(guān)問(wèn)題的政治和法律屬性,適當(dāng)?shù)仄胶饬烁鲊?guó)的政治利益和法律權(quán)益。公約的眾多條款是不同國(guó)家和國(guó)家團(tuán)體之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果,這種借助協(xié)商一致程序一攬子解決所有海洋法問(wèn)題的立法模式使得海洋法公約獨(dú)具特色。①M(fèi).H.Nordquist ed.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers,1985-2003,vol.5,p.260.但是,這同時(shí)意味著,通過(guò)這種方式耗時(shí)近十年才通過(guò)的海洋法公約作為一個(gè)整體很難被修正,而且海洋法的各項(xiàng)具體制度也不得背離公約自行發(fā)展。②David Freestone and Alex G.Oude Elferink,Flexibility and Innovation in the Law of the Sea—Will the LOS Convention Amendment Procedures Ever Be Used?,in Alex G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,pp.169-221.

海洋法公約的憲法地位決定了其內(nèi)容的系統(tǒng)性和全面性。如阿羅特(P. Allot)所言,“《公約》對(duì)任何事項(xiàng)都作了規(guī)定。它既規(guī)定了權(quán)利,也規(guī)定了義務(wù)。它還可能通過(guò)模糊地界定權(quán)利和義務(wù)來(lái)賦予有關(guān)國(guó)家明確的自由或給其保留一定的自由?！雹跴.Allot,Power Sharing in the Law of the Sea,American Journal of International Law, vol.77,1983,p.8.但是,公約無(wú)法全面到無(wú)需完善,因?yàn)樗恢荚诮鉀Q全部的法律問(wèn)題,而僅旨在創(chuàng)制一個(gè)解決問(wèn)題的法律框架和機(jī)制。因此,公約在某些有爭(zhēng)議的問(wèn)題上使用了含糊或不明的用語(yǔ),或根本就未作規(guī)定。此外,海洋法公約中的70多個(gè)條款規(guī)定它們可借助雙邊或多邊的國(guó)際協(xié)定得以完善,④R.Wolfrum,The Legal Order for the Seas and Oceans,in M.H.Nordquist and J.Norton ed.,Entry into Force of the Law of the Sea Convention,Hague:Martinus Nijhoff Publishers,1995,p.190.多個(gè)條款還專門(mén)規(guī)定了公約的自我完善程序。⑤海洋法公約可通過(guò)三種方式得以完善和發(fā)展,即公約自身的修正、以援引的方式并入與采納區(qū)域和國(guó)際性的協(xié)定。關(guān)于公約修正的條款包括第311～316條;涉及以援引的方式并入其他規(guī)定的條款有第22條(3)(a),第39條(2),第41條(3),第53條(8),第60條(3),(5)和(6),第61條(3),第94條(5),第119條(1)(a),第201條,第211條(2)、(5)與(6)(a)和(c),第226條,第262條與第271條;涉及采納區(qū)域和國(guó)際性協(xié)定的條款有第69條(2)、(3),第98條(2),第125條(2),第197條,第207條(4),第208條(5),第210條(4),第211條(3)和第243條。

二、海洋法公約的完善方式

海洋法公約的憲法地位決定了我們不可另起爐灶,以全新的方式解決海洋問(wèn)題。⑥D(zhuǎn)avid Freestone and Alex G.Oude Elferink,Flexibility and Innovation in the Law of the Sea—Will the LOS Convention Amendment Procedures Ever Be Used?,in Alex G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,p.204.相反,我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)則、利用既有的機(jī)制,在必要的情況下修改公約,在適當(dāng)情況下發(fā)展公約。實(shí)際上,作為一項(xiàng)條約,海洋法公約可通過(guò)多種方式得以完善,如修正、納入普遍性的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及采納與其相符的國(guó)際或區(qū)域協(xié)定等。①B.Oxman,Tools for Change:the Amendment Procedure in Proceedings of the Twentieth Anniversary Commemoration of the Opening for Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea,New York:United Nations,2003,p.195.由于修正程序牽涉到難以逾越的表決程序等困難,②David Freestone and Alex G.Oude Elferink,Flexibility and Innovation in the Law of the Sea—Will the LOS Convention Amendment Procedures Ever Be Used?,in Alex G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,pp.173～183.通過(guò)外交協(xié)商與國(guó)際組織制定新的協(xié)定是當(dāng)前和將來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)完善海洋法公約的主要方式。

當(dāng)然,某種特定的方式可能更適合用來(lái)解決海洋法的某些問(wèn)題。弗里斯通等人根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)將公約中有待完善的條款歸為五類:第一,如上文所述,海洋法公約中的某些條款明確要求通過(guò)制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施其自身抽象的規(guī)定。第二,海洋法公約中的某些條款已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議,并規(guī)定了解決爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)。例如,根據(jù)公約第59條,“公約未將在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國(guó)或其他國(guó)家而沿海國(guó)和任何其他一國(guó)或數(shù)國(guó)的利益發(fā)生沖突的情形下,這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況,考慮到所涉利益分別對(duì)有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性,加以解決。”例如,他國(guó)在沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)是否有權(quán)進(jìn)行軍事或準(zhǔn)軍事活動(dòng),就應(yīng)根據(jù)本條加以解決。③Kaiyan Homi Kaikobad,Non Consensual Military Surveillance in the Exclusive Economic Zone,2009;George V.Galdorisi and Alan G.Kaufman,Military Activities in the Exclusive Economic Zone:Preventing Uncertainty and Defusing Conflict,Cal.W.Int’l L.J.,vol. 32,2002;John C.Meyer,The Impact of the Exclusive Economic Zone on Naval Operations,Naval L.Rev.,vol.40,1992;Stephen Rose,Naval Activity in the EEZ—Troubled Waters Ahead?,Naval L.Rev.,vol.39,1990;Boleslaw A.Boczek,Peacetime Military Activities in the Exclusive Economic Zone of Third Countries,Ocean Dev.&Int’l.L.,vol.9, 1988;Alan V.Lowe,Some Legal Problems Arising from the Use of the Seas for Military Purposes,Marine Policy,vol.10,1986.第三,海洋法公約中的某些條款是調(diào)和不同國(guó)家利益的結(jié)果,并有意對(duì)某些問(wèn)題做了模糊的規(guī)定。例如,公約第17條對(duì)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)權(quán)就界定不明。第四,海洋法公約中的某些條款隨著國(guó)際法的發(fā)展或科技的變革而不復(fù)適用。第五,海洋法公約中的某些條款存在一定的缺陷。例如,對(duì)高度洄游性魚(yú)類的保護(hù),公約的規(guī)定并不全面。④David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,pp.15～16.

我們可以通過(guò)可持續(xù)發(fā)展原則、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)以及漁業(yè)的管理三個(gè)方面來(lái)闡釋如何借助內(nèi)在和外部的工具完善海洋法公約。作為國(guó)際法的一個(gè)新興原則,可持續(xù)發(fā)展原則已經(jīng)滲透到人類開(kāi)發(fā)自然資源的各個(gè)層面,這當(dāng)然也包括海洋資源的開(kāi)發(fā)。例如,海洋法公約第56條賦予了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)養(yǎng)護(hù)上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利,同時(shí)沿海國(guó)還對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)和保全具有管轄權(quán)。公約第六和第七部分卻僅將應(yīng)保全和可持續(xù)利用的大陸架和公海資源限于生物資源。由此,翁格(David Ong)提出了一個(gè)問(wèn)題,即可持續(xù)發(fā)展原則是否應(yīng)適用于大陸架的非生物資源。事實(shí)上,公約第六部分強(qiáng)調(diào)沿海國(guó)對(duì)大陸架的生物資源具有永久性的主權(quán)權(quán)利,我們也很難主張沿海國(guó)有義務(wù)保全非生物資源。但是,隨著國(guó)際法的發(fā)展,非生物資源的保全和利用在將來(lái)可能也應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則。例如,海底油氣資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)遵守海洋環(huán)境保護(hù)原則,評(píng)價(jià)開(kāi)發(fā)活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成的影響。對(duì)大陸架的非生物資源而言,我們似乎可以主張其開(kāi)發(fā)和利用應(yīng)以合理及高效的方式進(jìn)行,畢竟此類資源是不可再生的。①David Ong,Towards an International Law for the Conservation of Offshore Hydrocarbon Resources within the Continental Shelf,in David Freestone,Richard Barnes and David M. Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,pp.93～119.可持續(xù)發(fā)展原則還涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)的保全。海洋內(nèi)的生物組成一個(gè)與人類生存的陸地并存且交互影響的生態(tài)系統(tǒng),破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)不僅會(huì)影響海洋的生物多樣性,更可能波及陸地和大氣生態(tài)系統(tǒng),進(jìn)而影響人類的可持續(xù)發(fā)展。②Howard S.Schiffman,Marine Conservation Agreements:The Law and Policy of Reservation and Vetoes,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.2.

水下文化遺產(chǎn)保護(hù)是海洋法公約未合理解決的問(wèn)題之一。③Sarah Dromgoole ed.,The Protection of the Underwater Cultural Heritage:National Perspectives in Light of the UNESCO Convention 2001,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2006;Roberta Garabello and Tullio Scovazzi ed.,The Protection of the Underwater Cultural Heritage:Before and After the 2001 UNESCO Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2004.實(shí)際上,水下文化遺產(chǎn)保護(hù)并非第三屆海洋法會(huì)議討論的主要議題之一。在討論各海域的法律制度過(guò)程中,人們主要關(guān)注的是在各海域尤其是國(guó)際海底區(qū)域和公海發(fā)現(xiàn)的歷史文物。海洋法公約的第149條和第303條也僅對(duì)國(guó)際海底區(qū)域和公海內(nèi)發(fā)現(xiàn)的歷史文物保護(hù)作了原則性的規(guī)定。斯考瓦茲(Tullio Scovazzi)認(rèn)為海洋法公約確立的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)體系存在嚴(yán)重的不足,因?yàn)楣s未在沿海國(guó)管轄海域外賦予其管轄權(quán),同時(shí)立法者也未充分重視水下文化遺產(chǎn)的價(jià)值。國(guó)際社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)并未局限于海洋法的規(guī)定,它通過(guò)針對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律文件、關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的一般性條約以及環(huán)境保護(hù)和海事條約等逐步完善了水下文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)。①Council of Europe,Ad Hoc Committee of Experts on the Underwater Cultural Heritage, Final Activity Report,Doc.CAHAQ(85)5,1985;Council of Europe,Recommendation 1846 on Maritime and Fluvial Cultural Heritage,2000.針對(duì)具體的水下文化遺產(chǎn),不少國(guó)家達(dá)成了雙邊條約。Agreement between the Netherlands and Australia concerning Old Dutch Shipwrecks,1972;the Exchange of Note between South Africa and the United Kingdom Concerning the Regulation of the Terms of Settlement of the Salvaging of the Wreck of H MS Birkenhead,1989;the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the French Republic concerning the Wreck of CSS Alabama,1989;the Agreement between the Government of the United States of A-merica and the Government of the French Republic regarding the Wreck of La Belle,2003.涉及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的環(huán)保條約包括:1982 Protocol concerning Mediterranean Specially Protected Areas;1995 Protocol concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in Mediterranean;the 1990 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife;2001 IMO Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Area;1989 International Convention on Salvage。迄今為止最為重要的條約當(dāng)屬《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》。該公約在細(xì)化和豐富海洋法公約的基礎(chǔ)上又對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。②Tullio Scovazzi,The Protection of Underwater Cultural Heritage:Article 303 and the UNESCO Convention,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,pp. 120～136.

海洋法公約對(duì)捕魚(yú)和魚(yú)類養(yǎng)護(hù)問(wèn)題的規(guī)定仍存在一些重要的缺陷。例如,公約第五部分對(duì)國(guó)內(nèi)漁業(yè)管理的規(guī)定就存在明顯的不足。雖然沿海國(guó)管轄海域內(nèi)的可補(bǔ)魚(yú)類的數(shù)量和質(zhì)量在明顯下降且存在嚴(yán)重的過(guò)量捕魚(yú)現(xiàn)象,很多沿海國(guó)仍放任IUU捕魚(yú)活動(dòng)。海洋法公約并未給沿海國(guó)設(shè)定強(qiáng)制性的義務(wù)來(lái)養(yǎng)護(hù)和管理魚(yú)類,也未構(gòu)建起有效的執(zhí)行機(jī)制來(lái)確保沿海國(guó)合理、有效地管理國(guó)內(nèi)的捕魚(yú)活動(dòng)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織2008年通過(guò)的《負(fù)責(zé)任捕魚(yú)行為準(zhǔn)則》及1995年的《聯(lián)合國(guó)跨界和高度洄游魚(yú)類資料保護(hù)和管理協(xié)定》進(jìn)一步細(xì)化和發(fā)展了海洋法公約規(guī)定的一般性的魚(yú)類養(yǎng)護(hù)責(zé)任。當(dāng)然,行為準(zhǔn)則不具有法律約束力且管理協(xié)定僅適用于特定類型的高度洄游性魚(yú)類,但它們?nèi)酝ㄟ^(guò)明確有關(guān)國(guó)家的魚(yú)類養(yǎng)護(hù)責(zé)任進(jìn)一步完善了海洋法公約。

此外,海洋法公約第63條規(guī)定了“共享魚(yú)類種群”的養(yǎng)護(hù)問(wèn)題。相對(duì)于高度洄游性魚(yú)類,共享魚(yú)類的養(yǎng)護(hù)并未受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。車希爾在對(duì)共享魚(yú)類進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上,考察了共享魚(yú)類管理涉及的主要問(wèn)題,論證了海洋法公約第63條(1)的不足,并從國(guó)家實(shí)踐和國(guó)際社會(huì)的角度探討了共享魚(yú)類養(yǎng)護(hù)和管理的未來(lái)發(fā)展模式。③Robin R.Churchill,The Management of Shared Fish Stocks:The Neglected“Other”P(pán)aragraph of Article 63 of the UN Convention on the Law of the Sea,in Anastasia Strati,Marla Gavouneli,and Nikolaos Skourtos ed.,Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2006,pp.3～21.“共享”意味著魚(yú)群在兩國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)移徙和出現(xiàn),其管理和養(yǎng)護(hù)至少涉及兩個(gè)國(guó)家,牽涉到魚(yú)群的確定、科研、管理合作、魚(yú)群的分配、執(zhí)行措施及第三國(guó)的利益等一系列復(fù)雜的問(wèn)題。海洋法公約第63條(1)要求有關(guān)國(guó)家直接或通過(guò)適當(dāng)?shù)膮^(qū)域組織進(jìn)行善意的協(xié)商,但這些國(guó)家并無(wú)義務(wù)達(dá)成協(xié)議。必須指出的是,第63條要求有關(guān)國(guó)家在管理共享魚(yú)群時(shí),仍須遵守公約第61和第62條規(guī)定的魚(yú)類養(yǎng)護(hù)義務(wù)。這些義務(wù)包括魚(yú)群的最適度利用,防范過(guò)度捕撈,將魚(yú)種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到其繁殖不會(huì)受嚴(yán)重威脅的水平以上,以及確定漁獲量的限額等。離開(kāi)有關(guān)國(guó)家的通力合作,沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)幾乎不可能對(duì)共享魚(yú)群履行上述種種義務(wù)。①M(fèi).Hayashi,The Management of Transboundary Fish Stocks under the LOS Convention, TIJMCL,vol.8,1993,p.250.當(dāng)前,共享魚(yú)類很難借助高度洄游性魚(yú)類的保護(hù)模式由相關(guān)國(guó)際組織直接針對(duì)其養(yǎng)護(hù)制定國(guó)際條約,它更有賴于《負(fù)責(zé)任捕魚(yú)行為準(zhǔn)則》等軟法文件及有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家間的通力合作。

三、海洋法公約的完善機(jī)制

為應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題,海洋法公約要求成員國(guó)通過(guò)國(guó)際組織、地區(qū)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)適時(shí)、適當(dāng)?shù)匕l(fā)展海洋法。②P.Allot,Power Sharing in the Law of the Sea,AJIL,vol.77,1983,pp.1～30.公約中的不少條款允許并鼓勵(lì)締約國(guó)采取這種方式解決有關(guān)問(wèn)題,但并未指定任何特定的組織或機(jī)構(gòu)。隨著科技的發(fā)展及人們對(duì)環(huán)境保護(hù)及資源和能源問(wèn)題的日益關(guān)切,聯(lián)合國(guó)大會(huì)在協(xié)調(diào)致力于發(fā)展海洋法的各組織和機(jī)構(gòu)上發(fā)揮著越來(lái)越重要的引導(dǎo)作用。法耶特(Louise de la Fayette)認(rèn)為,這主要是因?yàn)槁?lián)合國(guó)大會(huì)具有廣泛的代表性及其對(duì)國(guó)際海洋熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)的定期的討論。此外,聯(lián)合國(guó)大會(huì)還具有前瞻性,它將海洋法發(fā)展的重點(diǎn)列入議程,給海洋法律秩序增添了不可或缺的穩(wěn)定性。③Louis de la Fayette,The Role of the United Nations in International Ocean Governance,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,pp.63～74.

海洋法公約不要求成立締約國(guó)大會(huì),由聯(lián)合國(guó)大會(huì)評(píng)價(jià)公約的執(zhí)行情況成為備受爭(zhēng)議的一種公約完善機(jī)制。雖然并非所有的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)均是公約的締約國(guó),但大會(huì)每年都對(duì)海洋法的重點(diǎn)問(wèn)題做出決議。④Tullio Treves,The General Assembly and the Meeting of State Parties in the Implementation of the LOS Convention,in Alex G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,p.55.此外,公約要求聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)召開(kāi)必要的締約國(guó)會(huì)議,但締約國(guó)會(huì)議卻僅擔(dān)負(fù)起特定的行政和管理具體職責(zé),如國(guó)際海洋法法庭法官的推薦和任命等。①A.G.Oude Elferink,Reviewing the Implementation of the LOS Convention:the Role of the United Nations General Assembly and the Meeting of State Parties,in A.G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention, Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,p.75.締約國(guó)會(huì)議權(quán)限過(guò)小雖然飽受非議,但聯(lián)合國(guó)大會(huì)仍是負(fù)責(zé)評(píng)估和發(fā)展公約的主要機(jī)構(gòu)。尤其是,聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)及海洋法非正式磋商進(jìn)程的開(kāi)展將進(jìn)一步強(qiáng)化了聯(lián)合國(guó)大會(huì)的上述權(quán)限。

海洋法公約還特設(shè)了專門(mén)的機(jī)構(gòu),來(lái)解決特定領(lǐng)域的問(wèn)題,這主要包括本文開(kāi)篇所提及的國(guó)際海底管理局、大陸架界限委員會(huì)和國(guó)際海洋法法庭。學(xué)界對(duì)三個(gè)組織的設(shè)立、功能和運(yùn)作已有較全面和深入的研究。②P.B.Payoyo,Cries of the Sea:World Inequality,Sustainable Development and the Common Heritage of Humanity,The Hague:Martinus Nijhoff Publishers,1997;Suzette V. Suarez,The Outer Limits of the Continental Shelf:Legal Aspects of their Establishment, Heidelberg:Springer,2008;Chandrasekhara Rao and P.,K.Rahmatullah ed.,The International Tribunal for the Law of the Sea:Law and Practice,Hague:Kluwer Law International,2001.應(yīng)該說(shuō),人類共同遺產(chǎn)原則(Common Heritage of Mankind)是國(guó)際海底管理局的法律基石。為了在國(guó)際海底區(qū)域貫徹和執(zhí)行這一原則,海洋法公約專門(mén)設(shè)立了該機(jī)構(gòu),由它負(fù)責(zé)國(guó)際海底區(qū)域資源的開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)及開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)與國(guó)際社會(huì)之間的利益平衡。③該機(jī)構(gòu)于1994年在公約生效后依公約規(guī)定設(shè)立。詳見(jiàn)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十一部分。然而,由于海洋資源勘探和開(kāi)發(fā)強(qiáng)國(guó)遲遲不愿加入海洋法公約,為了使公約第十一部分更具可行性,國(guó)際社會(huì)于1994年達(dá)成了執(zhí)行協(xié)定。④Satya Nandan,Administering the Mineral Resources of the Deep Seabed,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect.New York:Oxford University Press,2006,p.77.該協(xié)定是對(duì)海洋法公約第十一部分的修正,它也為多數(shù)國(guó)家所接受。同時(shí),國(guó)際海底管理局還必須及時(shí)地應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題。譬如,由于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益重要,執(zhí)行協(xié)定要求管理局對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

此外,根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章第57條,聯(lián)合國(guó)大會(huì)有權(quán)向其專門(mén)機(jī)構(gòu)提出建議,并由這些專門(mén)機(jī)構(gòu)將建議轉(zhuǎn)達(dá)給其有關(guān)機(jī)構(gòu)。在這些機(jī)構(gòu)中,糧農(nóng)組織和國(guó)際海事組織在海洋法的發(fā)展上發(fā)揮著極其重要的作用。毋庸置疑,國(guó)際海事組織在海洋法公約生效前后對(duì)海洋法的發(fā)展均發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。離開(kāi)海事組織通過(guò)的一系列協(xié)定,海洋法公約中關(guān)于航運(yùn)、污染、海上安全和生態(tài)系統(tǒng)保全等事項(xiàng)的規(guī)定將成為一紙空文。①國(guó)際海事組織通過(guò)的與海洋法相關(guān)的主要協(xié)定包括:International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties 1969,1975 UKTS 77; Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea 1972,1977 UKTS 77;International Convention for he Prevention of Pollution from Ships,1973,as modified by the Protocol of 1978 relating thereto(MARPOL 73/78),1340 UNTS 61;International Convention for Safety of Life at Sea 1974,1184 UNTS 2;International Convention on Maritime Search and Rescue 1979,1986 UNTS 59;Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation 1988,1678 UNTS 221;International Convention on Salvage 1989,1996 UKTS 93。當(dāng)然,國(guó)際海事組織的在上述領(lǐng)域的準(zhǔn)立法權(quán)仍受到海洋法公約的限制。譬如,海洋法公約第311條(2)和第237條(2)均要求國(guó)際海事組織所采取的措施與公約相符。國(guó)際海事組織通過(guò)的法律文件中有些還明確指出其規(guī)則與海洋法公約相符,如1973年《國(guó)際防止船舶污染的公約》第5條。

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)一系列行為準(zhǔn)則在漁業(yè)的養(yǎng)護(hù)和管理方面不斷完善海洋法公約的有關(guān)條款。②The Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas 1993(1994)33 ILM 968;FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries;International Plan of Action for the Conservation and Management of Sharks;International Plan of Action for the Management of Fishing Capability 1999;International Plan of Action to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing 2001.實(shí)際上,海洋法公約并未授權(quán)糧農(nóng)組織制定有關(guān)生物資源養(yǎng)護(hù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),它主要通過(guò)制定不具有強(qiáng)制法律效力的行為準(zhǔn)則積極介入生物資源養(yǎng)護(hù)。由于海洋法公約在生物資源養(yǎng)護(hù)上采取了以主權(quán)國(guó)家為主導(dǎo)的模式,除高度洄游魚(yú)類外,沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源具有主權(quán)和管轄權(quán)。③Robin R.Churchill,The Management of Shared Fish Stocks:The Neglected“Other”P(pán)aragraph of Article 63 of the UN Convention on the Law of the Sea,in Anastasia Strati,Marla Gavouneli,and Nikolaos Skourtos ed.,Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2006.由此,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織主要借助不具強(qiáng)制效力的法律文件來(lái)防控IUU捕魚(yú)活動(dòng)也就不難理解了。④Kristina M.Gjerde,High Sea Fisheries Management under the Convention on the Law of the Sea,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea: Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,pp.280～307.

司法機(jī)構(gòu)在完善和發(fā)展公約上也起著一定的作用。在這方面,國(guó)際司法實(shí)踐對(duì)海洋劃界原則、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的影響最為明顯。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問(wèn)題上,海洋法公約第74條和第83條要求沿岸相向或相鄰的沿海國(guó)在國(guó)際法院規(guī)約第38條所指的國(guó)際法的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)議加以劃定,公平解決劃界爭(zhēng)議或爭(zhēng)端。然而,就連公約第15條規(guī)定的等距離/特殊情況劃界方法最終也要靠公平原則來(lái)查漏補(bǔ)缺。離開(kāi)具有普遍適用性的具體劃界規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法,海洋法公約也不得不將該領(lǐng)域的發(fā)展更多地置于國(guó)際司法機(jī)構(gòu)之手。迄今為止,國(guó)際法院所受理的案件中,涉及海洋劃界的案子占了大多數(shù)。塔納卡(Yoshifumi Tanaka)認(rèn)為,在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),國(guó)際法尚很難突破目前原則性的海洋劃界立法,國(guó)際法院和國(guó)家也努力地在規(guī)則的可預(yù)見(jiàn)性與靈活性之間找到一個(gè)平衡點(diǎn),盡量以個(gè)案結(jié)合一般原則的方法,以衡平的方式解決具體的海洋劃界爭(zhēng)端。①Rainer Lagoni and Daniel Vignes ed.,Maritime Delimitation,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2006;Yoshifumi Tanaka,Predictability and Flexibility in the Law of Maritime Delimitation,Oxford:Hart Publishing,2006;Jonathan I.Charney and Lewis M. Alexander,International Maritime Boundaries,Hague:Kluwer Law International,1998-2004;Gerard J.Tanja,The Lega Determination of Internationa Maritim Boundaries, Denver/Boston:Kluwer Law and Taxation Publishers,1990;Prosper Weil,The Law of Maritime Delimitation:Reflections,Cambridge:Grotius Publications Limited,1989.

四、海洋法公約執(zhí)行機(jī)制的完善

如安德森(David Anderson)所言,海洋法未來(lái)的發(fā)展方向已經(jīng)從確立標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向監(jiān)督締約國(guó)執(zhí)行已經(jīng)確立的標(biāo)準(zhǔn)。②David Anderson,Freedom of the High Seas in the Modern Law of the Sea,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,p.345.海洋法發(fā)展的重心也從創(chuàng)設(shè)實(shí)體法律權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)向海洋的綜合、有效治理。海洋治理牽涉到一系列法律文件在國(guó)內(nèi)的統(tǒng)一適用,并涉及眾多國(guó)際、區(qū)域組織和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。③Louis de la Fayette,The Role of the United Nations in International Ocean Governance,in David Freestone,Richard Barnes and David M.Ong ed.,The Law of the Sea:Progress and Prospect,New York:Oxford University Press,2006,p.63.當(dāng)然,在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)保全、海上安全保障等問(wèn)題上,海洋法尚需新的規(guī)范,但它更需要通過(guò)國(guó)際、區(qū)域和國(guó)內(nèi)的三重機(jī)制來(lái)強(qiáng)化海洋法的實(shí)施。④Yoshifumi Tanaka,A Dual Approach to Ocean Governance,Ashgate Publishing,2008,pp. 1～27.

保障國(guó)際法在國(guó)內(nèi)得以有效的執(zhí)行和實(shí)施是國(guó)際法學(xué)界的一個(gè)永恒話題。對(duì)海洋法而言,如何保障公約在各國(guó)得以統(tǒng)一的適用和執(zhí)行是一個(gè)極為復(fù)雜的難題。車希爾在界定國(guó)家實(shí)踐、分析國(guó)家實(shí)踐與海洋法公約交互影響的基礎(chǔ)上,考證了公約各部分在締約國(guó)和非締約國(guó)的執(zhí)行情況,并最終得出以下結(jié)論:雖然各國(guó)對(duì)海洋法公約的解釋和執(zhí)行并不完全一致,但國(guó)家實(shí)踐并不構(gòu)成對(duì)公約的重新解釋,也未形成與公約規(guī)定不一致的國(guó)際習(xí)慣法。⑤Robin R.Churchill,The Impact of State Practice on the Jurisdictional Framework Contained in the LOS Convention,in Alex G.Oude Elferink ed.,Stability and Change in the Law of the Sea:The Role of the LOS Convention,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005,pp.91～145.

截止2010年6月1日,已經(jīng)有160個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)或加入了聯(lián)合國(guó)海洋法公約,138個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)或加入了1994年的關(guān)于第十一部分的執(zhí)行協(xié)定,77個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)或加入了1995年的跨界和高度洄游魚(yú)類資源保護(hù)和管理協(xié)定。①http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf(2010年7月6日訪問(wèn))。海洋法公約的批準(zhǔn)或加入國(guó)已經(jīng)占了世界上國(guó)家的大多數(shù),但人們?nèi)云谕s能適用于所有國(guó)家,以便給海洋的和平開(kāi)發(fā)和治理提供更加明確和穩(wěn)定的法律框架。②Bernard H.Oxman,The Rule of Law and the United Nations Convention on the Law of the Sea,EJIL,vol.6,1996,p.353.如車希爾所指出的,海洋法公約在各國(guó)的執(zhí)行仍不統(tǒng)一,鼓勵(lì)更多的國(guó)家批準(zhǔn)海洋法公約仍是聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)任務(wù)。對(duì)1994年的執(zhí)行協(xié)定和1995年的魚(yú)類資源保護(hù)和管理協(xié)定而言,讓更多的國(guó)家加入其中也至關(guān)重要。

為了強(qiáng)化公約的統(tǒng)一適用,我們應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)公約的全球執(zhí)行機(jī)制及多邊和單邊方法,根據(jù)特定領(lǐng)域的具體需要,利用適當(dāng)?shù)牧⒎?、?zhí)法和司法監(jiān)督,提升公約在全球范圍內(nèi)的有效執(zhí)行。例如,國(guó)際海事組織借鑒WTO等國(guó)際組織的做法,將全面和徹底執(zhí)行《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》的國(guó)家列入綠色清單。③International Convention on Standards of Training,Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel,1995.安德森(David Anderson)呼吁推廣這一監(jiān)督締約國(guó)遵守公約的方法。實(shí)際上,“IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制”在某種程度上就采納了這種做法。④Voluntary IMO Member State Audit Scheme,adopted in November 1993,IMO Doc A 946 (23);Framework and Procedures for the Voluntary IMO Member State Audit Scheme, IMO Doc A 974(24);Code for the Implementation of Mandatory IMO Instrument,IMO Doc A 973(24).當(dāng)然,它并非強(qiáng)制性的監(jiān)督措施,而是以成員國(guó)的自愿為基礎(chǔ),來(lái)審核國(guó)際海事組織的條約在國(guó)內(nèi)的遵守和執(zhí)行情況。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)是會(huì)員國(guó)討論海洋法公約執(zhí)行問(wèn)題的一個(gè)重要平臺(tái),它可以確保海洋法不為少數(shù)國(guó)家所左右,保障海洋法的普適性。自海洋法公約于1994年11月16日生效以來(lái),聯(lián)合國(guó)大會(huì)每年均針對(duì)公約及其執(zhí)行協(xié)定發(fā)布決議,列出急需解決的重要事項(xiàng)。例如,2009年的大會(huì)決議強(qiáng)調(diào),必須加強(qiáng)主管國(guó)際組織的能力,在全球、區(qū)域、次區(qū)域和雙邊各級(jí),通過(guò)與各國(guó)政府的合作方案,協(xié)助發(fā)展在海洋科學(xué)以及可持續(xù)管理海洋及海洋資源方面的國(guó)家能力;關(guān)切人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境和生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的有害影響;關(guān)切繼續(xù)存在海上跨國(guó)有組織犯罪問(wèn)題威脅海上安全和安保,包括海盜、海上持械搶劫、走私以及針對(duì)航運(yùn)、海上設(shè)施和其他海事權(quán)益的恐怖主義行為;指出劃定200海里以外的大陸架的外部界限非常重要,擁有200海里以外大陸架的沿海國(guó)向大陸架界限委員會(huì)提交有關(guān)200海里以外大陸架的劃界案更符合國(guó)際社會(huì)的利益。

雖然全球和多邊執(zhí)行體制更能促進(jìn)人類的共同利益,但它也受到各國(guó)主權(quán)利益的挑戰(zhàn),因?yàn)楹Ｑ蠓ǖ淖罱K實(shí)施有賴于各主權(quán)國(guó)家的配合。應(yīng)該說(shuō),這是當(dāng)前以主權(quán)國(guó)家為核心的國(guó)際體系及橫向的國(guó)際法實(shí)施體系在海洋法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。例如對(duì)船舶的管理,海洋法公約確立了以船旗國(guó)和沿海國(guó)為主導(dǎo)的管轄體系。該管轄體系長(zhǎng)期以來(lái)飽受批評(píng),因?yàn)榇靽?guó)可能缺少有效管理船舶的誘因或能力。①R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,Manchester:Manchester University Press,1999,pp.255～276.徹底擯棄船旗國(guó)制度并不現(xiàn)實(shí),它可能使船舶的管理落入法律真空。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)管理措施協(xié)定》在加強(qiáng)船旗國(guó)對(duì)漁船的管理上做出了有益的嘗試。它要求船旗國(guó)通過(guò)在重要領(lǐng)域制定與國(guó)際法相符的國(guó)內(nèi)法,加強(qiáng)該國(guó)對(duì)其船舶的管轄。②Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas,1993.加強(qiáng)船舶管理的另外一條途徑是借助其他有關(guān)國(guó)家特別是港口國(guó)的監(jiān)管力量。隨著漁業(yè)協(xié)定數(shù)量的增多與打擊海上恐怖活動(dòng)力度的增強(qiáng),不少地區(qū)對(duì)港口國(guó)監(jiān)管達(dá)成了備忘錄,如巴黎、東京、加勒比海、拉美、印度洋、地中海和黑海備忘錄等,來(lái)強(qiáng)化港口國(guó)的管轄權(quán)。

上文提及,聯(lián)合國(guó)大會(huì)2009年2月的決議指出,包括海盜、海上持械搶劫、走私以及針對(duì)航運(yùn)、海上設(shè)施和其他海事權(quán)益的恐怖主義行為等海上跨國(guó)有組織犯罪活動(dòng)威脅海上安全和安保,造成了令人痛惜的生命損失,對(duì)國(guó)際貿(mào)易、能源安全和全球經(jīng)濟(jì)造成不利影響。應(yīng)該說(shuō),近期索馬里海盜猖獗活動(dòng)及國(guó)際社會(huì)共同打擊海盜活動(dòng),使得海上安全保障再次成為一個(gè)熱點(diǎn)話題。③Myron H.Nordquist,Rudiger Wolfrum,John Norton Moore and Rona Long ed.,Legal Challenges in Maritime Security,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2008.實(shí)際上,海洋法公約并未直接涉及海上安全問(wèn)題,保障海上安全不僅需要強(qiáng)化多邊協(xié)作體制,更需要加強(qiáng)沿海國(guó)、船旗國(guó)和港口國(guó)的監(jiān)督和執(zhí)行權(quán)。④Henrik Ringbom,The EU Maritime Safety Policy and International Law,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2008;Natalino Ronzitti ed.,Maritime Terrorism and International Law,Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers,1990.

海洋法公約的爭(zhēng)議解決機(jī)制也是保障公約有效實(shí)施的一大途徑。海洋法公約第十五部分第一節(jié)要求締約國(guó)以和平的方式,通過(guò)協(xié)商和調(diào)節(jié)等途徑解決爭(zhēng)議和爭(zhēng)端。如果窮盡這些方式尚未達(dá)成協(xié)議,公約則要求有關(guān)各方適用第二節(jié)所規(guī)定的強(qiáng)制程序。當(dāng)然,自公約生效至今,強(qiáng)制程序并不為締約國(guó)所青睞,只有少數(shù)案件被提交至國(guó)際海洋法法庭。但是,海洋法公約確立的強(qiáng)制性爭(zhēng)議解決模式已經(jīng)成為澄清和解決公約中某些問(wèn)題的有效途徑,而且該模式也為眾多海洋法協(xié)定所采納,如《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)管理措施協(xié)定》、《聯(lián)合國(guó)跨界和高度洄游魚(yú)類資源保護(hù)和管理協(xié)定》、《東南大西洋魚(yú)類資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》⑤The Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South -East Atlantic Ocean,done at Windhoeck on 20 April 2001.、《太平洋西部和中部高度洄游魚(yú)群養(yǎng)護(hù)和管理公約》⑥The Convention on the Conservation and management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean,done at Honolulu on 5 September 2000.、《東南太平洋公海海洋生物資源養(yǎng)護(hù)框架協(xié)定》①The Framework Agreement for the Conservation of the Living Marine Resources on the High Seas of the South-Eastern Pacific,signed at Santiago de Chile on 14 August 2000.與《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》等。此外,國(guó)際法院自成立之日起就一直在海洋劃界和島嶼歸屬等海洋法領(lǐng)域的發(fā)展上扮演著重要的角色。②Barbara Kwiatkowska,The Contribution of the World Court to the Development of the Law of the Sea,Den Bosch:Book World Publications,2002.

總之,海洋法公約未規(guī)定的問(wèn)題、公約中懸而未決的問(wèn)題、公約執(zhí)行中存在的問(wèn)題、社會(huì)發(fā)展給海洋法帶來(lái)的新挑戰(zhàn)等等,都要求我們適時(shí)地考察公約自身存在的不足,并采取適當(dāng)、可行的方式和機(jī)制不斷完善公約、發(fā)展海洋法。鑒于公約的憲法屬性及其協(xié)調(diào)各國(guó)政治利益與法律權(quán)益的特性,公約自身規(guī)定的修正程序在當(dāng)前仍面臨著難以逾越的困難。由此,通過(guò)外交協(xié)商與國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)一國(guó)家實(shí)踐,就不失為當(dāng)前在海洋法公約確立的海洋法框架內(nèi)與宏觀國(guó)際法的整體構(gòu)架下逐步完善公約的必要和有效途徑了。

(責(zé)任編輯:羅向韡 葉雷)

* 本文系教育部人文社科一般項(xiàng)目“海洋法與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)研究”(編號(hào): 09YJCGJW013)、武漢大學(xué)人文社科自主科研項(xiàng)目“國(guó)際法庭的海洋劃界案例研究”(編號(hào):09ZZKY072)的階段性成果。

**武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院副教授,法學(xué)博士。電子郵箱:konglingjie@whu.edu. cn.